SUPRESIÓN DE PLAZAS
GENERALIDADES PARA LA SUPRESIÓN, ANTE LA POTESTAD IMPLÍCITA DE LOS
CONCEJOS MUNICIPALES
“IV.
La parte actora señala que el acto impugnado vulnera los artículos 1, 2, 11,
219, 220 y 222 de la Constitución, por violación a la seguridad jurídica, al
derecho de audiencia, al debido proceso, a la estabilidad de la carrera
administrativa; y la normativa secundaria contenida en los artículos 2, 25, 27,
38, 39, 108 y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado;
los artículos 24, 30 números 4 y 7, 34, 57, 72, 80, 81, 85 y 108 del Código
Municipal; los artículos 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil, por violación al
procedimiento para la supresión de plazas; y los artículos 53 inciso 3° letra
a) y 59 número 8 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, en adelante
LCAM.
Argumentó
la violación a los referidos derechos de la siguiente forma «(...) se advierte que la reseñada
supresión, adolece de muchas irregularidades por la forma en cómo se emitió el
referido acuerdo de supresión, la motivación ilegal que se ha hecho del mismo,
la falta de procedimiento previo a la emisión del referido acuerdo, etc; el
cual notoriamente violenta derechos constitucionales, laborales y
administrativos de mi mandante, ya que no debemos de olvidar que en todo acto
administrativo (sobre todo aquellos que traten de despojar de su trabajo a un
empleado), es imperativo que debe de hacerse apegado a la ley, es decir que en
el caso que nos ocupa, previo al acuerdo de supresión de plaza debió de
efectuarse un análisis técnico administrativo (realizado por profesional en la
materia), y un procedimiento legal del cual se infiera que la plaza en que se
desempeñaba mi mandante era innecesaria para la municipalidad, y que más que
beneficiar a la misma, ésta representaba una carga económica; aunado a lo
anterior tenía que comprobarse que la referida plaza suprimida ya no está
contemplada en el presupuesto municipal del 2015, , y como consecuencia lógica
que la misma en la práctica no se sustituya por otra plaza en la cual
técnicamente solo el nombre cambie, pero que operativamente se desarrollen las
mismas labores, que la que tenía la plaza suprimida (...) toda supresión de
plaza, para que sea legalmente válida debe de reunir los siguientes requisitos;
(sic) a) Que la plaza a suprimir no sea de aquellas que son parte del normal
desarrollo de la Administración Pública; b) Que el análisis técnico
administrativo, que se realice antes de suprimir la plaza que se requiera,
determine la necesariedad o innecesariedad de la misma; c) Que la precitada
supresión de plaza nunca esté condicionada sobre la base de las circunstancias
personales del titular de la administración pública. En conclusión cuando la
supresión de plaza se ha llevado a cabo sin realizar: a) el análisis técnico
administrativo (como sucedió en el caso en estudio), b) sin que se excluya la
plaza a suprimir del presupuesto municipal del ano en vigencia; y c) sin emitir
ninguna motivación legal para realizar la misma, podemos deducir que existió un
abuso de autoridad de parte del demandado, y una ilegalidad en el acuerdo
municipal de supresión de plaza en litigio (...) si bien es cierto el Concejo
Municipal de San Salvador, se
encuentra plena y legalmente autorizada por la ley, para realizar supresiones
de plazas dentro de la municipalidad (...) no es menos cierto que previo a
dicha supresión no solo debió de seguirse un procedimiento legal (...), de
igual manera debió de tomarse en cuenta el derecho a la estabilidad laboral que tienen todos los empleados municipales
frente a la libertad de la municipalidad, de realizar la referida supresión; en
el contexto que la autonomía que otorga la Constitución a las municipalidades
de crear y suprimir plazas, tiene
una limitante (...) para que el demandado pueda comprobar que actúo de
conformidad a la Ley, deberá presentar los presupuesto municipales anteriores a
la fecha de la supresión de la plaza en adhesión, a lo dispuesto en la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Estado (...) en la cual se
demuestre que la plaza a suprimir era realmente innecesaria, y que representaba
para la Alcadía Municipal de San
Salvador, una carga económica, y que así quedo (sic) determinado en el
presupuesto de este año (...) en el caso subjudice (sic), al carecer de
motivación el acto administrativo impugnado, nos induce a una invalidez del
mismo, llevándonos dicho acto – tal como antes se ha mencionado- a una
vulneración en los derechos constitucionales (...)» (folio 3 vuelto al 5
frente).
En
razón de lo expuesto, como punto principal de la controversia, corresponde
referirse al cumplimiento de ciertos requisitos previos para decidir la
supresión de una plaza asignada a los empleados públicos municipales y, a
partir de ello, pronunciarse sobre el acto administrativo que decidió la
supresión de la plaza de ordenanza en el Departamento de Gestión de Personal de
la Alcaldía Municipal de San Salvador, asignada a la señora Rina Delmy L. de R.
En
primer lugar, debe tenerse en cuenta que la LCAM no establece ningún
procedimiento especial de supresión de plaza. El artículo 30 número 7) del
Código Municipal refiere que “Son facultades del Concejo: (...) 7. Elaborar y
aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Municipio (...)”
En
la LCAM se reconoce el derecho de ingreso sin concurso a la carrera
administrativa municipal para una persona a la que se le hubiera suprimido la
plaza, de conformidad con el artículo 34 número 1) que señala: “Solamente podrán conferirse cargos o
empleos sin necesidad de concurso en los casos siguientes: 1. Cuando se trate
de personas que habiendo pertenecido a la carrera administrativa municipal, se
hubieren retirado voluntariamente o por supresión de plaza, siempre que con
anterioridad hayan desempeñado satisfactoriamente el mismo cargo o empleo u
otro similar durante un período no menor de dos años y su retiro no exceda de
igual lapso (...)”
También
–la referida ley– reconoce ciertos derechos, entre ellos el de reubicación y de
indemnización en caso de supresión de la plaza, según el artículo 53 que dice: “En los casos que a los funcionarios o
empleados de carrera independientemente de su relación jurídico laboral, se les
comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán ser
incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser
indemnizados. En el caso de incorporación a cargos similares o de mayor
jerarquía, se requerirá del consentimiento del funcionario o empleado y si éste
no lo diere, deberá ser indemnizado. La indemnización a que se refieren los
incisos anteriores, sólo procederá cuando los funcionarios o empleados de
carrera, cesaren en sus funciones por supresión de plaza o cargo, y tendrán
derecho a recibir una indemnización equivalente al sueldo mensual
correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada año o fracción que exceda de
seis meses de servicios prestados (...) Las indemnizaciones a que se refiere
este artículo serán pagadas de manera inmediata y en su totalidad, salvo que
existiere incapacidad financiera de la institución respectiva, en cuyo caso
podrá pagarse, durante el año en que ocurra el hecho, por cuotas mensuales
equivalentes al salario que devengaba el empleado o funcionario y el resto, si
lo" hubiere, deberá ser consignado en el presupuesto del año siguiente y pagado
a más tardar en el primer trimestre de dicho año. El cambio de denominación del
cargo o empleo no implica supresión del mismo”.
Así,
el ordenamiento jurídico al que se encuentran sometidas las relaciones
laborales con una municipalidad no señala expresamente cuál es el procedimiento
administrativo que se debe seguir para determinar si una plaza es necesaria o
no para el funcionamiento de la administración municipal, y proceder, en su
caso, a una supresión. Sin embargo, queda clara la opción de reubicación del
empleado municipal. Ante tal vacío, resulta necesario integrar el ordenamiento
administrativo.”
EL REQUISITO INDISPENSABLE PARA LA SUPRESIÓN ES LA
INNECESARIDAD DE LA PLAZA, SIENDO NECESARIA LA APLICACIÓN ANALÓGICA EN EL
PROCESO DE LA LEY TEMPORAL DE COMPENSACIÓN ECONÓMICA
“La
normativa administrativa que resulta posible invocar como aplicable analógicamente
es el Decreto Legislativo número 471, que contiene la Ley Temporal de
Compensación Económica por Servicios Prestados en el Sector Público, que prevé
el concepto de “innecesariedad de la plaza” como requisito previo para ser
suprimida. No obstante, contempla el goce de la indemnización correspondiente
que está supeditada a la presentación de la renuncia por parte del trabajador.
Realizando
una integración de tal ley con la LCAM, que prevé como primera opción frente a
una supresión la reubicación del empleado, se debe rescatar el concepto de
“innecesariedad”, quedando a salvo qué debe entenderse por dicho concepto al
estar indeterminado.”
REQUISITOS
PARA SUPRIMIR UNA PLAZA EN UNA INSTITUCIÓN MUNICIPAL
“Para
completar este concepto necesariamente debe relacionarse con la posibilidad de
financiar las plazas en una institución conforme al Presupuesto General de
Ingresos y Egresos. A partir de ahí, para suprimir una plaza en una institución
municipal, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no exista
financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria por ser una actividad no
regular ni continua del ente administrativo, c) que se formalizaron gestiones
de reubicación del empleado, y d) que se acrediten tales supuestos por parte de
la autoridad que pretenda suprimir la plaza.
Establecidos los supuestos que dan lugar a la supresión de plaza, corresponde verificar si los mismos se han cumplido en el presente caso.
El
Concejo Municipal de San Salvador ha justificado su actuación señalando que
cumplió el siguiente procedimiento: «(...)
con fecha diecisiete de agosto de dos mil quince, el Licenciado (sic) Eduardo
Enrique Padilla Hernández, Subgerente de Talento Humano, solicita autorización
al Licenciado (sic) Jorge Miguel Kattan Readi, en la calidad de Director de
Administración, para realizar el estudio Técnico (sic) sobre la conveniencia de
conservar esa plaza o cargo en la Subgerencia de Talento Humano, manifestando
además que en relación al reordenamiento y optimización del Recurso Humano que
se está realizando en la Subgerencia de Talento Humano, hace del conocimiento
que dentro de la planilla existe una plaza o cargo de Ordenanza, en la
Subgerencia de Talento Humano, la cual estaba ocupada por la señora L. de R., y
dado que en esa Subgerencia, hay tres plazas o cargos realizando las mismas
funciones, por lo que subutiliza al personal generando gastos innecesarios en
el presupuesto del municipio. Por lo que con fecha veintiuno de agosto de dos
mil quince, el Licenciado (sic) Jorge Miguel Kattan Readi, da la autorización
para que se realice el Estudio Técnico, que permita hacer eficiente el recurso
humano como financiero de la Subgerencia de Talento Humano, con la debida
recomendación, para determinar si una de las tres plazas o cargos de ordenanza
es necesaria su continuidad en el presupuesto municipal vigente. Que dándose
continuidad a la petición realizada al Licenciado (sic) Kattan Readi, Director
de Administración, el Licenciado (sic) Eduardo Enrique Padilla Hernández, le da
el respectivo tramite (sic) realizando el Estudio Técnico correspondiente el
treinta y uno de agosto de dos mil quince, en cumplimiento a lo establecido en
el Artículo (sic) 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, en el
que se ha previsto el supuesto de supresión de plaza, como una facultad
concedida a la autoridad Municipal competente en razón de su autonomía
Administrativa (sic), sin que sea necesario comunicar previamente al trabajador
dicha decisión es decir, sin que la autoridad tenga que promover algún trámite
administrativo o un proceso judicial para su determinación de dar por
finalizada la relación laboral con el trabajador, ya que en todo caso, el mismo
legislador ha dispuesto algunas medidas compensatorias, a efecto de reparar el
daño ocasionado por esa cesación, siendo estas, la posibilidad de ser
incorporado a un empleo similar o de mayor jerarquía, o de recibir la
respectiva indemnización (...)» (folios 35 y 36).
Esta
Sala ha sostenido, en relación con el análisis de la supresión de plazas y la
eventual legalidad de esta figura [verbigracia en la sentencia del veintisiete
de mayo de dos mil quince, referencia 437-2012], “(...) que si bien la norma habilita a la Administración para que pueda
realizar este tipo de actos [suprimir plazas], también es cierto que deja
abierta la posibilidad que esta empleada a la que le fue suprimida la plaza,
pueda ser incorporada a un empleo similar o de mayor jerarquía o podrá ser indemnizada,
en consecuencia, debe de existir una fundamentación en la cual la autoridad,
según el caso, exprese que se intentó cumplir lo establecido en el artículo 53
de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal”; en este sentido, es
relevante destacar que pese a que existe legalmente la posibilidad que la
municipalidad por razones operativas suprima plazas, esta figura no es el medio
idóneo para despedir personas, sino para mejorar la organización,
funcionamiento y eficiencia de la institución; razón por la cual, previo a la
ruptura del vínculo laboral, la comuna debe realizar un esfuerzo por reubicar a
su personal al que le será suprimida una plaza, y solo en caso de no ser
materialmente posible dicha reubicación, proceder a indemnizarle.
En
la misma línea, la Sala de lo Constitucional, en el auto de admisión del
proceso de Amparo del ocho de enero del dos mil catorce, referencia 954-2013,
ha sostenido que “(...) en materia de
supresión de plazas, mientras exista la plaza –entendida en sentido material, como
equivalente a función, y no el simple cambio de denominación– el empleado o
funcionario público no puede ser removido por simples razones de conveniencia”.
Es decir, esta figura jurídica no obedece a la sola invocación del nombre de
supresión de plaza, que produce la ruptura del vínculo laboral, sino más bien,
a los elementos fácticos y materiales previos que la motivaron, la cual siempre
deberá obedecer a parámetros objetivos, operativos y medibles, con miras a
hacer eficiente la operación ordinaria de una institución, sin perder los
elementos necesarios para ejercer la función normal de ésta; verbigracia, la
realización de un estudio financiero y técnico de necesidad, de reorganización
o de eficiencia, o bien, cualquier otro parámetro objetivo que hiciera soportar
dicha decisión.
De
la documentación que el Concejo Municipal de San Salvador presentó se
encuentra, a folio 47 del presente proceso, una nota de fecha diecisiete de
agosto de dos mil quince, suscrita por el Subgerente de Talento Humano, dirigida
al Director de Administración, que literalmente dice “En relación al reordenamiento y optimización de los recursos que
estamos realizando en la Subgerencia de Talento Humano, le hago del
conocimiento que dentro de la Planilla existe una plaza o cargo de Ordenanza,
Ocupada (sic) por la señora Rina Delmy L. de R. en el Departamento de Gestión
de Personal, y dado que en ésta subgerencia hay tres plazas o cargo realizando
las mismas funciones, por lo que se subutiliza al personal generando gastos
innecesarias (sic) en el presupuesto del municipio. Por lo que solicito
autorización para realizar Estudio (sic) Técnico (sic) sobre la conveniencia de
conservar esa plaza o cargo en la Subgerencia de Talento Humano”. Ante esta
petición, el Director de Administración dirigió otra nota el día veintiuno de
agosto de dos mil quince al mismo Subgerente de Talento Humano (folio 48),
solicitándole realizar un estudio técnico que permitiera determinar si esa
plaza era necesaria para su continuidad.
El
Subgerente de Talento Humano dirigió al Director de Administración, una nota en
la cual se plasmó lo siguiente “(...) De
las funciones antes enumeradas propias del cargo existen tres plazas que
realizan las mismas funciones dentro de la misma Subgerencia, lo cual contraria
(sic) el principio de una administración eficiente, transparente y que genera -
como consecuencia la limitación financiera para sufragar gastos en proyectos de
obras sociales que constituyen una necesidad primaria en favor de la comunidad
tributarte. Por los considerandos anteriores, se conviene recomendar al
Honorable (sic) Concejo de San Salvador, Suprimir (sic) la Partida número DIEZ
plaza número UNO, que se encuentra dentro del cifrado
2015-0100-1-02-05-1251-21-2-200-51101, consecuentemente también abolir la
existencia del puesto o plaza, según el Formulario para Descripción de Puesto,
con código del Cargo PT. 04-3220, y nombre del Ordenanza, en el Departamento de
Gestión de Personal, de la Subgerencia de Talento Humano, la cual es ocupada
por el (sic) señor (sic) RINA DELMY L. DE R., con un salario anual de CINCO MIL DIECINUEVE 100/63 DÓLARES
(US$5,019.63) de los Estados Unidos de América” (folios 49 y 50) .
Posteriormente,
el Concejo Municipal de San Salvador, en sesión celebrada el día nueve de
septiembre de dos mil quince, tomó el acuerdo número diecisiete punto tres, que
literalmente dice: «(...) La actual
administración en aras de potenciar los recursos humanos y financieros del
Municipio de San Salvador, ha realizado un estudio de las funciones organizativas,
así como de los gastos, que ellas causan, determinándose exceso en la carga
financiera en planilla, en el DEPARTAMENTO DE GESTION DE PERSONAL, haciéndose
de extrema necesidad suprimir por lo menos una plaza, sin que esto cause
detrimento a la calidad del servicio que se presta, y que el ahorro contribuya
a las finanzas Municipales, lo cual va en la búsqueda de entregar calidad de
servicios a los ciudadanos. El Concejo, en aras de hacer eficiente los recursos
y servicios que presta, ha decidido que la carga financiera sea potenciada a
realizar mejores proyectos y servicios, lo que se traduce en inversión para el
desarrollo Municipal y disminuir la carga financiera en gasto corriente (...)
Encontrándose en esa plaza la señora RINA DELMY L. DE R., siendo improponible
la reubicación porque no existe una plaza igual o similar disponible, se decide
suprimir la plaza y a indemnizar conforme a la ley. Por tanto en uso de sus
facultades legales el Concejo Municipal ACUERDA: Suprimir por innecesaria del
presupuesto del Municipio de San Salvador, surtiendo efectos jurídicos a partir
del 10 de septiembre del presente año o hasta que se comunique el presente
acuerdo, la plaza de ORDENANZA la cual es ocupada por la señora RINA DELMY L.
DE R. (...)» (folio 52).
En
el acuerdo de supresión relacionado, la autoridad demandada mencionó como
motivo para justificar la supresión de la plaza que realizó un estudio sobre
las funciones organizativas y sobre los gastos que ellas causan, y como
resultado determinó un exceso en la carga financiera en planilla y una
duplicidad en las funciones. Ahora bien, se advierte que lo que sirvió de base
para tal justificación fue la nota emitida por el Subgerente de Talento Humano,
mencionada anteriormente, agregada a folios 49 y 50 del presente proceso.
No
obstante que el Concejo Municipal presentó la documentación relacionada, omitió
acreditar que las labores asignadas a la plaza de ordenanza son actividades
temporales e irregulares dentro del municipio y, además, que carecen de
financiamiento. Elementos indispensables para fundamentar una supresión de
plaza.
Tal
como se ha establecido en esta sentencia, para suprimir una plaza en una
institución municipal deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no
exista financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria por ser una actividad no
regular ni continua del ente administrativo, c) que se formalizaron gestiones
de reubicación del empleado, y d) que se
acrediten tales supuestos por parte de la autoridad que pretenda suprimir la
plaza.
En
razón de lo expuesto, la supresión de la plaza de ordenanza del Departamento de
Gestión de Personal, asignada a la señora Rina Delmy L. de R., no se encuentra
respaldada en un estudio técnico en el que se hayan comprobado que las labores
asignadas a dich4 plaza son actividades temporales o irregulares dentro del
municipio y, además, que se carece de financiamiento para sostenerla.
El
Concejo Municipal de San Salvador pretende justificar su actuación bajo el
argumento de potenciar los recursos humanos, realizar una reingeniería
organizativa y de funciones, y generar ahorros y mejorar sus finanzas, sin
embargo, no presenta la documentación idónea ni pertinente que sustente dichos
argumentos; y es que el hecho de referirse a los costos de funcionamiento o que
existen plazas innecesarias –que es lo
que se expresa en el referido acuerdo– no es suficiente para justificar la
supresión de la plaza de la demandante, puesto que no se relaciona ni presenta
algún estudio sobre la organización administrativa de la comuna que evidencie
que con la supresión de la plaza se solventaría el problema presupuestario.
Tampoco se ha dejado constancia que se practicaron evaluaciones de desempeño
para reubicar a la señora L. de R. en otra dependencia del municipio. Desde
otro punto de vista, debe señalarse que en este caso no se presentó
documentación alguna que demuestre y justifique la innecesaridad de la plaza,
por no haberse efectuado un estudio técnico organizacional y funcional. Debe
recordarse que la acreditación documental del cumplimiento de tales requisitos
es condición necesaria para la emisión legal del acto administrativo.
En
consecuencia, en el presente caso, la autoridad demandada emitió el acuerdo
impugnado sin demostrar la existencia de los hechos –principio de carga de la prueba
u objetividad– que habilitan el ejercicio de la potestad de supresión de la
plaza que ocupaba la parte actora, ello, según los artículos 321 del Código
Procesal Civil y Mercantil de aplicación supletoria de conformidad con el
artículo 53 de la LJCA y 30 número 7 del Código Municipal. Por tanto, el acto
impugnado es ilegal.”