PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
OBJETO
DE CONTROL
"1. Tal como se expuso en la resolución
inicial de este proceso, esta sala ha reiterado –sentencias de 5-VI-2012, de
13-VI-2014 y de 28-IV-2015; Inc. 23-2012, Inc. 18-2014 e Inc. 122-2014, entre
otras– que el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no se
restringe exclusivamente a disposiciones jurídicas de carácter general,
impersonal y abstracto producidas por los órganos con potestades normativas,
sino que se ha ampliado a actos concretos que se realizan en aplicación directa
e inmediata de la Constitución. Esta es una exigencia de la supremacía
constitucional, que obliga a optimizar los medios para una aplicación expansiva
o plena del control de compatibilidad, sujeción o adecuación de las normas y
actos públicos a la Ley Primaria. De lo contrario, entender que el objeto de
análisis en el proceso de inconstitucionalidad solo puede estar constituido por
disposiciones creadoras de situaciones jurídicas abstractas y generales con
carácter coercitivo y obligatorio –que excluya los actos de contenido concreto–
podría permitir la existencia de actuaciones de los gobernantes que devendrían
en zonas exentas de control, con el consecuente desconocimiento de la
Constitución.
De acuerdo con este criterio, lo determinante es
la existencia de límites constitucionales que, ante su posible infracción, sean
actualizados por la jurisdicción constitucional. Esto robustece la idea de que
no es la sala la que limita al poder, sino la que lo controla legítimamente por
mandato constitucional. Los límites al actuar público se establecen para todos
los órganos del Estado y entes públicos sin excepciones, independientemente del
alcance o las dimensiones cuantitativas, individuales o generales, de sus
actos. De otro modo los actos individuales serían inimpugnables y los límites
constitucionales previstos para su validez no vincularían al órgano competente
para dictarlos. Más bien, si la Constitución determina tanto los modos de
producción como los contenidos y requisitos materiales del Derecho, en
cualquier escala de las jerarquías y competencias normativas, una Ley o Decreto
que no satisfaga lo que la Constitución establece no puede pertenecer
válidamente al ordenamiento jurídico y así debe ser declarado.
En definitiva, los actos concretos también son objeto de
enjuiciamiento constitucional porque existen parámetros constitucionales para
su validez. La jurisprudencia de este tribunal ha definido los actos subjetivos
públicos como aquellas decisiones o resoluciones emitidas por una autoridad y
que crean o modifican situaciones jurídicas particulares y concretas,
produciendo efectos individualmente considerados. Este tipo de actos se traduce
en la creación o modificación de un conjunto de derechos, deberes,
obligaciones, atribuciones o competencias, reconocidos a favor de un individuo
o de un determinado número de personas –resolución de inaplicabilidad de
25-VI-2012, Inc. 19- 2012. Aunque estos actos no contengan pautas de conducta
generalizables a través de normas jurídicas impersonales y abstractas, sí
constituyen normas individuales, cuya regularidad jurídica está directamente
determinada, sin intermediación de otra fuente, por la Constitución. Luego, la
actividad de la Sala de lo Constitucional para efectivizar estos límites
constitucionales implica realizar el control también de dichos actos, aunque
esto depende de que el demandante demuestre que dicho acto fue realizado en
aplicación directa o inmediata de la Constitución, “sin intermediación de otra
fuente” –improcedencias de 17-I-2014, de 9-IV-2014 y de 11-VII-2014; Inc.
150-2013, Inc. 22-2014 e Inc. 29-2014, por su orden–."
PARÁMETRO
DE CONTROL
"2. Sobre esto último, la jurisprudencia ha
determinado con precisión y en diversas ocasiones que el parámetro de control
en el proceso de inconstitucionalidad debe ser una norma constitucional y no
otro tipo de norma jurídica como serían las legales, reglamentarias o derivadas
de cualquier otra fuente normativa distinta de y subordinada a la Constitución
–improcedencias de 9-I-2001, de 5-IX-2001, de 28-VI-2005, de 20-III-2013, de
28-IX-2015, de 13-V-2016 y de 6-VI-2016; Inc. 1-2001, Inc. 18-2001, Inc.
12-2005, Inc. 120-2012, Inc. 68-2015, Inc. 48-2016 e Inc. 52-2016,
respectivamente–. Este criterio ha sido reiterado precisamente para rechazar la
posibilidad de examinar la validez de actos concretos o actos subjetivos
públicos en los que la inconstitucionalidad se alegaba, en esencia, a partir de
la supuesta contradicción de dichos actos con normas jurídicas distintas a la
Constitución. Así, en la improcedencia de 17-V-2013, Inc. 36-2012, se alegó la
contradicción de un laudo arbitral con la Ley del Servicio Civil; en la
improcedencia de 19- VI-2013, Inc. 19-2013, se impugnaba el nombramiento de un
inspector general de la Policía Nacional Civil por violación a la ley y
reglamento de dicha entidad; en la improcedencia de 27-I-2014, Inc. 133-2013,
se cuestionaba una elección legislativa de funcionarios que supuestamente
incumplía la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura; y en la improcedencia
de 17-X-2014, Inc. 58-2014, se rechazó examinar la supuesta contradicción entre
una resolución de la Procuraduría General de la República y su ley orgánica.
En estos casos
específicamente relacionados con actos concretos o actos subjetivos públicos se
argumentó que si se aceptara una pretensión basada en la supuesta violación de
una disposición normativa distinta a la Constitución, se estaría asumiendo que
dicha disposición sería la única manera o la forma correcta de desarrollar el
contenido de la Ley Suprema. Esta conclusión es inaceptable a partir de la idea
de una comunidad abierta de intérpretes de la Constitución y de la tesis de la
Constitución como un orden marco, que confiere un margen de acción a las
entidades con potestades normativas para desarrollar el contenido vinculante de
la Ley Primaria. Por ello, el contenido normativo de los preceptos
constitucionales no puede determinarse aludiendo a la legislación ordinaria o a
la normativa infraconstitucional que supuestamente los desarrolla. Además, al
aceptar como parámetro de control una norma distinta a la Constitución, el
tribunal se autoatribuiría la facultad de fiscalizar, mediante el proceso de
inconstitucionalidad, el cumplimiento de requisitos o trámites legales o
reglamentarios, asumiendo la función de guardián de la legalidad y no la de
guardián de la constitucionalidad, que es su competencia.
A lo anterior
debe ahora agregarse que dichos criterios son aplicables incluso cuando la
supuesta contradicción normativa, que en realidad se plantea con normas
distintas a la Constitución, recibe la apariencia de un contraste
constitucional mediante la invocación de un artículo de la Ley Suprema que
contiene una remisión normativa o una orden expresa de desarrollo normativo
infraconstitucional de la materia o asunto en cuestión. Cuando la Constitución
reenvía al legislador o a otro órgano con potestades normativas para
complementar los requisitos de validez de un acto jurídico, esa técnica
regulatoria –sin duda razonable por su economía y por el carácter esencial o
fundamental de los contenidos constitucionales– no convierte a las
disposiciones infraconstitucionales remitidas en parámetros de control constitucional de
la validez del acto en cuestión. Las “normas interpuestas” o “leyes intermedias”
no se integran al contenido constitucional relevante para evaluar la
constitucionalidad de los actos a que se refieren, simplemente porque la mera
ubicación constitucional de la remisión hacia ellas no altera su condición de
normas distintas y subordinadas a la Constitución, sin las características de
supremacía, rigidez normativa y protección reforzada que identifica a las
normas de la Ley Primaria y que son el objeto de defensa o garantía del proceso
de inconstitucionalidad.
Esto no
significa que las normas constitucionales que contienen dichas
remisiones o reenvíos a otras normas del ordenamiento jurídico carezcan de
eficacia como parámetro de control. En sí mismas, contienen implícito un
mandato de legislar o regular el asunto respectivo y su omisión puede ser
sometida a control constitucional. En relación con otros preceptos de la
Constitución, dependiendo de la materia de que se trate, tales remisiones
normativas pueden integrarse en un planteamiento sobre reserva de ley o sobre
el más genérico requisito de juridicidad del acto respectivo, con sus
implicaciones en el ámbito de la seguridad jurídica. En todo caso, lo que
interesa es dejar claro que dichas normas constitucionales conservan su
utilidad como parámetro de control en un proceso de inconstitucionalidad, pero
de ninguna manera producen una transformación automática, con elevación de
rango normativo, de la regulación a la que la Ley Suprema se remite. Las normas
infraconstitucionales de desarrollo de los contenidos de la Ley Primaria siguen
siendo distintas y subordinadas a esta última y no son parámetros de control
constitucional, sino que su observancia o cumplimiento es un asunto de mera
legalidad, competencia de otros órganos estatales y no de esta sala."
CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD
"3. De
acuerdo con esta última idea, la exigencia del rango constitucional de las
normas propuestas como parámetros de control en el proceso de
inconstitucionalidad es también un asunto de competencia objetiva o material y
lo es en un doble sentido. Primero, como derivación de la competencia propia de
la Sala de lo Constitucional según los arts. 183 y 246 Cn. Segundo, como efecto
de la competencia jurisdiccional de los demás jueces y magistrados,
conforme al art. 172 Cn. y, en el presente caso, también según el art. 208 inc.
4° Cn., por lo que se refiere al TSE. Aunque la supremacía constitucional y su
fuerza o irradiación normativa convierten a todo juez en un juez de la
Constitución, es decir, en defensor o promotor de la eficacia de la Ley
Fundamental y con ello se dificulta un deslinde preciso entre
constitucionalidad y legalidad, esa dificultad debe resolverse en la mayor
medida posible, sin desatender las circunstancias de cada caso, con respeto a
las competencias y a la independencia de los demás órganos con función
jurisdiccional."