RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA DEL ESTADO

CARECE EL ESTADO DE LEGITIMACIÓN PASIVA PARA RESPONDER DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS, AL NO HABER UN TÍTULO HABILITANTE QUE PERMITA ATRIBUIR UNA ACTUACIÓN U OMISIÓN ILÍCITA DE UNA AUTORIDAD

"2.4) En concordancia con lo anterior, el principio constitucional de responsabilidad subsidiaria del Estado junto a la responsabilidad de los funcionarios o empleados públicos, se encuentra regulado en el Art. 245 relacionado con el Art. 235, ambos de la Constitución, los cuales determinan que LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS RESPONDERÁN PERSONALMENTE Y EL ESTADO SUBSIDIARIAMENTE, por los daños materiales o morales que causaren a consecuencia de la violación a los derechos consagrados en la Constitución.

Sobre ello, la reciente sentencia de la Corte en Pleno, pronunciada a las nueve horas y treinta y tres minutos del doce de julio del año dos mil dieciséis, en el proceso identificado bajo la referencia número 4-C2-2012, establece que dicha Corte ya se ha pronunciado en cuanto a las demandas que se interponen en contra del Estado, mismas que deben cumplir con lo estipulado en el Art. 245 Cn.; así pues, para pretender un reclamo hacía el Estado por daños y perjuicios ocasionados en razón de vulneración a derechos constitucionales, procede pero de manera subsidiaria; es decir, que en caso de establecerse la afectación a derechos fundamentales de parte de algún funcionario público, solamente cuando se determine que este no tiene bienes o estos son insuficientes -entre otros casos- responderá subsidiariamente el Estado, o bien cuando lo establezca la ley; criterio que ha quedado plasmado en las sentencias de Casación dictadas por esta Corte referencia 2-C-2010 y 2- C-2011, en las que además se cita la sentencia de amparo 51-2011, en esta última, se vislumbran los alcances y la finalidad de la menciona norma constitucional conforme los actuales criterios jurisprudenciales, en el supuesto de que en la fase de ejecución se constate que el funcionario no posee suficientes bienes para afrontar el pago de la indemnización, el Estado en posición de garante, responderá subsidiariamente a la aludida obligación.

2.5) Así, la subsidiariedad es definida como la responsabilidad escalonada, de modo tal que la insolvencia o incumplimiento de una persona o de una clase de responsables determina la posibilidad de dirigirse contra otro a fin de exigir la responsabilidad de carácter civil que no ha resultado factible satisfacer, en todo o en parte por los principales obligados, se basa en cierto nexo que existe o que la ley presume existente entre los obligados en primer término y los que deben suplir la falta de recursos de éstos dentro de sus medios patrimoniales.

Hablar de coordinación entre la responsabilidad personal y directa del funcionario o empleado público y la responsabilidad subsidiaria del Estado, indica que en nuestro ordenamiento jurídico, ambas surgen en forma simultánea cuando se cumplen los presupuestos legales, así como que su deducción se efectúa en un mismo plano de competencia y en una manera conjunta, adquiriendo únicamente el sentido atribuido por el legislador.

Es por ello, que ante cualquier daño producido a los particulares por violación a derechos constitucionales, el Estado puede verse obligado a responder de manera subsidiaria; pero no por la relación laboral que lo une al funcionario o empleado público señalado como transgresor, sino, en razón de la existencia objetiva de un daño a un derecho constitucional cuyo resarcimiento debe ser garantizado, por ello, la responsabilidad del Estado, siempre será estimada como objetiva, pero es importante que primero el funcionario o empleado público sufra las consecuencias de su actuar dañoso, con la finalidad de que sea sancionado, en razón de que el ordenamiento jurídico le establece normas que limitan su conducta, cuando no demuestre la capacidad o el interés necesario en el cumplimiento de sus funciones, emitiendo o ejecutando actos antojadizos que se convierten en arbitrariedades e ilegalidades, y con el objetivo de que éstos desempeñen sus atribuciones de una manera satisfactoria a los fines del Estado, lo que permite que las garantías de los ciudadanos sean mejor protegidas, en tanto su actuar queda sujeto al imperio del derecho.

Por consiguiente, no se puede hablar de una responsabilidad personal y directa del funcionario en materia de violación a derechos constitucionales deslindándolo totalmente del Estado, ya que existe entre ambos una especie de corresponsabilidad ante tal situación, no solamente porque el Estado virtualmente es el que nombró al funcionario o empleado que ha vulnerado las disposiciones constitucionales, sino, porque precisamente el mismo está organizado para proteger a todos los habitantes de la República de cualquier abuso en sus derechos, así como para asegurar su ágil consecución, conforme a lo dispuesto en el Art. 1 de nuestra Constitución.

Ante tal coordinación de responsabilidad personal del funcionario y subsidiaria del Estado, el particular debe plantear la demanda conjuntamente, pues existe una mancomunidad simple entre el Estado y el servidor público.

2.6) En esa línea de pensamiento, para que este Tribunal conozca de la pretensión de indemnización de daños y perjuicios contra el Estado de manera subsidiaria, por la negligencia en el desempeño del cargo de empleados o funcionarios públicos, aduciendo violación a derechos constitucionales,debe existirun título habilitante que atribuya responsabilidad subsidiaria al Estado por violación a derechos constitucionales.

Los presupuestos legales que pueden originar responsabilidad subsidiaria para el Estado, viéndola en coordinación con la responsabilidad de los funcionarios o empleados públicos, provienen entre otros, de las sentencias obtenidas en el Proceso Contencioso Administrativo, Proceso Constitucional de Amparo y del Recurso de Revisión en caso de Error Judicial en materia penal; y aun bajo ese supuesto, debe entender que no es que automáticamente por efectos de tal declaración de responsabilidad el funcionario o empleado público y el Estado, estén obligados a pagar una indemnización de daños y perjuicios al beneficiado con la sentencia, ya que tal obligación, debe ser probada por éste último en el proceso correspondiente; por lo que el fallo simplemente hace nacer el derecho a ejercitar la acción civil de indemnización por daños y perjuicios; pero en el caso en análisis, no se ha presentado juntamente con la demanda dicho título habilitante."

CARECE EL ESTADO DE LEGITIMACIÓN PASIVA PARA RESPONDER DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS CAUSADOS POR LAS ACCIONES U OMISIONES EN QUE INCURRIERA CUALQUIER EMPLEADO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, QUE IMPLIQUE VIOLACIÓN A LAS OBLIGACIONES

"2.7) En síntesis, para darle trámite a una demanda de un  proceso declarativo común de indemnización de daños y perjuicios, cuando un particular le atribuye responsabilidad al Estado, conforme a lo dispuesto en el Art. 245 Cn., se debe acreditar la relación entre el daño y la actividad pública del Estado, para hacer efectiva la responsabilidad subsidiaria del mismo, pues no basta con la sola afirmación hecha por el demandante de que los defensores públicos laborales señores […], actuaron de manera negligente en el proceso laboral en el cual lo representaron, violándole con dicho actuar derechos constitucionales, por lo que le atribuye al Estado responsabilidad subsidiaria, presentando únicamente la certificación del proceso laboral referido, ya que esto no le concede por sí el derecho de exigir a tales procuradores ni al Estado de manera subsidiaria,  la indemnización de daños y perjuicios, porque la imputabilidad del daño implica que debe existir un título jurídico que permita su atribución a una actuación u omisión ilícita de una autoridad pública, que debe presentarse con la demanda; por lo que el Estado carece de legitimación pasiva. 

2.8) En ese contexto, la legitimación pasiva es esa posición habilitante, para que contra quien se formule la pretensión, sea la persona que jurídica y materialmente debe ocupar dicha posición, y la pretensión permanezca en condiciones de ser examinada por el órgano jurisdiccional en cuanto al fondo.

En otras palabras, implica la situación de hecho que sirve de soporte a una relación jurídica conforme a su destino, debiendo existir un nexo entre la causa y el efecto producido, es decir, debe concurrir la identi­dad entre el demandado en el proceso y la persona que demuestre ser sujeto pasivo de  la relación  jurídica  sustancial controvertida en él.

En tal sentido, si quien se pretende actor conecta su demanda contra un sujeto reclamándole derechos que no está obligado a conceder, reconocer o cumplir, se está ante la situación de ausencia de condiciones básicas que no permiten establecer la adecuada relación jurídico procesal; configurándose la pretensión como improponible porque evidencia la falta de un presupuesto material, consistente en la falta de legitimación pasiva.

2.9) En ese orden de ideas, es pertinente acotar que uno de los fundamentos sobre el cual descansa la institución de la improponibilidad, es el ejercicio de las atribuciones judiciales implícitas que tiene a la base los principios de autoridad, eficacia, economía y celeridad procesal, cuyo fin es purificar el ulterior conocimiento de una demanda o solicitud, por lo que se ha facultado al juzgador para que en su calidad de director del proceso, controle que la petición sea adecuada para obtener una resolución de mérito, por lo que la improponibilidad es una manifestación contralora de la actividad jurisdiccional.

Lo anterior se concretiza bajo la rúbrica de aquella situación procesal caracterizada fundamentalmente, por la no existencia en el proceso de una adecuada e idónea relación procesal que imposibilita entrar al conocimiento del fondo de la cuestión sometida a juzgamiento, lo que deviene en la improponibilidad de la demanda de mérito.

2.10) Por otra parte, es importante analizar los presupuestos determinantes de la negligencia en el ejercicio del cargo, atribuido a los demandados, en su calidad de defensores públicos laborales, señores […], de acuerdo a  la legislación que rige a la Procuraduría General de la República.

Al respecto, el Inc.15 del Art. 26 del Reglamento de la Ley Orgánica de dicha institución, dice que los defensores públicos laborales son representantes del Procurador General, especialistas en derecho laboral, que intervienen judicial y extrajudicialmente en defensa de los derechos de los trabajadores o asociaciones conformadas por los mismos, ante los Tribunales, Autoridades u Oficinas competentes del país, en procesos, juicios, diligencias, e incidentes que se susciten y en todos aquellos procedimientos judiciales y administrativos que otras leyes y reglamentos establezcan en materia laboral; además están facultados para desistir de las acciones judiciales y administrativas en las que sea procedente.

Según lo dispuesto en el literal b) del Art. 41 del Reglamento Interno de Trabajo de la Procuraduría General de la República, publicado en el Diario Oficial del día veintiuno de febrero de dos mil doce, dentro de las obligaciones del personal de la Procuraduría, se encuentra la de cumplir y desempeñar las funciones de su cargo o empleo, en el lugar de trabajo durante el correspondiente horario establecido, con diligencia, eficiencia, eficacia, equidad, probidad y responsabilidad apropiadas, de acuerdo con la naturaleza y circunstancias del puesto y de las normas de funcionamiento previamente establecidas en el referido Reglamento.

En consonancia con dicha obligación, el literal C.13 del Art. 42 del aludido Reglamento, estipula como falta muy grave, el actuar negligentemente en las diligencias, procesos administrativos o judiciales que le corresponda en razón de su cargo o de sus funciones, afectando los derechos de los usuarios o usuarias.

Conforme a lo establecido en el Art. 43 de cuerpo legal citado, las acciones u omisiones en que incurriera cualquier empleado o empleada de la Procuraduría que alteren la disciplina y la buena marcha de las actividades de la Institución o menoscaben su prestigio, intereses en cualquier forma; que implique violación a las obligaciones y prohibiciones establecidas del Reglamento; o el incumplimiento a las directrices emanadas por el Nivel de Dirección de la Procuraduría General de la República, serán sancionadas; y de con­formidad a lo prescrito en el Art. 53 del mencionado Reglamento, el empleado o empleada que cometiera faltas muy graves, será sancionado con  suspensión sin goce de sueldo hasta por cinco días."

EXISTENCIA DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO INTERNO PARA DOCUMENTAR LA QUEJA SOBRE LA NEGLIGENCIA EN EL CARGO EJERCIDO POR UN EMPLEADO O FUNCIONARIO PÚBLICO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

"Ahora bien, respecto del trabajo realizado por los servidores públicos de la Procuraduría General de la República, el usuario puede presentar queja o inconformidad, según el Art. 89 de la Ley Orgánica de dicha institución, el cual determina que el procedimiento y plazo de la queja o inconformidad originada por el incumplimiento de requisitos especificados en los procesos legales, psicosocial, mediación y conciliación o por indebido trato al usuario, se estará a lo dispuesto en el Instructivo que se dicte para tal efecto.

Así las cosas, existe un procedimiento administrativo interno para documentar la queja sobre la negligencia en el cargo ejercido por un empleado o funcionario público de la Procuraduría General de la República.

III. CONCLUSIÓN.

Esta Cámara concluye que en el caso que se trata, la pretensión contenida en la demanda es improponible, ya que adolece de un defecto, ya que evidencia falta de un presupuesto material, que consiste en la titularidad, en virtud que el ESTADO DE EL SALVADOR, carece de legitimación pasiva para ser demandado, pues no hay un título habilitante para atribuirle responsabilidad subsidiaria.

Consecuentemente con lo expresado, la aludida pretensión se debe de rechazar sin más trámite."