ESTABILIDAD LABORAL

CONTENIDO RECONOCIDO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

"IV. 1. A. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de la Cn.) de los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de seguridad que le permita realizar sus labores sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido."

CONDICIONES NECESARIAS PARA SU EJERCICIO

"El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de fechas 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, pronunciadas en los procesos de Amp. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008, respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política."

ELEMENTOS PARA DETERMINAR SI UNA PERSONA ES TITULAR DE ESTE DERECHO

"B. a. Como un caso particular, en las Sentencias de fecha 19-XII-2012, emitidas en los procesos de Amp. 1-2011 y 2-2011, se sostuvo que, para determinar si una persona es o no titular del derecho a la estabilidad laboral, se debe analizar –independientemente de que esté vinculada con el Estado por medio de Ley de Salarios o de un contrato de servicios personales– si en el caso particular concurren las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral es de carácter público y, por ende, el trabajador tiene el carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenecen al giro ordinario de la institución, es decir, que guardan relación con las competencias de dicha institución; (iii) que las labores son de carácter permanente, en el sentido de que se realizan de manera continua y, por ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no es de confianza, circunstancia que debe determinarse con base en los criterios fijados por este Tribunal."

CARGO DE CONFIANZA

"b. Al respecto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.

Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.

Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero."

DERECHO DE AUDIENCIA

"2. En la Sentencia de fecha 11-II-2011, pronunciada en el Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en aplicación directa de la disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, pues es dentro del proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.

Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto pasivo de dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o (ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos derechos."

COPIAS SIMPLES CONSTITUYEN PRUEBA DE LOS HECHOS CONSIGNADOS EN LOS DOCUMENTOS QUE REPRODUCEN

"1. A. Las partes aportaron como prueba los siguientes documentos: (i) certificación del Acuerdo de fecha 15-XII-2014, emitido por la Junta Directiva de la CEPA, en la que se delegó al Presidente y al Gerente General, ambos de esa institución, para que, entre otras decisiones, efectuaran destituciones de todo el personal de la CEPA durante el año 2015; (ii) certificación del contrato individual de trabajo de fecha 5-I-2015, por medio del cual el Gerente General y Apoderado General Administrativo de la CEPA contrató a la peticionaria en el cargo de Jefa de la Sección Administrativa Financiera en FENADESAL a partir del 1-I-2015; (iii) constancia de fecha 7-XII-2015, extendida por el Colector-Pagador de FENADESAL, mediante el cual consta que la actora trabaja para la CEPA en el cargo aludido; (iv) nota de respuesta a solicitud n° Sol_ UAIP_23/2015, emitida por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la CEPA, en la cual consta que la administración de dicha institución prescindió de la relación laboral con la demandante porque FENADESAL ya no era rentable, lo cual fue comunicado a la pretensora el 27-III-2015 y se le ofreció el pago de una indemnización y prestaciones laborales, las cuales se negó a recibir; y (v) copia del formulario para la descripción del puesto de trabajo, en el cual aparecen las funciones del cargo de Jefe de la Sección Administrativa Financiera de FENADESAL y su dependencia jerárquica.

B. Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 y 341 inc. 1° del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M), de aplicación supletoria al proceso de amparo, en virtud de que no se ha demostrado la falsedad de los documentos públicos presentados, estos constituyen prueba fehaciente de los hechos que en ellos se consignan. Asimismo, en razón de lo dispuesto en los arts. 330 inc. 2° y 343 del C.Pr.C.M., con la copia mencionada, dado que no se acreditó su falsedad ni la del documento original que reproduce, se han comprobado de manera fehaciente los datos contenidos en ella.

C. a. Por otra parte, el Presidente de la CEPA manifestó en sus intervenciones que no fue él quien emitió el acto de despido de la pretensora, sino que el Gerente de FENADESAL, quien expuso a la pretensora la imposibilidad de continuar con la relación laboral y que las funciones que esta realizaba podían ser asumidas por otras personas, lo cual hizo del conocimiento del Gerente General de la CEPA.

b. Ahora bien, el art. 1 del Reglamento para la Aplicación de la Ley de la CEPA prescribe que la Junta Directiva podrá delegar en su Presidente y/o en el Gerente General las destituciones o despidos del personal de la CEPA y que esta delegación deberá hacerse constar en acuerdos debidamente motivados, de carácter temporal, pero no contempla la normativa citada la posibilidad de que el Gerente de FENADESAL finalice relaciones laborales.

De todas maneras, el Presidente de la CEPA no comprobó que el Gerente de FENADESAL, aún al margen de la normativa, haya sido la autoridad que ordenó la destitución de la demandante. Tampoco consta en el expediente que el Gerente General de la CEPA haya intervenido en esa decisión. En ese sentido, dado que el Presidente de la CEPA fue delegado por la Junta Directiva para efectuar despidos de los empleados de la institución que preside durante el año 2015, se colige que fue dicho Presidente quien concurrió con su voluntad en la materialización de la situación controvertida y quien, consecuentemente, incidió en la configuración del supuesto agravio a los derechos de la actora.

D. Con base en los elementos de prueba presentados, valorados conjuntamente y conforme a la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos y datos: (i) que la señora Romero de Paz laboró para la CEPA en el cargo de Jefa de la Sección Administrativa Financiera de FENADESAL; (ii) que el 27-III-2015 el Presidente de la CEPA finalizó la relación laboral entre dicha señora y la institución que preside; (iii) que dicha decisión se tomó sin haberse tramitado previamente un procedimiento en el cual la actora pudiera ejercer la defensa de sus derechos; y (iv) las funciones inherentes al cargo de Jefe de la Sección Administrativa Financiera de FENADESAL y su dependencia jerárquica."

CARGO DE JEFE DE LA SECCIÓN ADMINISTRATIVA FINANCIERA DE LA DIVISIÓN DE FERROCARRILES NACIONALES DE EL SALVADOR NO PUEDE SER CATALOGADO COMO DE CONFIANZA, PUES LAS FUNCIONES SON DE CARÁCTER TÉCNICO

"2. Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los derechos invocados por la pretensora. Para tal efecto se debe determinar si esta, de acuerdo con los elementos de prueba antes relacionados, era titular del derecho a la estabilidad laboral cuando se ordenó su despido o si, por el contrario, concurría en ella alguna de las excepciones establecidas por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese derecho.

A. Cuando se ordenó su despido, la demandante desempeñaba el cargo de Jefa de la Sección Administrativa Financiera de FENADESAL, de lo cual se colige que la relación laboral en cuestión era de carácter público y, consecuentemente, tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la calidad de servidora pública.

B. Según el perfil descriptivo del cargo de Jefe de la Sección Administrativa Financiera de FENADESAL, las principales funciones de dicho cargo son las siguientes: (i) coordinar las actividades contables y financieras de la empresa; (ii) supervisar y coordinar actividades de la colecturía y pagaduría; (iii) elaborar el presupuesto anual y controlar su ejecución; (iv) supervisar y apoyar al personal de la sección para el logro de metas; (v) coordinar las actividades para el buen control de los inventarios del almacén y activos fijos; (vi) controlar la asistencia del personal; (vii) elaborar las planillas de remuneraciones y su pago oportuno; (viii) realizar gestiones ante la UACI y participar en los procesos para la adquisición de bienes y servicios; (ix) coordinar con el Departamento de Administración del Recurso Humano de la CEPA capacitaciones del personal, compra de uniformes, contratación de pólizas de seguros y demás aspectos relacionados con el bienestar y desarrollo humano; (x) revisar los estados financieros y apoyar en la elaboración de presentaciones a Junta Directiva; (xi) participar en la elaboración de bases de licitaciones o compras de libre gestión; y (xii) elaborar el plan de compras anual y coordinar su incorporación al Sistema de Administración Financiera Integrado. Asimismo, en dicho documento aparece que el puesto superior inmediato de dicho cargo es el de Jefe del Departamento de Administración y Finanzas.

De lo expuesto, se colige que el cargo de Jefe de la Sección Administrativa Financiera de FENADESAL no es un cargo de alto nivel, pues quien lo ostenta no posee la facultad de adoptar –con amplia libertad– decisiones determinantes para la conducción de la CEPA, sino la de coordinar y gestionar la adquisición de bienes, insumos y servicios necesarios para el desarrollo de las operaciones de FENADESAL y las actividades contables y financieras de dicha entidad, es decir, la realización de labores de colaboración técnica y operativa.

En virtud de lo anterior, se concluye que el cargo de Jefe de la Sección Administrativa Financiera de FENADESAL no puede ser catalogado como de confianza, pues las funciones que realiza quien ocupa dicho cargo son de carácter técnico y se llevan a cabo de forma permanente, por lo que la señora Romero de Paz, quien desempeñaba el aludido cargo, era titular del derecho a la estabilidad laboral cuando se ordenó la separación de su puesto de trabajo."

SUPRESIÓN DE PLAZA DE FORMA FRAUDULENTA Y ARBITRARIA

"3. Por otro lado, el Presidente de la CEPA manifestó que la relación laboral de la peticionaria con FENADESAL fue finalizada porque la plaza ocupada por esta no era necesaria y las funciones que dicha empleada realizaba podían ser asumidas por otras personas, por lo cual se solicitó la supresión de la plaza aludida.

A. El derecho a la estabilidad laboral de los empleados públicos no es absoluto ni debe entenderse como el derecho a una completa inamovilidad, pues puede ceder ante el interés general del mejoramiento de los servicios por la Administración Pública. En ese sentido, las instituciones públicas están facultadas constitucional y legalmente para adecuar su funcionamiento y estructura a las necesidades de los servicios que prestan, por lo que pueden crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su personal, cuando las necesidades públicas o las limitaciones fiscales se lo impongan.

Sin embargo, ello no debe implicar el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral del que gozan los servidores públicos y convertir la supresión de plazas en un sistema anómalo o encubierto de remoción y sustitución de personas. Por ello, previo a ordenar la supresión de un puesto de trabajo, se requiere que la autoridad competente cumpla con las formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio técnico de justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto, necesidades del servicio y técnicas de análisis ocupacional; (ii) adoptar las medidas compensatorias de incorporación a empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es posible, conceder una indemnización; (iii) reservar los recursos económicos necesarios para efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas; y (iv) levantar el fuero sindical, en los supuestos de empleados aforados conforme al art. 47 inc. 6° de la Cn.

En consecuencia, si bien la figura de supresión de plaza es una facultad que poseen las instituciones públicas para modificar su estructura organizativa, conforme al art. 3 de la Ley de Servicio Civil, dicha atribución no puede ejercitarse de forma arbitraria. Por ello, previo a ordenar la supresión de una plaza de trabajo, debe comprobarse porqué la aludida plaza es innecesaria para el desarrollo normal de las actividades de la institución, así como también que aquella efectivamente desaparecerá del presupuesto institucional. Ello resulta indispensable en virtud de que se suprimirá la plaza de un servidor público que gozaba de estabilidad laboral por ser parte integrante de la carrera administrativa."

AUTORIDAD DEMANDADA UTILIZÓ DE MANERA FRAUDULENTA LA FIGURA DE LA SUPRESIÓN DE PLAZA PARA INTENTAR REVESTIR DE LEGALIDAD UN ACTO QUE, EN ESENCIA, CONFIGURÓ EL DESPIDO DE LA ACTORA

B. a. En el presente caso, el Presidente de la CEPA no comprobó que la supresión de la plaza ocupada por la actora se realizó atendiendo a criterios técnicos de necesidad. De tal manera que lo manifestado en cuanto a que dicha plaza era innecesaria e incompatible con la capacidad financiera de la institución no son suficientes para tener por establecido que la eliminación del puesto de trabajo de la demandante se fundamentó en criterios referidos a la necesidad de los servicios que presta FENADESAL o en motivos presupuestarios, pues para ello debió presentar los respectivos estudios técnicos que así lo demostraran.

b. Aunado a ello, la referida autoridad no acreditó que, previo al ofrecimiento del pago en concepto de indemnización por la supresión del cargo de la pretensora, hubiera intentado incorporarla a un empleo similar o de mayor jerarquía dentro de FENADESAL. Según el criterio antes expuesto, el pago de la indemnización es válido únicamente cuando se haya demostrado la imposibilidad de reubicar al empleado cuya plaza fue suprimida en un puesto equivalente o de mayor rango.

C. De lo anterior, se colige que la autoridad demandada utilizó de manera fraudulenta la figura de la "supresión de plaza" para intentar revestir de legalidad un acto que, en esencia, configuró un despido. Por consiguiente, al haberse comprobado que el Presidente de la CEPA tomó la decisión de suprimir la plaza laboral de la señora Elizabeth Noemí Romero de Paz de manera arbitraria, se concluye que la aludida autoridad vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral de la referida señora; por lo que resulta procedente ampararla en su pretensión."

EFECTO RESTITUTORIO: DEJAR SIN EFECTO DICHA DECISIÓN Y ORDENAR QUE SE RENUEVE EL CONTRATO LABORAL EN VIRTUD DEL CUAL LA ACTORA PRESTA SUS SERVICIOS

"VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente sentencia.

1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.

En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de fecha 15-II-2013, emitida en el proceso de Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.

2. A. En el caso que nos ocupa, dado que en el auto de admisión de este amparo se ordenó la suspensión de los efectos del acto reclamado, pues se advirtió que existían situaciones que debían preservarse mediante la adopción de esa medida cautelar, la decisión del Presidente de la CEPA de despedir a la demandante no se consumó, por lo que el efecto restitutorio de esta sentencia deberá concretarse en dejar sin efecto dicha decisión y ordenar que se renueve el contrato laboral en virtud del cual la actora presta sus servicios a la CEPA.

B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia directamente en contra de la persona que cometió la referida transgresión constitucional.

Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a la persona que fungía en el cargo aludido, independientemente de que se encuentre o no en el ejercicio de este, deberá comprobársele en sede ordinaria que incurrió en responsabilidad civil, por lo que la demandante de este amparo, en el proceso respectivo, tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada le causó perjuicio concreto en su patrimonio, lo cual dio lugar a la existencia de tales daños –morales o materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo del daño concreto acreditado en sede civil y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso particular."