PRINCIPIO DE
RAZONABILIDAD
EL
LEGISLADOR DEBE DOTAR A LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS DE UN FUNDAMENTO
LEGÍTIMO,
“Así,
para esta Sala la razonabilidad implica, que el legislador debe dotar a las
sanciones administrativas de un fundamento legítimo, obtenido de circunstancias
objetivas que permitan alcanzar la finalidad perseguida por la autoridad a
partir de la mínima intervención de la esfera jurídica de los administrados; en
ese sentido en el romano II del preámbulo de la LRDTDPP se indicó que ésta
tenía como finalidad “(...) [F]omentar y
proteger la iniciativa privada, dentro de las condiciones necesarias para
acrecentar la riqueza nacional y asegurar los beneficios de ésta al mayor número
de habitantes (...)”; también el art. 1 del mismo cuerpo normativo indica: “La
presente ley tiene por objeto regular y vigilar la importación y exportación,
el deposito, transporte, distribución y comercialización de los productos de
petróleo, así como la construcción ), funcionamiento de los depósitos y tanques
para consumo privado y demás actividades relacionadas.
Es
decir es un instrumento regulador con miras a fomentar la iniciativa privada
como medio para acrecentar la riqueza nacional, de manera que la respuesta que
propone ante conductas que causen infracciones no debe ser de magnitud tal que
causen grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el
ente regulador no tiene como principal
función la sanción, sino que recurre
a ésta como herramienta para lograr regular el mercado en aras de fomentar
el desarrollo económico, la utilización racional de los recursos, y la defensa
de los intereses de los productores y los consumidores, por ello no debe
apartarse de la interpretación teleológica de su uso.
En
este sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición no son razonables
ni proporcionales en su formulación legislativa –según la Sala de lo
Constitucional-, este razonamiento implica para el aplicador de la norma o en
este caso la Administración Pública e incluso la misma autoridad judicial, la
obligación de examinar cada caso en concreto bajo parámetros de
proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue a la acción
cometida por el infractor.
En
ese orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora el realizar la
debida ponderación de cara a imponer la sanción que corresponde a cada caso en
concreto, en aras de eliminar las malas prácticas de comercio en el mercado de
los productos del petróleo, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo
económico y no actuar en detrimento de este.
Para
ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la
autoridad explique – tomando como paradigma las exigencias mencionadas en la
sentencia de inconstitucionalidad a la cual se ha venido haciendo referencia
(i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, o si al
menos puede atribuirla al administrado por imprudencia o negligencia; (iii) la
gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si
acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del
sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la
imposición de la sanción.”
CRITERIOS
PARA INDIVIDUALIZAR LA MULTA Y PARA DETERMINAR EL PLAZO DE SUSPENSIÓN DE LA
AUTORIZACIÓN
“El
legislador había ponderado en el art. 19-A, inciso cuarto LRDTDPP algunos
parámetros que debe tomar en consideración la autoridad para la
individualización de las multas que regula la ley:
“Los criterios para la
individualización de la multa, así como para la determinación del plazo de
suspensión de la autorización, son los siguientes: a) el perjuicio causado a
los consumidores; b) el perjuicio causado al Estado, c) el nivel de ventas del
infractor; d) la concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción
(...)”
“(...) Para la
determinación del monto de ventas o entregas de producto a que se refiere el
literal c) del presente artículo, se tendrá como base las registradas en la
contabilidad correspondiente al establecimiento donde se cometió la infracción,
llevada en el ejercicio fiscal anterior a la fecha que se hubiese cometido la
misma. En caso que fuere posible acceder a la información contable, la misma
será requerida a la Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de
Hacienda”.
Estos
criterios de graduación o dosimetría punitiva son determinantes para la
Administración Pública, pues casos específicos, luego de comprobar la
infracción atribuida e implementando un juicio de proporcionalidad razonable
—respetando los parámetros mencionados supra- ante infracciones descritas en la
LRDTDPP, la autoridad pueda imponer y justificar una sanción menor, igual o
incluso mayor a la declarada inconstitucional, sin con ello se afecte principio
de proporcionalidad.
De
este modo, si de manera general la Sala de lo Constitucional declaró
inconstitucional los montos mínimos sancionatorios de la LRDTDPP por violar el
sub-principio de idoneidad respecto a la proporcionalidad de la sanción, sus argumentos
van dirigidos específicamente a este aspecto; sin embargo, tal resolución
genera la obligación a ésta Sala, de emitir un pronunciamiento particular y
verificar si la Administración Pública -en este caso el Ministerio de Economía-
en su resolución cumplió con los criterios de proporcionalidad a efectos de
cuantificar la multa impuesta, es decir, si la sanción está debidamente
motivada conforme a los parámetros establecidos en líneas que preceden.[…]”
EL
PRINCIPIO DE LESIVIDAD ADEMÁS DE CONSTITUIR UN PRESUPUESTO DEL INJUSTO
ADMINISTRATIVO, INCIDE TAMBIÉN EN LA DETERMINACIÓN DE LA CUANTÍA DEL REPROCHE
“Interesa
particularmente en este caso el principio de lesividad, que, además de
constituir un presupuesto del injusto administrativo, incide también en la
determinación de la cuantía del reproche.
Corresponde
entonces examinar los argumentos plasmados en los actos administrativos
impugnados a fin de determinar si al momento de imponer la sanción, la
autoridad demandada tuvo presentes los parámetros de proporcionalidad que se
han venido desarrollando.
El
Ministerio de Economía corroboró que la marca Tomza Gas de El Salvador,
distribuyó cilindros que no cumplían con el peso que reflejaba la etiqueta de
envasado, proceder que estimó constitutivo de una infracción grave, a la cual
impuso la menor cuantía estipulada en la legislación para la sanción, es decir,
mil cien salarios mínimos.
Al
revisar los fundamentos del acto administrativo, se observó que mientras se
desarrolla con claridad la conducta atribuida, la forma en que ésta fue probada
y la subsunción que se hace de ella en una figura prohibida por el derecho
administrativo y acreedora de una sanción, en cambio, no se perfila el análisis
de la administración respecto a los criterios de individualización de la
cuantía de la multa, con los cuales justifique la sanción establecida a Tomza
Gas El Salvador S.A.de C.V.; la autoridad demandada no argumentó cómo y en que
magnitud la actividad de incumplimiento en el peso que se detalla en la
presentación, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al Estado, ni ha
tomado en consideración algún otro indicador que permita dilucidar la lesividad
de la contravención; en igual sentido ha omitido agregar datos referidos a los
ingresos de la administrada o algún otro parámetro que sirva como parámetro
para determinar hasta qué monto puede imponerse una sanción pecuniaria a la
administrada sin que ésta se desnaturalice al volverse demasiado onerosa y, por
ende, sobrepase su función como herramienta de corrección del mercado.
En
ausencia de ponderación a los extremos de proporcionalidad — necesidad, mínima
intervención y racionalidad — y de lesividad, la única justificación que podría
advertirse —apenas indiciariamente — es que se buscó limitar la intervención al
mínimo legal, sin embargo —como se indicó supra- en vista que el piso
sancionatorio viola la proporcionalidad de la sanción, inclusive el anterior
atisbo de racionalidad que pudiere derivarse del apego al quantum inferior de
la sanción ha sido destruido.
Ante
la total falta de argumentos que justifiquen por qué la administración
consideró que una cuantía de dos mil cien salarios mínimos era proporcional a
algún daño causado o riesgo incurrido, racional desde el punto de vista de los
ingresos de la administrada, necesaria para corregir alguna distorsión en el
mercado de gas licuado se evidencia que el acto administrativo originario
mediante el cual se sancionó a Tomza Gas de El Salvador S.A. de C.V., no está suficientemente motivado respecto
de la consecuencia jurídica impuesta a la administrada.
La
motivación de un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos
fundamentales a los cuales puede restringir es una exigencia ineludible, cuya
ausencia trae aparejada la ilegalidad del acto administrativo, por lo que, en
el presente caso, atendiendo a que se motivó adecuadamente la existencia de la
infracción, pero no se fundó la cuantía de la sanción, debe estimarse que la
determinación del ilícito es un acto legal, no así el monto de la multa
impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de
proporcionalidad, incluso, aunque la Administración Pública se haya decantado
por la cuantía mínima de la sanción.”
LA
COMPETENCIA DE LA SALA RECAE EN CONTROLAR QUE EL MONTO IMPUESTO ESTE MOTIVADO
EVIDENCIANDO LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD DE LA MULTA
“Empero,
en el contexto del presente proceso contencioso administrativo, se advierte que
a esta Sala no le compete realizar el ejercicio de adecuación utilizando los
parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál ha de ser la cuantía de la
sanción, la competencia recae en controlar que el monto impuesto este motivado
de forma tal que se evidencien los criterios de proporcionalidad para fijar la
multa; por lo que—habiéndose comprobado la infracción- para corregir el
valladar advertido en el presente caso, deben reenviarse las
actuaciones al Ministerio de Economía para que, en un plazo razonable, se
pronuncie exclusivamente respecto a la determinación del quantum de la sanción conforme a los criterios de proporcionalidad
enunciados en la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional, y los
establecidos en el art. 19-A de la LRDTDPP.
Si
bien previamente se ha relacionado que la seguridad jurídica requiere de la
minimización de aspectos en los cuales prime la discrecionalidad administrativa
cuando se trata de tipificación de infracciones o de cuantificación de
sanciones, en el presente caso, quien tiene plenas facultades y está mejor
posicionado para investigar la infracción, determinar el daño o riesgo — si lo
hubo — corroborar la situación financiera de la administrada y ponderar la
totalidad de insumos obtenidos de su indagación es la autoridad demandada, por
ende, se tiene que se ha comprobado un comportamiento que la ley prohibe, se ha
establecido la responsabilidad de la administrada en dicha infracción, y la ley
establece como consecuencia de ello la imposición de una sanción.
Debe
considerarse que la sanción, como tal, no ha sido declarada inconstitucional,
como tampoco lo ha sido el quantum máximo, sino únicamente se ha establecido
que el legislador se decantó por un monto mínimo sin expresar ninguna
valoración que permitiese confrontar su racionalidad objetiva —de carácter
general —; asimismo debe tenerse en cuenta que al examinar un caso en particular,
la sanción que, en abstracto, pudiere parecer desproporcionada, en cambio en el
contexto de un caso específico pudiere resultar adecuada, de ahí que sea la
administración la mejor habilitada para realizar este examen según se enfrente
a cada caso en particular.
Cabe
reiterar, que la disposición que regula la sanción no fue declarada
inconstitucional respecto a los máximos, y este aspecto es importante, puesto
que los montos referidos de la sanciones se convierten en el marco legal fijado
por el legislador, y ello habilita la posibilidad para que la Administración
Pública, teniendo como parámetro el límite superior de las multas y conforme al
respectivo análisis de proporcionalidad, pueda imponer una sanción justificada
inclusive menor, igual o incluso mayor a los montos mínimos declarados
inconstitucionales.
Finalmente,
es necesario acotar que, la Sala de lo Constitucional, el uno de marzo de dos
mil trece, emitió sentencia en el proceso de inconstitucionalidad referencia
78-2011, en el cual se alegaron “(...)
vicios de contenido, del art. 14 inc. 2° de la Ley Orgánica Judicial (...)”;
dicha disposición hace referencia al carácter deliberativo del proceso
decisorio y la regla de votación para la emisión de sentencias, incluyendo la
de esta Sala.
Esencialmente
en la referida sentencia se estableció “(...)
se concluye que la regla de votación impugnada por los demandantes debe ser
declarada inconstitucional, pues carece de justificación suficiente en relación
con el alcance de los arts. 2 y 186 inc. 3° Cn. En vista de que la regla de
mayoría corresponde a la votación mínima necesaria para formar decisiones de un
órgano colegiado, de que ella está reconocida legalmente como estándar de
votación de diversos tribunales colectivos (arts. 14 inc. 1° y 50 inc. 1° LOJ)
— lo que sirve como referente analógico para evitar un vacío normativo— y por
razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia será que para tomar
las decisiones interlocutorias y definitivas de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia bastarán los votos de la mayoría
de los Magistrados que la integran, incluso en los procesos iniciados con
anterioridad a esta sentencia.”.
Esta
Sala entiende que en virtud del anterior razonamiento, le corresponde al pleno
de la misma, en principio, el conocimiento y decisión de las resoluciones
interlocutorias y definitivas que se adopten, pero en los casos en que se
alcance el consenso de la mayoría y no de todos, es decir tres a uno, se
habilita el mecanismo en cuya virtud el respectivo Magistrado o Magistrada debe
dejar constancia de las razones de su posición discrepante mediante el
correspondiente voto y se toma la decisión por mayoría de votos. Conforme a la
relacionada sentencia de inconstitucionalidad, para la emisión de esta
sentencia, se adopta la decisión por las Magistradas Elsy Dueñas Lovos y Paula
Patricia Velásquez Centeno, y el Magistrado Sergio Luis Rivera Márquez. La
Magistrada Dafne Yanira Sánchez de Múñoz, hará constar su voto en discordia a
continuación de la presente sentencia, en lo que respecta al reenvío del
proceso hacia el Ministerio de Economía, por declarar la ilegalidad del acto
administrativo en la determinación del quantum de la sanción impuesta a la
demandante.”