PRINCIPIO DE LEGALIDAD
SE
PARTE DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA, A FIN DE ELEGIR, ENTRE
LAS POSIBLES, LA QUE MEJOR SE ADECÚE NO SOLO AL TEXTO DE LA CONSTITUCIÓN SINO A
SUS VALORES, PRINCIPIOS Y FINES
“VIII.
Finalmente, conviene recordar que el control de legalidad comporta mucho más
que la sola constatación de la normalidad del acto, estableciendo su
conformidad con una ley que sirve como medidor.
Por
el contrario, diremos que, “[…] la
legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un primer plano
con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en un
segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un
tercer plano, con respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional; y
en un cuarto plano, bajo los aspectos de la proporcionalidad.” [BLANKE,
Hermann-Josef. «El principio de proporcionalidad en el Derecho alemán, europeo
y latinoamericano». Revista Circulo de Derecho Administrativo, año 5, número 9,
PUCP, Lima 2010, p. 343.]
Entonces,
se examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto
administrativo: (1) su concordancia con el sistema jurídico más que solamente
con la ley, de ahí que se contemple la concurrencia de los valores y principios
juridizados en la norma primaria y trasladados a las normas legitimadas por
ella; (2) su adecuación al plano jurídico determinado que lo permite, a partir
de la legalidad estricta reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley
formal — o, a lo sumo, parcialmente remitida a una normativa terciaria pero con
fundamento en la ley — (3) su sujeción a los límites fijados a la
discrecionalidad en tanto reconocida por la ley para evitar actos que de
discrecionales no tienen nada sino que constituyen ejemplos de arbitrariedad; y
(4) el principio de proporcionalidad, que se aborda infra.
Como
fundamento de toda la legalidad se parte, siempre, del control de
constitucionalidad de una norma, a fin de elegir, entre las posibles, la que
mejor se adecúe no solo al texto (la mera literalidad) de la constitución sino
a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico y axiológico),
en ese sentido, y atendiendo al principio iura novit curia (el juez conoce el
derecho), es menester traer a colación que la Sala de lo Constitucional,
mediante sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 de las once horas con
cincuenta y cinco minutos del tres de febrero de dos mil dieciséis, declaró
inconstitucional las sanciones descritas en el artículo 19 leras a), b) y c) de
la LRDTDPP, específicamente en cuanto a los montos mínimos o pisos
sancionatorios regulados en dicha disposición.”
PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD LIMITE A LA DISCRECIONALIDAD DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
SANCIONATORIA, PROCURA LA CORRESPONDENCIA Y VINCULACIÓN QUE DEBE EXISTIR ENTRE
LAS INFRACCIONES COMETIDAS Y LA GRAVEDAD O SEVERIDAD DE LAS SANCIONES IMPUESTAS
“Al
examinar la sentencia citada, advertimos que la Sala de lo Constitucional
consideró que el precepto antes mencionado violaba el principio de proporcionalidad
y razonabilidad en cuanto la idoneidad del quantum de la sanción
específicamente respecto de los mínimos descritos en el art. 19 letras a), b) y
c) de la LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de dicho
artículo, el legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango
inferior o “piso” de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos para
ello.
Así,
literalmente esa Sala indicó: “(...) [E]l
principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como limite a la discrecionalidad
de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y
vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o
severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como
un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones
a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre el fin o
fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como medio
para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de
razonabilidad”.
Así,
la Sala de lo Constitucional describe la importancia del test de
proporcionalidad y razonabilidad que el legislador se encuentra obligado a
considerar en la formulación de la ley, y especialmente en aquellas que regulen
sanciones, estableciendo un baremo de éstas, en atención a su gravedad y con
criterios de dosimetría punitiva, es decir, criterios dirigidos a los
aplicadores de las normas —autoridades administrativas, jueces- para graduar la
sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de
circunstancias objetivas y subjetivas.
El
tribunal Constitucional expone que algunos de los criterios que deben ser
considerados, en relación a la graduación o dosimetría punitiva son: “(i) la intencionalidad de la conducta
constitutiva de la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios
causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y
la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata
o mediata perseguida con la imposición de la sanción”.
En
esta línea, los magistrados de esa Sala, manifestaron que el reconocimiento de
estos criterios de graduación sancionadora, confieren un margen de
discrecionalidad en los ámbitos normativos —creación de la norma- y aplicativos
—realizada por autoridad administrativa o judicial- de la potestad
sancionadora; ahora, respecto a la primera categoría aludida —normativa-
indicaron que: “(...) [T]rae como
consecuencia la aceptación de la practica legislativa de establecer límites
mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones —en caso de ser pecuniarias-,
esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte de la técnica de
dosimetría aludida lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones
según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la
Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los
límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta —a manera de
facultad omnímoda— que permitiría la imposición de sanciones según criterios de
oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales”.
De
este modo, luego de esbozar aspectos concernientes a la proporcionalidad y
razonabilidad de las normas, en su proceso de creación y aplicación, la Sala de
Constitucional advierte que el art. 19 de la LRDTDPP, regula sanciones de
índole pecuniaria, lo que implica un carácter coercitivo sobre una parte de los
bienes del sujeto sancionado, convirtiéndose en una disposición que restringe
derechos fundamentales de los administrados, y en tanto ello es así, la
finalidad del legislador debe estar justificada bajo parámetros razonables
desde un punto de vista constitucional.
Refirieron,
que la justificación del legislador al caso en concreto, respondió a dos
criterios en específico: “(...) [L]a
finalidad de las sanciones pecuniarias contenidas en la disposición impugnada
es el castigo de los sujetos que realicen malas prácticas de comercio en el
mercado de productos de petróleo y sus derivados — depósito, transporte,
distribución y comercialización—, lo que, a su vez, persigue la regulación y
vigilancia eficiente de dicho mercado económico, tal como lo se (sic) tanto en
el considerando I como en el art. 1 de la LERDETDIPP”.
Que
estos fines son legítimos y jurídicamente válidos desde el punto de vista
constitucional, pues con ellos se persigue potenciar el desarrollo económico y
la utilización racional de los recursos, así como la defensa de los intereses
de los consumidores.
Sin
embargo, la Sala de lo Constitucional, refiere que no basta la afirmación
abstracta para justificar la idoneidad de una sanción, sino que la misma debe
argumentarse con el debido test de razonabilidad que según ese Tribunal: “(...) [C]omporta la exigencia para el ente
que emite la norma de exponer los motivos que dieron lugar a la elección de una
determinada acción, justificando las medidas adoptadas, mediante la aportación
de razones objetivas para demostrar que la afectación, limitación o perjuicio
de otros derechos o bienes es plausible (...), por ejemplo, con la
documentación en forma sería y suficiente de los conocimientos empíricos,
estudios técnicos o datos de la realidad —según la naturaleza del asunto que se
trate y las exigencias de la disposición constitucional que sirva de parámetro
— que permitan justificar, argumentar o demostrar la razonabilidad de una
medida”.
Por
lo que, en conclusión a este análisis el Tribunal Constitucional, expuso en el
caso en concreto lo siguiente: “En el
caso específico, sobre la justificación de la medida en cuestión, es de hacer
notar que aunque en su informe la autoridad demandada reconoció que, en
observancia de la proporcionalidad, es menester graduar las sanciones
administrativas para que tengan relación con el hecho constitutivo de la
infracción y las circunstancias del sujeto infractor, no se aportaron los
elementos objetivos necesarios y pertinentes para justificar el porqué de la
determinación de los montos mínimos sancionatorios del art. 19 inc. 1° letras
a, b y c LERDETDIPP, verbigracia, con estudios verificables sobre la
identificación de las personas jurídicas que realizan operaciones de depósito, transporte, distribución y
comercialización de productos de petróleo y sus derivados, así como la media de
ganancias o rentabilidad que cada uno de estos obtiene con la realización de las conductas
sancionadas para demostrar su capacidad económica” (resaltado suplido).
Además:
“Esto implica, por un lado, que los
montos mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron
establecidos de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva
suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, en
inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida en
examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad en atención
al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el
derecho de propiedad —art. 2 inc. 1° Cn.”.
De
este modo que: “(...) [E]n tanto que la
deficiente razonabilidad de una norma incide en su proporcionalidad —pues la
relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante tiene como
presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que
justifique o fundamente la misma—, se
concluye que los montos mínimos sancionatorios
que contempla el art. 19 inc. 1° letras a b c LERDETDIPP vulneran efectivamente
los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es procedente declarar su
inconstitucionalidad en esta sentencia” (resaltado suplido).”
LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES NO PUEDE SER RESTRINGIDO MÁS ALLÁ DE LO ESTRICTAMENTE
NECESARIO PARA LA TUTELA DE LOS INTERESES PÚBLICOS
“Así,
el contenido o fundamento esencial de la sentencia de la Sala de lo
Constitucional, estriba en que de forma general, las sanciones mínimas descritas
en el art. 19 a), b) y e), no cumplen con el test de razonabilidad y
proporcionalidad, al considerarse que los montos son muy elevados.
En
atención a que el ejercicio de los derechos fundamentales no puede ser
restringido más allá de lo estrictamente necesario para la tutela de los
intereses públicos, las sanciones administrativas deben tener justificación
racional y ser proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los
fines que se quiere alcanzar con ellas — principio
de razonabilidad —; por otra parte toda intervención en los derechos
fundamentales debe ser adecuada para contribuir a la obtención de un fin
constitucionalmente legítimo, necesaria para la protección de este fin, e
interferir en otro derecho solamente en la mínima medida ineludible para
cumplir esta finalidad —principio de
proporcionalidad—“