SISTEMA ELECTORAL
DEFINICIÓN
“En
diversas sentencias –por ejemplo, de 17-V-2002, Inc. 6-2000; y de 25-XI-2008,
Inc. 9-2006–, esta sala ha expresado que el sistema electoral es un conjunto de
reglas para traducir votos a escaños de representantes; o que es una estructura
institucional compleja que incide en la traducción de las preferencias
electorales en cuotas de poder político. Mediante el sistema electoral se
regula el modo en que el elector manifiesta, por medio del voto, el partido o
candidato de su preferencia, y la forma en que esos votos se convierten en
escaños o cargos electivos. En otras palabras, dicho sistema orienta el proceso
de formación de la voluntad política y la transferencia de poder, determinando
en gran medida las actitudes, comportamientos y resultados electorales.”
COMPONENTES BÁSICOS PARA SU
CONFIGURACIÓN
“De
acuerdo con esa jurisprudencia, el sistema electoral tiene cuatro componentes
básicos: (i) las circunscripciones electorales, que es la extensión geográfica
y demográfica que constituye la base para la distribución de escaños o cargos
electivos; (ii) la forma de la candidatura, que se refiere a cómo deben ser
presentadas las personas que compiten por el voto de los electores (unipersonal
o de lista; lista cerrada o abierta; lista cerrada bloqueada o desbloqueada);
(iii) la estructura del voto, es decir, la forma de emisión del voto (único,
múltiple, preferencial, combinado, etc.); y (iv) la fórmula electoral, esto es,
el procedimiento matemático para la conversión de votos en escaños o cargos.”
INSTRUMENTO PARA GENERAR LA
REPRESENTACIÓN POLÍTICA
“Como
antes se dijo, el sistema electoral es un instrumento para generar la
representación política. Esta sala ha dicho que: “La noción de gobierno
representativo incorpora siempre la idea abstracta [de] que el pueblo de una
nación está presente de algún modo en las acciones de su gobierno [...] La
representación política [...] se plantea como una forma de gobierno que hace
posible la incidencia de los ciudadanos en la vida del Estado, a través de
otros democráticamente electos que ejercerán las funciones estatales”
–sentencia de 25-IV-2006, Inc. 11-2004–. Dicha “incidencia de los ciudadanos”
se manifiesta en la posibilidad efectiva de ejercer un control periódico sobre
los gobernantes, obligándolos a responder, mediante los comicios, por las
decisiones que hayan adoptado en el ejercicio de sus funciones. Se trata, dicho
de otro modo, de un vínculo institucionalizado entre control ciudadano y
responsabilidad de los gobernantes, expresado mediante la libre y periódica
designación electoral de los funcionarios a quienes se transmite el poder de
manifestar la voluntad de la comunidad, dentro de los límites fijados por la
Constitución.”
DISTINCIÓN ENTRE
REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y REPRESENTACIÓN SOCIAL
“La
representación política permite que las decisiones de los gobernantes se
atribuyan a la colectividad unificada y que esta se obligue a obedecerlas,
siempre dentro del marco constitucional, de modo que así se racionaliza o se
explica la manera de ejercer el poder dentro del Estado. La clave de la
representación política es la capacidad de respuesta de los gobernantes, esto
es, la posibilidad efectiva de obligarlos a responder por sus acciones ante el
electorado. En esto se distingue la representación política de la idea de
representación social o representatividad, es decir, semejanza o similitud
entre representantes y representados, en cuanto a que los primeros personifican
o reúnen características esenciales o existenciales de los segundos, como si
fueran “espejo” o reflejo de la nación o comunidad representada. Ahora bien, la
distinción entre representación política y representación social no descarta la
relevancia política de esta última, en cuanto elemento psicológico o simbólico
de la legitimidad democrática de los gobernantes.”
SISTEMAS ELECTORALES
MAYORITARIOS Y SISTEMAS ELECTORALES PROPORCIONALES
“Precisamente,
la clasificación de los sistemas electorales toma en cuenta, en alguna medida,
ambas ideas –representación y representatividad–, distinguiendo entre sistemas
electorales mayoritarios y sistemas electorales proporcionales –definidos,
entre otras, en la sentencia de 6-IX-2013, Inc. 16-2012–. En los primeros se
busca lograr una sólida base de apoyo para el gobierno, mediante la formación
de una mayoría con capacidad de adoptar decisiones estables y eficaces, sin
bloqueos o fragmentaciones que impidan la gobernabilidad. En los segundos se
trata de reflejar, en la mayor medida posible, las diversas fuerzas sociales y
grupos políticos que integran la población, de modo que las elecciones sirvan
como medio de expresión de las ideas, necesidades e intereses de dichos
sectores. A cada uno de estos sistemas corresponde una determinada fórmula
electoral o fórmula de decisión, es decir, el criterio que se utiliza para
convertir los votos en escaños. En la fórmula mayoritaria, es elegido el
candidato o partido que obtenga la mayoría absoluta o relativa de los votos
emitidos en la circunscripción electoral; en la fórmula proporcional, los cargos
se distribuyen en función de la cantidad de votos obtenidos por las distintas
opciones políticas.
Aunque
un sistema electoral de representación proporcional parezca favorecer una mayor
identificación entre representantes y electores, es evidente que ningún sistema
puede asegurar la representatividad de cada uno de los votantes,
individualmente considerados. Precisamente por ello se elige entre candidatos
que corresponden a diversas opciones políticas, como agrupaciones de intereses
o de ideas de sectores del electorado. Además, como ya se indicó, más
representatividad no significa necesariamente mejor representación política,
entendida como vínculo de responsabilidad –por ejemplo, si la pluralidad de
intereses impide la acción política–, ni dicha representación depende en
exclusiva de la mayor o menor distancia o contacto entre electores y
representantes –la cultura política de los votantes, los instrumentos de
fiscalización ciudadana, el acceso a la información pública, la libertad de
expresión e información, entre otros factores, también importan–. Asimismo hay
que considerar que, aun si reflejara fielmente al electorado, las decisiones de
un órgano de gobierno no siempre equivaldrían a una satisfacción proporcional
de la totalidad de intereses representados, pues sobre intereses específicos
debe procurarse el interés común o general.”
IMPORTANCIA DEL CONTEXTO REAL
EN QUE FUNCIONA Y SUS DISTINTOS COMPONENTES
“3.
Por otra parte, en las sentencias de 17-V-2002 y de 25-XI-2008, Inc. 6-2000 e
Inc. 9-2006, ya citadas, también se advirtió que los sistemas electorales son
tipos ideales, que en la práctica requieren de una articulación concreta, en la
que se interrelacionan y combinan sus distintos componentes, para lograr
determinados fines democráticos. A ello debe agregarse que la misma idea de
“sistema” indica un conjunto de elementos agrupados en una relación dinámica,
donde la actividad de alguna parte del entramado institucional necesariamente
afectará la actividad de alguna otra. Es decir que no hay componentes aislados,
sino que por el contrario, todos deben seleccionarse o diseñarse de acuerdo con
una general orientación y para que satisfagan un objetivo común. Al menos esta
debe ser la aspiración, pues ciertos aspectos de los sistemas electorales
muestran una inevitable tendencia a generar efectos contradictorios, sin que
sea posible asegurar plena o automáticamente un resultado determinado con solo
cambiar algún elemento del conjunto.
Esto
último explica la importancia del contexto real en el que funcionan los
sistemas electorales y sus distintos componentes. La situación de cada país,
integrada por factores como las características de la sociedad, el
funcionamiento de sus instituciones de control sobre el poder, el grado de
desarrollo de los partidos políticos y las prácticas de comportamiento político
de sus ciudadanos, entre otros, puede ser determinante a la hora de definir los
resultados de un cambio en el sistema electoral. Esa situación de cada país es
a su vez variable o modificable, según los distintos momentos históricos. De
ello resulta que no hay sistemas electorales óptimos o mejores que otros, sino
que cada uno debe ser evaluado en relación con las circunstancias específicas
del Estado respectivo, evitando una visión exclusivamente teórica o abstracta
que asuma, en forma parcial o reduccionista, que los ajustes en una sola
dimensión del sistema pueden lograr ciertos beneficios sin provocar
simultáneamente costos en otros de sus componentes.
Cuando
se ignora el contexto, los cambios aplicados pueden llegar a producir efectos
no queridos, consecuencias no intencionadas o resultados no buscados, es decir,
estados de cosas que no formaron parte de los objetivos perseguidos al aplicar
la reforma y que desde alguna perspectiva de valoración pueden considerarse
perjudiciales o negativos. Por ejemplo, los cambios dirigidos a ensanchar la
participación efectiva de distintos sectores en los cargos representativos
pueden generar riesgos de inestabilidad o dificultad en los procesos de toma de
decisiones. Por eso, ante la tendencia de ciertos elementos del sistema
electoral a generar resultados contradictorios, es que se insiste en la
importancia de un diagnóstico global del sistema, que permita justificar
prioridades o escalas de relevancia y urgencia de las modificaciones deseadas,
según los objetivos que se definan como principales o más importantes, y sin
trasplantes irreflexivos de modelos foráneos. La meta debería ser la mayor
realización posible de los objetivos seleccionados, lo que necesariamente implica
elegir o ponderar entre valores en conflicto, en principio, mediante
negociaciones y acuerdos políticos, sin perjuicio de las obligaciones derivadas
del diseño constitucional del sistema electoral.
La
configuración del sistema electoral va más allá de ser una cuestión técnica; es
una cuestión de poder. Lo que está en juego es precisamente una forma de
distribución del poder político dentro del Estado, vía delegación o
representación de la voluntad común. La relación dinámica o interactiva de los
elementos del sistema exige que una propuesta de cambio aporte información
suficiente sobre el contexto sociopolítico y los efectos previsibles de la
modificación requerida, de manera que pueda descartarse la posibilidad de
consecuencias negativas en otros componentes o funciones del sistema, que
superen los beneficios esperados. Ninguna modificación debería verse en forma
aislada o como dimensión única del sistema, sino en su inevitable relación
compleja con una variedad de factores recíprocamente interdependientes, que
pueden generar resistencias o limitaciones a los cambios que se pretenden.”
FORMA DE LA CANDIDATURA Y
FORMA DE EMISIÓN DEL VOTO
“4.
La forma de la candidatura y la forma de emisión del voto son elementos
interactivos del sistema electoral. Así lo confirma la influencia que la
interpretación constitucional del carácter libre del voto ha tenido en la
manera de presentación de los candidatos a diputados. En relación con estos
cargos públicos, la jurisprudencia de esta sala ha pasado de la idea de voto
libre a la exigencia de un voto preferencial con listas cerradas pero
desbloqueadas –sentencia de 29-VII-2010, Inc. 61-2009, considerando VI–; y
luego, a la obligación legislativa de regular un voto combinado con listas
abiertas de candidatos –sentencia de 5-XI-2014, Inc. 48-2014, considerando
IV.1–. El voto libre, definido antes como ausencia de presión, coacción u otro
tipo de influencia externa sobre el elector –sentencia de 8-IV-2003, Inc.
28-2002–, ha sido ahora identificado con la plena capacidad de opción, es
decir, como poder para optar: (i) entre bandera partidaria y candidatos de un
partido; (ii) por bandera y también por candidatos preferidos de un partido;
(iii) solo entre candidatos de un partido; (iv) solo entre candidatos no
partidarios; (v) entre candidatos de distintos partidos; y (vi) entre
candidatos partidarios y no partidarios.
La
correlación entre esta interpretación de la libertad de voto y las formas de
las candidaturas se manifiesta en las implicaciones que tienen los tipos de listas
de aspirantes al cargo. En la lista cerrada y bloqueada el partido político
decide el orden de los candidatos y estos van obteniendo un escaño a medida que
el partido suma votos, según ese mismo orden, de modo que el elector no puede
votar por los candidatos individualmente considerados, sino que debe hacerlo
“en bloque” por un partido político, con un voto absoluto o de aceptación. En
la lista cerrada y desbloqueada los electores pueden modificar total o
parcialmente el orden de candidatos propuestos por un partido, al expresar
preferencias por alguno de ellos, es decir, mediante un voto ordinal o
preferente. En la lista abierta el elector puede escoger candidatos de
diferentes partidos políticos o de opciones no partidarias y determinar el
orden de preferencia entre ellos, en una forma de voto combinado. Es decir, que
los tipos de listas de candidatos implican distintos márgenes de elección
–mayores o menores– entre posibilidades o alternativas para el votante.
En
la sentencia de 29-VII-2010, Inc. 61-2009, antes referida, se dijo que la
opción por uno u otro tipo de candidatura afecta la relación entre elector y
candidato, por una parte y, por otra, la relación entre el candidato y el
partido político que lo propone. Así, se afirmó que en los sistemas de lista
cerrada y bloqueada los candidatos se vuelven más dependientes de sus partidos,
pero se alejan de los electores, mientras que en los sistemas de lista cerrada
y desbloqueada los candidatos dependen menos de sus partidos, ya que cuentan
con el respaldo directo de los electores, con quienes la relación se hace más
cercana. Al evaluar los beneficios del voto preferente se dijo que contribuye a
la realización del principio democrático –arts. 83 y 85 Cn.–, al disminuir la
intermediación partidaria en la relación entre voluntad popular y cargos
públicos; y favorece el mandato representativo –art. 125 Cn.–, al propiciar un
apoyo personal y directo de los electores hacia los funcionarios, quienes
podrán actuar menos vinculados por el partido político que los postuló. Esto
supondría una mejora de la calidad de la participación política de los
ciudadanos al favorecer una relación de conocimiento y confianza entre ellos y
sus representantes.
Sin
embargo, es necesario resaltar que desde la misma sentencia de Inc. 61-2009, al
interpretar el alcance del carácter libre del voto se aclaró que también hay
otros componentes del proceso político y electoral que inciden en esa condición
de libertad, tales como el respeto a los derechos fundamentales del ciudadano
–asociación, expresión, acceso a la información pública, reunión, etc.–, el
libre acceso y competencia entre candidatos y el libre desarrollo de la campaña
electoral. Esto significa que el voto libre no se reduce a la cantidad de
opciones para marcar en una papeleta de votación, aunque es un aspecto muy
importante, sino que es una exigencia constitucional más compleja, con varias
dimensiones que pueden presentar diversos grados de aplicación o desarrollo,
sin que algunas restricciones debidamente justificadas descarten por completo
la libertad del voto. Como corresponde a cualquier derecho fundamental, dicha
libertad no es absoluta, puede ser limitada y sus dimensiones pueden expandirse
o comprimirse cuando exista justificación para ello. El voto puede seguir siendo
libre si otras dimensiones del derecho son optimizadas, aunque alguna de ellas
sea restringida por su conexión con (y sus efectos en) otros elementos del
sistema electoral –por ejemplo, en la sentencia de 6-IX-2013, Inc. 16-2012, se
determinó que el voto libre tiene distinto alcance, dependiendo de si se trata
de un sistema electoral mayoritario o de uno proporcional–.”
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
“5.
Tal como se aplicó en la sentencia de Inc. 61-2009, ya citada, un instrumento
para analizar si una limitación en la libertad de voto es aceptable o
justificada es el principio de proporcionalidad. En sentencias previas tales
como las de 25-IV-2006, Inc. 11-2004 y de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, esta sala
expuso que dicho principio implica examinar tres aspectos de la medida
limitadora del derecho: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido
estricto. En el primero se evalúa si la limitación es adecuada o útil para
contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo, rechazando
las que carezcan de alguna aptitud para favorecer el logro de dicho fin. En el
segundo se analiza si, de un modo evidente, existen medidas alternativas
también idóneas pero menos graves en sus efectos sobre el derecho limitado o
restringido. Y en el tercero se trata de verificar si los beneficios derivados
de la limitación del derecho superan o compensan sus costos o perjuicios en la
esfera jurídica de los afectados.
Esta
sala también reconoció que la verificación del cumplimiento de estos tres
elementos del principio de proporcionalidad implica tomar en cuenta “un ámbito
de apreciación fáctica” o una evaluación de “la efectividad [...] a nivel
empírico” de la medida, así como juicios de valor sobre la mayor o menor
importancia de los principios o derechos en juego y sobre la intensidad mayor o
menor en que estos resultan afectados o promovidos con dicha medida. Esto es
importante porque mientras la fundamentación argumentativa de una valoración
del legislador puede ser sometida a crítica dentro de un proceso de control abstracto,
las consideraciones fácticas relativas a efectos o consecuencias de ciertas
opciones regulatorias carecen, en general, de confrontación probatoria en este
tipo de proceso, de modo que ese tipo de premisas empíricas no pueden ser
simplemente sustituidas por suposiciones, predicciones o explicaciones causales
propias de los demandantes ni de este tribunal.
La
relevancia que la información sobre aspectos de hecho puede tener en el
análisis de proporcionalidad depende, lógicamente, de que dichas consideraciones
fácticas sean sometidas al debate procesal, por la parte que intenta justificar
la constitucionalidad de la medida impugnada. En este sentido, el resultado del
control constitucional depende en cierta medida de los términos en que se haya
planteado y debatido la pretensión de inconstitucionalidad respectiva. Además,
esa incidencia de las premisas fácticas de la medida legislativa no depende de
que los efectos o consecuencias previstos por el legislador sean ciertos,
seguros o indiscutibles, porque aunque solo sean probables, precisamente en los
casos en que existe algún margen de incertidumbre es que la legitimidad
democrática del legislador le permite actuar a partir de sus propios
conocimientos y estimaciones de la realidad, sin que esta sala pueda realizar
un juicio de perfectibilidad o imponer su punto de vista sobre lo que considere
como la mejor manera de regular el objeto de control –sentencia de 28-IX-2015,
Inc. 128-2012–, sino solo descartar opciones que incumplan de un modo patente
las exigencias del principio en mención.”
IMPOSIBILIDAD QUE LA LISTA
CERRADA Y BLOQUEADA EN LAS ELECCIONES DE MIEMBROS DE CONCEJOS MUNICIPALES
RESTRINJA EN FORMA DESPROPORCIONADA EL DERECHO AL SUFRAGIO ACTIVO Y PASIVO
“IV.
Corresponde ahora analizar la pretensión de inconstitucionalidad de los
demandantes. En esencia, ellos afirmaron que la lista cerrada y bloqueada de
candidatos a miembros de concejos municipales, tal como se expresa en el voto
por bandera partidaria regulado en el art. 185 inc. 1º, letra a CE, viola el
derecho al sufragio, por ser una limitación desproporcionada en sus
manifestaciones de voto libre –arts. 72 ord. 1º y 78 Cn.– y de igualdad de
oportunidades para optar a cargos públicos –arts. 3 y 72 ord. 3º Cn.–. Para
argumentar su tesis propusieron un análisis con base en los elementos del
principio de proporcionalidad. La Asamblea Legislativa respondió que no existe
dicha inconstitucionalidad, porque la forma de la candidatura en las elecciones
referidas tiene otras consecuencias en distintos aspectos del sistema
electoral. El Fiscal también descartó las violaciones constitucionales
señaladas por los demandantes, básicamente porque entiende que la disposición
impugnada forma parte de la libertad de configuración legislativa.
1.
En cuanto al primer motivo de inconstitucionalidad, esta sala observa que, en
efecto, la argumentación de los demandantes sobre el carácter desproporcionado
de la forma de candidatura cuestionada está centrada en un solo aspecto del
sistema electoral, que es el de la doble relación entre los candidatos con los
partidos políticos, por una parte, y con los electores, por otra. Por ello, en
su planteamiento enfatizan la influencia de la lista cerrada y bloqueada en el
tipo de vinculación entre los ciudadanos y sus representantes, lo que afectaría
en algún sentido la calidad de la participación democrática y la representación
política. Este enfoque explica que como fin constitucionalmente legítimo de la
medida restrictiva solo exponen estados de cosas que en apariencia conciernen
únicamente a los partidos políticos: previsibilidad partidaria en la
configuración del órgano que se elige, disciplina partidaria, promoción de la
ideología y programa del partido. Con esta premisa evalúan y luego descartan la
proporcionalidad de la limitación que el voto por bandera implica en el derecho
al sufragio.
A.
Este planteamiento es parcial o incompleto y por eso debe ser rechazado. Si al
evaluar la proporcionalidad de una medida se omite alguno de los fines
constitucionalmente relevantes, el resultado del examen aplicado puede ser
inaceptable, pues el punto de referencia para establecer si la limitación al
derecho en cuestión es idónea, menos grave y más beneficiosa que perjudicial
estaría incompleto y este mismo defecto se presentaría en la perspectiva de
análisis aplicada a cada aspecto de la proporcionalidad. En el presente caso,
desde el nivel de idoneidad del examen sugerido sería necesario advertir que
por la naturaleza dinámica e interdependiente de los elementos del sistema
electoral, en el caso de las elecciones municipales, la forma de la candidatura
mediante lista cerrada y bloqueada y la consiguiente modalidad de voto absoluto
o de aceptación pueden vincularse también con otros fines constitucionales
igualmente aceptables y no solo con cierta idea de fortalecimiento de los
partidos políticos –art. 85 inc. 2º Cn.–.
En
este sentido, habría que reconocer que el art. 185 inc. 1º, letra a CE,
tratándose como se trata de una medida aplicable en al menos 262
circunscripciones electorales –a diferencia del impacto que en este plano tiene
la forma de la candidatura en elecciones legislativas–, no solo favorece, en
principio, un mayor control partidario de los candidatos, sino que, desde la
perspectiva de los votantes, simplifica la participación electoral de amplios
sectores sociales, no solo por la forma de emisión de su voto, sino por su
menor exposición a una multiplicación, por fragmentación intrapartidaria, de
campañas electorales y sus correspondientes ofertas de gobierno municipal. De
igual modo, conviene recordar que los aspectos administrativos de las
elecciones, tales como el diseño de papeletas de votación o la facilidad del
proceso de escrutinio, también forman parte de las garantías institucionales
del derecho fundamental al sufragio –arts. 72 y 78 Cn.–, en cuanto inciden en
que la voluntad de los electores se manifieste de manera confiable y efectiva
en los resultados de los comicios. Aunque el diseño de los elementos del
sistema electoral no debe subestimar la capacidad de aprendizaje y adaptación
de los electores ni dejar de aspirar a transformaciones cuyo beneficio puede
concretizarse a mediano o largo plazo, tampoco es aceptable que la promoción de
cambios se funde en un análisis incompleto de los fines constitucionalmente
legítimos del elemento a modificar.
B.
Además de la importancia de esta primera observación sobre el punto de partida
de los demandantes, incluso al enfocarse solo en la finalidad de
fortalecimiento de los partidos políticos su análisis de idoneidad de la medida
resulta inexacto. Como ya se dijo, ellos negaron que la medida sea idónea
porque no genera condiciones “para una competencia intrapartidaria justa e
igualitaria [sino] una concentración de poder en la dirigencia o cúpula
partidaria”; y porque “aun con el sistema de lista cerrada y bloqueada se han
producido eventos de transfuguismo”. Este argumento se desvía de la cuestión
relevante. Lo que interesa es determinar si la lista cerrada y bloqueada en las
elecciones municipales contribuye a fortalecer a los partidos políticos; no si
esa medida basta por sí sola para lograr dicho fin. Generalmente, no hay un
único medio para promover un fin, sobre todo cuando este presenta diversos
aspectos. Esta sala considera que el poder de los partidos se incrementa sin
duda mediante la lista cerrada y bloqueada, pues su nivel de influencia sobre
quiénes pueden ser elegidos como representantes políticos es mayor.
La
cuestión de si el fortalecimiento de los partidos se agota en ese incremento de
poder es distinta. Es cierto que partidos más fuertes son los que tienen un
funcionamiento democrático y los que no se fragmentan por el transfuguismo.
Pero estas son otras dimensiones del fortalecimiento partidario y la lista
cerrada y bloqueada no tiene por qué funcionar como medio idóneo también
respecto de ellas. Es suficiente con que en algún sentido relevante o en una de
sus manifestaciones posibles, como es el caso, dicha medida sí favorezca el
fortalecimiento partidario. Además, la premisa de la que parten los
demandantes, en cuanto a “las condiciones de funcionamiento de los partidos
políticos en nuestro país” es también imprecisa. A diferencia de lo que ellos
afirman, desde antes de la fecha de interposición de la demanda, 29-IX-2015, la
Ley de Partidos Políticos –Decreto Legislativo nº 307, de 14-II-2013, publicado
en el Diario Oficial nº 40, tomo 398, de 27-II-2013– y la posterior sentencia
de 22-VIII-2014, Inc. 43-2013, descartaron la determinación de candidatos a
cargos públicos exclusivamente por designación de las dirigencias partidarias.
Por todo lo anterior hay que concluir que la medida es idónea respecto del fin
señalado por los demandantes.
C.
Al pasar al examen de necesidad de la medida impugnada, los demandantes dijeron
que, en lugar de la lista cerrada y bloqueada, la prohibición de transfuguismo
y mejores procesos de selección de candidatos pueden lograr previsibilidad y
control partidario en las instituciones, afectando en menor medida la libertad
o capacidad de opción de los electores. Este intento de proponer medidas
alternativas menos graves tiene el problema de que no basta con que sea posible
identificar dichas alternativas, sino que es indispensable que estas sean al
menos igualmente idóneas que la medida que se pretende sustituir. Dicho de otro
modo, los demandantes deberían haber dado razones para aceptar que sus
propuestas contribuirían al fortalecimiento de los partidos tanto como lo hace
la lista cerrada y bloqueada. Esas razones no están en la demanda y esta sala
no puede suplirlas, como tampoco parece posible estimar evidente o patente el
cumplimiento de dicho requisito. Además, las alternativas sugeridas se limitan
solo a la finalidad de la medida identificada por ellos, dejando sin
consideración el resto de fines constitucionalmente legítimos del art. 185 inc.
1º, letra a CE, que antes se ejemplificaron. En estas condiciones, se debe
asumir que la medida es necesaria y continuar el examen de proporcionalidad.
D.
Al ponderar o examinar la proporcionalidad en sentido estricto, lo primero que
debe decirse es que los demandantes se limitaron a afirmar, sobre la medida
impugnada, que “sus supuestas ventajas no compensan la afectación al derecho”,
pero no expusieron ninguna argumentación para sostener esa idea. La ponderación
exige identificar el grado de afectación del derecho y el grado de satisfacción
del fin perseguido, para luego comparar si la importancia del grado de
consecución del fin es suficiente para justificar la intensidad con que se
limita el derecho fundamental. En este punto es que cobra especial importancia
la insuficiencia del planteamiento de los demandantes respecto a los fines que
persigue la lista cerrada y bloqueada en las elecciones municipales. Ello es
así porque en el juicio de valor sobre la importancia de satisfacción de los
fines y sobre la intensidad de la restricción del derecho hay que considerar la
vinculación de estos dos elementos con uno o más contenidos constitucionales,
confiriendo mayor peso o relevancia al que favorezca la realización en mayor
medida de dichos contenidos.
Sobre
el grado de afectación del derecho hay que reconocer que, tal como se
estableció en la referida sentencia de Inc. 61-2009, la lista cerrada y
bloqueada limita en forma significativa la libertad o capacidad de opción de
los votantes, aunque, como ya se dijo, la estructura o modalidad del voto no
agota el contenido del derecho al sufragio en su manifestación de voto libre,
pues hay otras condiciones del proceso democrático y electoral que también
integran esta faceta del derecho. Asimismo es cierto que al conservar la
intermediación partidaria en la definición del orden de obtención de cargos por
los candidatos se distancia en cierto sentido a los electores y sus
representantes, afectando junto al voto libre, los principios democrático y
representativo del gobierno. Sin embargo, también aquí es necesario aclarar que
el vínculo entre elector y representante no se reduce a la forma de las
candidaturas, sino que incluso puede depender en mayor medida de una variedad
de factores, como el comportamiento electoral de los votantes en la práctica,
el tipo de campaña que desarrollen los partidos, el funcionamiento efectivo de
las instituciones de control sobre el gobierno, la regulación adecuada de
mecanismos de rendición de cuentas y acceso a la información pública o el nivel
de inclusión educativa que se garantice al electorado. En otras palabras, el
grado de afectación del carácter libre del voto está modulado por el juego de
otras variables que interactúan dentro del sistema electoral.
Del
otro lado de la ponderación, respecto al grado de satisfacción de los fines
perseguidos, hay que tomar en cuenta las consideraciones sistémicas y
consecuencialistas que ha planteado la Asamblea Legislativa. Como antes se
dijo, el resultado del control constitucional depende en cierta medida de los
términos en que se haya planteado y debatido la pretensión de
inconstitucionalidad respectiva y en el presente caso, además de los vacíos
señalados en la pretensión, la autoridad demandada no se ha limitado a invocar
la función de los partidos políticos según el art. 85 Cn. –a diferencia del
informe legislativo presentado en el proceso de Inc. 61-2009–, sino que ha
indicado la relación entre el art. 185 inc. 1º, letra a CE y otros contenidos
constitucionales relevantes. Como se aclaró ya, incluso si las consecuencias
previstas por la Asamblea Legislativa carecen de plena certeza en su
realización, su legitimidad democrática le permite actuar sobre probabilidades,
siempre que sus opciones no sean arbitrarias o irrazonables.
Según
esto, la intensidad con que se afecta la libertad de voto en las elecciones
municipales debe contrapesarse con implicaciones constitucionalmente legítimas
de la lista cerrada y bloqueada, tales como: (i) la disminución de espacios
para el clientelismo y el caudillismo, en correspondencia con el mismo carácter
libre, sin presiones indebidas, del voto –art. 78 Cn.–; (ii) el acceso a la
postulación de candidatos sin mayor dependencia de las posibilidades
individuales de financiamiento –arts. 3 y 72 ord. 3º Cn.–; (iii) la mayor
efectividad de cuotas partidarias de género, según el principio de igualdad
–art. 3 Cn.–; (iv) la simplificación de la participación electoral de amplios
sectores sociales, de la administración electoral y del escrutinio, conforme al
principio democrático y al valor efectivo del voto –arts. 78 y 85 inc. 1º Cn.–;
y (v) el favorecimiento de la cohesión partidaria, la funcionalidad de su
intermediación representativa –art. 85 inc. 2º Cn.– y la consiguiente mayor
probabilidad de eficacia en el proceso de toma de decisiones. Ante la ausencia
de argumentación de los demandantes en el plano de la ponderación y dada la
justificación expuesta por la Asamblea Legislativa, al comparar la intensidad
de la afectación de la libertad del voto con la importancia de los fines
constitucionales favorecidos por la medida impugnada, esta sala no puede
considerar desproporcionada la forma de candidatura establecida en el art. 185
inc. 1º, letra a CE., y por ello habrá que desestimar este motivo de la
pretensión.
E.
La conclusión anterior no significa en modo alguno un cambio de criterio sobre
el alcance de la libertad del voto y la constitucionalidad de las listas
abiertas en las elecciones legislativas –sentencias de 29-VII-2010 y de
5-XI-2014, Inc. 61-2009 e Inc. 48-2014–, sino solo un examen ajustado a los
términos de la pretensión de inconstitucionalidad, tal como fue planteada por
los demandantes y respondida por la Asamblea Legislativa. Esta decisión tampoco
excluye la posibilidad de que, mediante una evaluación integral de los factores
relevantes del sistema electoral y de la mejor forma de articular sus posibles
consecuencias, un debate legislativo con amplia participación ciudadana
encuentre la regulación adecuada para implementar el voto ordinal o preferente,
también en las elecciones de miembros de concejos municipales. Asimismo, la
validez de la disposición impugnada, dentro de los límites de la pretensión
discutida en el presente proceso, de ninguna manera excluye o implica excluir
la posibilidad de candidaturas no partidarias en las elecciones antes
mencionadas, lo que corresponde a un análisis legislativo y de control
constitucional distinto al efectuado en esta sentencia.
2.
En cuanto al segundo motivo de inconstitucionalidad, la supuesta desigualdad de
oportunidades para el ejercicio del poder político, a causa de la definición
partidaria del orden de precedencia de los candidatos, se basa en la premisa de
que “no existen divergencias que deban considerarse relevantes para ocupar el
primer o el último lugar de la lista”. Tal como ocurrió en los aspectos de la
pretensión señalados en el apartado anterior, en este punto los demandantes se
limitan a una simple afirmación de la falta de justificación objetiva del orden
de los candidatos, sin exponer ningún argumento que sostenga esa idea. Además
de dicho vacío en la pretensión, el alegato de la autoridad demandada respecto
a que las elecciones internas confieren iguales oportunidades a los aspirantes
a candidatos partidarios –lo que debería reflejarse en la relación entre los
votos obtenidos en dichas elecciones internas y el orden efectivo de
precedencia de los candidatos en la planilla partidaria– indica que pueden
existir justificaciones objetivas o razonables para distinguir entre candidatos
partidarios mediante el orden de la lista respectiva, por lo que carece de
sentido continuar en el análisis de este planteamiento. Los demandantes también
afirman que en este caso “serían aplicables los criterios de la ponderación
antes expresados”, pero en realidad no exponen ningún examen de
proporcionalidad sobre el derecho al sufragio pasivo igualitario y, en
consecuencia, también deberá desestimarse este motivo de inconstitucionalidad.”