INTERVENCIONES
ESTATALES
MANIFESTACIÓN DE SU CARÁCTER LIMITADO O
RELATIVO
“La posibilidad de intervenciones
estatales en el ejercicio de estos derechos es una manifestación de su carácter
limitado o relativo. Este es un efecto inevitable de la situación de
interdependencia de los diversos contenidos de la Constitución, de modo que
cada uno de ellos está determinado por la necesidad de hacerlo compatible con
los demás derechos y bienes protegidos por la Ley Suprema. Los derechos
fundamentales no son absolutos, sino que: “todos ellos en mayor o menor medida
están sujetos a límites [...] los límites pueden estar prescritos en la misma
disposición o en otras disposiciones constitucionales. También puede ocurrir
que los límites sean implícitos, y es básicamente la interpretación
constitucional la que los descubre [...] el individuo no vive aislado, sino en
sociedad. En esa medida, debe coordinar y armonizar el ejercicio de sus
derechos con el ejercicio igualmente legítimo de ese mismo derecho u otros por
parte de los demás individuos”. (Sentencias de 24-IX-2010, 28-II-2014 y
13-VI-2014, Inc. 91-2007, Inc. 8-2014 e Inc. 18-2014, respectivamente).”
DISTINCIÓN ENTRE LIMITACIÓN Y REGULACIÓN
DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
“La limitación de un derecho debe
distinguirse de su mera regulación. La regulación o configuración es la
dotación de contenido material a los derechos fundamentales, es decir, la
determinación de sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su
ejercicio, la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos
efectivos y la estructuración de sus garantías. Por otra parte, la limitación o
restricción (también llamada intervención, injerencia o afectación) a un
derecho, es un tipo de regulación que implica la modificación del objeto o
sujetos del derecho, de forma que impide o dificulta el ejercicio de las acciones,
posibilidades o situaciones habilitadas por él. Una limitación a los derechos
fundamentales es válida o constitucionalmente aceptable cuando cumple los
requisitos fijados por la Ley Suprema para efectuar dicha restricción: reserva
de ley, justificación constitucional del fin perseguido, proporcionalidad de la
medida (su idoneidad, necesidad y ponderación) y, finalmente, el respeto al
contenido esencial del derecho (Sentencias de 13-X-2010, Inc. 17-2006; y de
21-IX-2012, Inc. 60-2005).”
LIMITACIONES DEBEN RESPETAR LA PROHIBICIÓN
DE ALTERAR, ANULAR O DESTRUIR EL CONTENIDO ESENCIAL DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
“Cualquier limitación legal del ejercicio
de un derecho debe respetar la prohibición de alterar, anular o destruir la
esencia o el núcleo de los derechos fundamentales, art. 246 inc. 1º Cn.
(Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97). Para identificar los supuestos de
anulación de un derecho fundamental, esta Sala se ha aproximado a la concreción
del “contenido esencial” de un derecho aludiendo al “conjunto de facultades que
permiten identificarlo en abstracto bajo esa denominación, en un determinado
momento histórico”; que “no puede ser desplazado permanentemente por el
legislador ordinario”; y que debe ser definido con base “en las convicciones generalmente
admitidas entre los juristas, adecuándolas a las peculiaridades de nuestro
sistema jurídico, y respetando el pluralismo ético, ideológico y político”
(Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005). Asimismo, ha sostenido que dicho
contenido esencial implica “lo que configura el ámbito de actuación humana por
sí protegido” y “los bienes o intereses que se pretenden proteger con el
derecho fundamental de que se trate” (Sentencia de 14-XII-2012, Inc. 103-2007).”
VALIDEZ DE CIERTAS INTERVENCIONES LEGALES
DEL ESTADO SOBRE EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EMPRESA O LA LIBERTAD DE
CONTRATACIÓN
“En armonía con estos criterios, en
diversas oportunidades se ha reconocido la validez de ciertas intervenciones
legales del Estado sobre el ejercicio de la libertad de empresa o la libertad
de contratación. Por ejemplo, en la Sentencia de 3-XII-2010, Amp. 584-2008, se
estableció que la libertad de empresa de los propietarios de centros privados
de enseñanza, en cuanto a la fijación de montos de matrículas y cuotas escolares,
podía ser limitada para favorecer el derecho a la educación de los estudiantes.
Igualmente, en la Sentencia de 27-VI-2014, Amp. 137-2012, se estimó conforme a
la Constitución una interferencia normativa en el ámbito de ejercicio de la
libertad de empresa de la actividad pesquera industrial, para armonizarla con
el derecho al medio ambiente y con la protección de otros sectores económicos,
como el de la pesca artesanal. En la Sentencia de 24-X-2014, Inc. 33-2012, se
estimó conforme a la Constitución el control de precios sobre medicamentos,
para garantizar el derecho a la salud. Asimismo, en la Sentencia de
23-XII-2014, Inc. 42-2012, se validaron las limitaciones legales impuestas al
ejercicio de la libertad de contratación de las sociedades administradoras de
fondos de pensiones, con base en el objetivo de garantizar el derecho a la
seguridad social de una parte de la población.
3. Para enfocarse en posibles limitaciones
a la libertad de empresa, de contratación y en el derecho a la protección
jurisdiccional, es necesario recordar que la conservación de la actividad
productiva de una empresa depende hasta cierto punto de vínculos y obligaciones
que su titular adquiere con otras personas, que a su vez pueden ser también
empresarias, en una compleja red de operaciones patrimoniales y comerciales que
en buena medida sostienen la economía del país. Precisamente, una parte
esencial de esos vínculos contractuales se relacionan con la obtención del
financiamiento para la actividad de la empresa, que puede provenir de préstamos
o créditos otorgados por bancos o instituciones financieras, en un intercambio
cuyas condiciones se fijan, en principio, mediante libre contratación. Así, las
empresas constituyen fuentes de trabajo y de contribuciones al fisco, son
destinatarias de crédito y proveedoras de bienes o servicios, de modo que en
esa variada condición (empleadoras, deudoras, tributantes y productoras)
cumplen una importante función social, pues contribuyen al desarrollo económico
del Estado.
De acuerdo con sus objetivos, la gestión
empresarial debería permitir no solo el oportuno cumplimiento de las
obligaciones crediticias, laborales, comerciales, fiscales, etc., sino también
el incremento creciente de la rentabilidad del negocio y la realización
efectiva de la empresa como medio de generación de riqueza. Sin embargo, es
posible y frecuente que diversas circunstancias lleven a algunas empresas a
enfrentar dificultades para cumplir de manera regular sus compromisos
patrimoniales, situación que puede desembocar en una disminución de los bienes
suficientes para el pago de créditos exigibles. Para evitarlo, desde los
primeros signos de una crisis económica en la empresa hasta el estado de
insolvencia patrimonial por incapacidad de pago a los acreedores hay un proceso
de deterioro progresivo, durante el cual pueden aplicarse medidas de prevención
orientadas a salvaguardar los intereses de los acreedores, pero también a
procurar la recuperación y conservación de las empresas afectadas.”
DIRIGIDA A FAVORECER LA REACTIVACIÓN O
REORGANIZACIÓN DE LAS EMPRESAS EN APRIETOS FINANCIEROS PARA EVITAR UNA
SITUACIÓN DE INSOLVENCIA
“En relación con estos eventos de crisis
económicas, la protección constitucional de la libertad de empresa (art. 102
Cn.) incluye las medidas de intervención pública, legales o de otra clase,
dirigidas a favorecer la reactivación o reorganización de las empresas en
aprietos financieros, para evitar una situación de insolvencia. Primero, porque
al establecer los fundamentos del orden económico, la Constitución regula
expresamente que, con la finalidad de promover el desarrollo económico y
social, el Estado “fomentará los diversos sectores de la producción” (art. 101
inc. 2º Cn.); y “fomentará y protegerá la iniciativa privada dentro de las
condiciones necesarias para acrecentar la riqueza nacional y para asegurar los
beneficios de esta al mayor número de habitantes” (art. 102 inc. 2º Cn.).
Segundo, porque la Constitución subordina el ejercicio de la libertad económica
al interés social (art. 102 inc. 1º Cn.), que, como ya se dijo, está implicado
en el funcionamiento regular del mercado y la economía, que a su vez depende,
en una parte importante, de la subsistencia de las empresas como unidades
productivas y generadoras de distintos beneficios sociales.”
ACCIONES ESTATALES DE FOMENTO Y PROTECCIÓN
DE LAS EMPRESAS EN CRISIS TIENEN QUE SER COMPATIBILIZADAS CON LOS DERECHOS DE
LOS ACREEDORES ASÍ COMO CON OTROS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES COMO LOS DE
IGUALDAD Y LIBRE COMPETENCIA
“Por supuesto que esas acciones estatales
de “fomento y protección” de las empresas en crisis tienen que ser
compatibilizadas con los derechos de los acreedores, así como con otros
principios constitucionales como los de igualdad y libre competencia, arts. 3 y
110 Cn. Esto es así, no solo debido a que los proveedores de crédito también
son parte esencial de ese orden económico diseñado por la Constitución, sino
porque, con frecuencia, ellos mismos están organizados como empresas, cuya
función productiva debe ser igualmente conservada. Por eso, cuando decida
intervenir, el Estado debe encontrar fórmulas de estímulo y protección
empresarial que concilien en la mayor medida posible estos intereses
contrapuestos. Para ello, la intervención pública en la actividad económica de
las empresas con dificultades para el pago de sus obligaciones no puede ser
arbitraria, discriminatoria o irrazonable, sino que las limitaciones de
derechos que ellas impliquen para otras empresas o agentes económicos deben ser
justificadas, necesarias y proporcionales.
4. En el marco de la autonomía de la
voluntad del deudor y sus acreedores existen alternativas de renegociación de
las condiciones de crédito, arreglos extrajudiciales de reestructuración de la
deuda y procedimientos de reorganización empresarial, dirigidos sobre todo a la
conservación de la empresa como unidad productiva o negocio en marcha,
procurando el mayor beneficio posible para todos los interesados. Estas
opciones tienen sus antecedentes en la práctica de las entidades financieras,
que por lo usual están más interesadas en la continuidad de las relaciones
comerciales con una empresa que tenga aún viabilidad económica, incrementando
la posibilidad de recuperación del dinero prestado, en lugar de apresurar su
liquidación. La naturaleza preventiva, eficiente y ágil de estos arreglos puede
restablecer la capacidad financiera de una empresa, normalizar sus operaciones
comerciales y evitar la expulsión de su actividad hacia sectores informales de
la economía, con consecuencias negativas también en el ámbito laboral.
Asimismo, al evitar la connotación punitiva o el estigma social de la
insolvencia, estos convenios pueden favorecer el emprendimiento y la
innovación. Todo ello explica el interés público o social de las medidas
estatales dirigidas a garantizar la eficacia de esas alternativas.
Uno de los elementos esenciales para
lograr los objetivos de estos arreglos es la aplicación de medidas orientadas a
conservar la integridad de la masa de bienes de la empresa, impidiendo acciones
oportunistas de algunos acreedores que con ejecuciones individuales puedan
descomponer o fragmentar los activos del deudor. Como parece lógico, las
posibilidades de recuperación empresarial son mayores si se garantiza la
continuidad de su actividad productiva, lo que a su vez depende de que se
mantengan los bienes y recursos destinados a ella. Además, en el caso extremo
de llegar a una liquidación, el interés de los acreedores puede resultar mejor
atendido por la rentabilidad mayor de una empresa en marcha, rehabilitada o
reorganizada, que por la venta parcial forzosa de sus activos. Por ello, los
acuerdos de reestructuración de deuda o de reactivación de una empresa pueden
incorporar pactos de suspensión de cobros o paralización de acciones ejecutivas
contra el empresario deudor.”
PROTECCIÓN A LAS EMPRESAS MEDIANTE EL
ASEGURAMIENTO DE QUE LOS ARREGLOS EXTRAJUDICIALES CITADOS CUMPLAN SUS OBJETIVOS
POR MEDIO DE LA LEY
“Más aún, para proteger a las empresas
mediante el aseguramiento de que los arreglos extrajudiciales citados cumplan
sus objetivos, es también posible que estas medidas complementarias de
suspensión de cobros y paralización de acciones judiciales sean dispuestas por
la ley. De hecho, aunque se refiere al procedimiento de suspensión de pagos ya
en sede judicial, el art. 110 de la Ley de Procedimientos Mercantiles dispone
que “quedan en suspenso los juicios contra el deudor que tengan por objeto
reclamar el cumplimiento de obligaciones patrimoniales”. Si bien esta
disposición responde al objetivo de mantener la paridad de los acreedores en
sus perspectivas de cobro, se trata de un antecedente que demuestra la
utilización legislativa de opciones para proveer al deudor un “tiempo de
gracia”, “período de espera” o margen de tranquilidad, incluso dentro del
régimen tradicional de manejo del riesgo de insolvencia. Gracias a una
moratoria de ese tipo, el empresario en dificultades puede concentrarse en las
acciones necesarias para recuperar su liquidez y lograr mejores condiciones
para cumplir en su momento con los compromisos pendientes.
CONGELACIÓN TEMPORAL DE COBROS Y ACCIONES
EJECUTIVAS COMO ELEMENTO FUNCIONAL DE LOS PROCESOS DE REESTRUCTURACIÓN DE DEUDA
PARA ALCANZAR LA EFICACIA DE LOS ACUERDOS ALCANZADOS ENTRE UN EMPRESARIO Y SUS
ACREEDORES
“La congelación temporal de cobros y acciones
ejecutivas es un elemento funcional de los procesos de reestructuración de
deuda, que puede ser convenido por los interesados o impuesto legalmente, para
garantizar la eficacia de los acuerdos alcanzados entre un empresario y sus
acreedores. Esto, en cumplimiento del deber estatal de protección y fomento de
ciertos sectores de la economía. En dicho sentido coinciden la Sentencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 20-VII-2004, Asunto Bäck contra
Finlandia; y la Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia nº C-586, de
6-VI-2001, sobre una ley de reactivación empresarial. Es importante observar
que, con la paralización de cobros o acciones los acreedores no son privados de
sus derechos, sino que únicamente se posterga o demora la oportunidad en que
podrán ejercerlos. En otras palabras, es claramente una limitación en el tiempo
para el ejercicio de los derechos y no una supresión o anulación de su
contenido esencial, como sería, por ejemplo, si la paralización fuera
indefinida, si se prorrogara sucesivamente sin justificación reforzada ni
compensaciones razonables para los acreedores o si se mantuvieran vigentes los
plazos de prescripción de las acciones respectivas.
POSIBILIDAD DE SUSPENDER TEMPORALMENTE
EMBARGOS Y JUICIOS EJECUTIVOS SIN QUE ESTO SEA CONSIDERADO COMO UNA ANULACIÓN
DE DERECHOS
“IV. Partiendo de las consideraciones
anteriores se analizarán enseguida los motivos de inconstitucionalidad
expuestos por los demandantes.
1. Como ya se dijo, el ciudadano […]
sostuvo que los arts. 1 y 4 D.L. 499/2013, al suspender los embargos y los
juicios ejecutivos contra deudores del FICAFE y del FEC, “anulan” temporalmente
los derechos de acceso a la jurisdicción, a una sentencia de fondo y a la
ejecución de lo resuelto, como manifestaciones del derecho a la protección
jurisdiccional. También alegó que por tratarse de una anulación del derecho,
“excluye la posibilidad que se analice su proporcionalidad”. Este planteamiento
debe ser rechazado, porque califica como un supuesto de alteración, privación o
anulación del derecho a lo que en realidad es solo una limitación temporal para
su ejercicio. Desde su significado literal, la idea de “suspensión” indica que
el derecho en cuestión se conserva o se mantiene y que solo se aplaza o difiere
su ejercicio hasta la finalización del tiempo fijado en el decreto (desde el
2-X-2013 hasta el 31-XII-2018).
Al calificar la medida legislativa
cuestionada como un caso de anulación, y no de limitación de derechos, la
argumentación del demandante efectivamente se detiene en ese punto,
identificando indebidamente un impedimento legal transitorio para el ejercicio
de un derecho como si fuera una forma de alterarlo o suprimirlo. De esta
manera, el ciudadano mencionado no realiza más consideraciones sobre si dicha
intervención legislativa cumple con los otros requisitos (junto a la reserva de
ley) para su validez jurídica. Por ello basta aclarar que los arts. 1 y 4 D.L.
499/2013 únicamente establecen un obstáculo temporal para la realización del
derecho referido y que esto no afecta su contenido esencial ni priva a los
titulares de su posterior ejercicio. El plazo de suspensión no es indefinido o
indeterminado, sino que se fija con precisión en la ley y además, no es
desproporcionado; su extensión no ha sido cuestionada como irrazonable o
arbitraria; y al suspender en forma simultánea los efectos de la prescripción
se conserva, desplazado hacia el futuro, el mismo tiempo disponible para la
satisfacción de los cobros y acciones respectivas. Por estas razones, la
pretensión de inconstitucionalidad del ciudadano […] será desestimada.
2. Por su parte, el ciudadano […] señaló
que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013, al suspender los pagos de capital e
intereses y las acciones ejecutivas contra deudores del FICAFE y del FEC,
imponen limitaciones en los derechos a la libre contratación y libre empresa de
los bancos acreedores que son desproporcionadas (sin finalidad
constitucionalmente legítima, sin idoneidad, necesidad ni proporcionalidad
estricta). En primer lugar, la falta de una finalidad constitucionalmente
legítima se argumenta negando la veracidad de las afirmaciones incluidas en el
considerando V del D.L. 499/2013, respecto a los factores que han incidido en la
“crisis del café”. Sin embargo, se observa que el demandante reconoce que “se
trata de una problemática estructural”, es decir, que admitiendo la existencia
de dicha crisis, solo disputa la exactitud de los datos causales reseñados en
el considerando en mención.
Esta Sala considera que el análisis sobre
la existencia de una finalidad constitucionalmente legítima para limitar un
derecho no puede extremarse hasta un debate sobre la precisión diagnóstica o
una particular percepción empírica de las causas que justifican la intervención
legislativa. Si el propio demandante acepta que el problema socioeconómico
aludido en el D.L. 499/2013 existe, y que además es “estructural” (o sea que
compromete los componentes más importantes del sector productivo), su diferencia
de opinión sobre la importancia relativa de los factores que originaron dicha
crisis es insuficiente para descartar este primer requisito del principio de
proporcionalidad de las medidas legislativas impugnadas. Si la crisis del
sector productor del café es real (lo que el propio demandante reconoce), “una
ley que incentive la producción de café” (considerando VI del D.L. 499/2013) o
que tenga por objeto “contribuir a enfrentar” ese problema y “seguir
contribuyendo a la reactivación del sector cafetalero” (art. 1 D.L. 499/2013),
es una ley que persigue una finalidad en principio compatible con los arts. 101
y 102, ambos inc. 2º Cn.
CUANDO FORMAN PARTE DE UN CONJUNTO DE
ACCIONES MÁS AMPLIO, LO QUE INTERESA ES SI LA MEDIDA ESPECÍFICA SIRVE O
CONTRIBUYE, DENTRO DE SU PROPIO CAMPO DE ACCIÓN, AL PROPÓSITO GENERAL DE LA
INTERVENCIÓN DEL ESTADO
“En segundo lugar, el demandante alegó que
las medidas legislativas de los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son idóneas,
porque en 2018 los beneficiarios del decreto seguirán endeudados; la falta de
pago actual les cerrará el acceso a más crédito; la suspensión otorgada no
implica más inversión en las fincas de café y no tendrá ninguna incidencia en
los precios internacionales ni en el combate de la roya. Sobre este argumento
debe aclararse que la idoneidad de una limitación de derechos no exige que con
la intervención legislativa en cuestión se resuelvan todos los aspectos del
problema respectivo. Es probable que ninguna medida legal sería idónea si se
utilizara semejante estándar de evaluación. Cuando una intervención pública
sobre ciertos derechos forma parte de un conjunto de acciones más amplio, todas
ellas dirigidas a solucionar la situación negativa identificada, lo que
interesa es si la medida específica sirve o contribuye, dentro de su propio
campo de acción, al propósito general de la intervención del Estado.
Tanto ambos demandantes, como la Asamblea
Legislativa y el Fiscal General de la República, han coincidido en que el
FICAFE se creó como un instrumento de reestructuración de la deuda del sector,
cuyos créditos siguen administrados por los bancos, pero en los que el acreedor
actual es BANDESAL. Es decir, que la suspensión legal de pagos y acciones
ejecutivas relacionados con esos fondos está vinculada con un proceso más
amplio de medidas de saneamiento y reactivación financiera, para cuya eficacia
es indispensable conservar o mantener las operaciones de las empresas
beneficiadas, lo que a su vez requiere impedir una eventual desmembración de
sus activos, por acciones individuales de algunos acreedores. Desde esta
perspectiva, no parece haber duda de que la suspensión de pagos y de acciones
ejecutivas contra los deudores del FICAFE y del FEC posibilitan un período de
alivio, de gracia o de espera para la continuidad de las empresas cafetaleras
comprendidas en el decreto impugnado, por lo que se trata de una medida idónea
o adecuada a la finalidad que se persigue.
ELEMENTOS DEL PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD DEBEN ANALIZARSE EN RELACIÓN CON TODAS LAS DIMENSIONES DE UN
PROBLEMA O CON TODOS LOS MEDIOS POSIBLES PARA ALCANZAR UN FIN
“En tercer lugar, el ciudadano […] dijo
que las medidas reguladas en los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 no son necesarias o
menos graves porque “la finalidad de incentivar la producción del café [...]
puede ser alcanzada mediante muchos programas del Estado que no se reducen a
políticas financieras”, tales como el apoyo contra plagas como la roya, apoyo
comercial al exterior y capacitaciones del sector. Como puede observarse, este
alegato parte de la misma premisa señalada en el apartado anterior, de que los
elementos del principio de proporcionalidad deben analizarse en relación con
todas las dimensiones de un problema o con todos los medios posibles para
alcanzar un fin. Al situarse en esa perspectiva global o más general del
problema, las medidas “alternativas” sugeridas por el demandante no lo son
realmente, pues no tendrían el mismo efecto específico que la suspensión de
pagos y de acciones judiciales, esto es, asegurar la continuidad de las empresas
cafetaleras sin desmembraciones de sus activos. En otras palabras, las
“alternativas” carecerían de la idoneidad que tienen las medidas impugnadas y
sin esta condición previa no pueden considerarse “menos graves”.
Finalmente, el ciudadano referido negó la
proporcionalidad estricta de las medidas impugnadas, porque sus costos o
sacrificios serían mayores que sus beneficios o ventajas. En este sentido, dijo
que los arts. 2 y 4 D.L. 499/2013 pueden afectar al dinero de los ahorrantes,
con el que los bancos deben responder al fideicomiso y pueden producir falta de
liquidez para otorgar créditos al sector cafetero o a otros sectores económicos
del país. Para realizar un examen adecuado de este argumento, ya que está
centrado esencialmente en el impacto financiero de las medidas cuestionadas, se
requeriría información cuantitativa verificada, o proyectada con base objetiva
sobre dichos perjuicios, y que además, se compare con datos semejantes de los
rendimientos económicos de la intervención estatal. Tal como lo sostuvo el
Fiscal en su opinión: “El giro de las entidades bancarias no se circunscribe
solamente al mencionado Fideicomiso del cual forman parte, sino que es tan solo
uno de sus diversos negocios”, por lo que no puede aceptarse una formulación
tan abstracta de riesgo de iliquidez financiera, como fundamento de la supuesta
desproporción.