BASES DE LICITACIÓN
SE REQUIERE, UNA REDACCIÓN CLARA Y PRECISA A FIN DE
QUE LOS INTERESADOS CONOZCAN EN DETALLE EL OBJETO DEL FUTURO CONTRATO, LOS
DERECHOS Y OBLIGACIONES CONTRACTUALES QUE SURGIRÁN PARA AMBAS PARTES
“Resulta importante referirnos en primer lugar a
las bases de licitación, las cuales, constituyen el instrumento particular que
regulará a la contratación específica (artículo 43 de la LACAP) y que, además,
establecen las reglas del procedimiento de selección. Las bases o el pliego de
condiciones es el resultado de un proceso preliminar, en el cual, ante una
necesidad que debe ser satisfecha, la administración pública comienza por
estudiar qué es lo que necesita, cuánto, cómo y a qué plazos necesita la
provisión, la obra, etc.
De las bases de licitación se requiere, una
redacción clara y precisa a fin de que los interesados conozcan en detalle el
objeto del futuro contrato, los derechos y obligaciones contractuales que
surgirán para ambas partes, los requerimientos y las especificaciones de las
mismas para que las ofertas comprendan todos los aspectos, armonicen con ellas
y sean presentadas en igualdad de condiciones, así como las normas que regulan
el procedimiento .y cualquier otro dato que sea de interés para los
participantes. Sumado a ello, éstas deben incorporar los criterios o parámetros
que permitan a la administración efectuar la evaluación de las ofertas cuya
concurrencia es indispensable para aceptar o no una oferta y/o recomendarla.”
EL PROCESO DE EVALUACIÓN DE OFERTAS DEBE CEÑIRSE A LAS PONDERACIONES Y ESPECIFICACIONES DE LAS BASES, EL RECURSO DE REVISIÓN DA OPORTUNIDAD PARA LA ADMINISTRACIÓN DE CORREGIR SU DECISIÓN ANTE UNA ADJUDICACIÓN CONTRARIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO
“En ese sentido, el proceso de evaluación de
ofertas que realiza la Comisión de Evaluación de Ofertas (artículo 55 de la
LACAP), o que realiza el titular de la institución, en razón de lo previsto en
el artículo 56 inciso 4° de la LACAP, debe ceñirse a lo estipulado en las
ponderaciones y especificaciones que las mismas bases establecen. Igualmente,
el examen del procedimiento de licitación que realiza la CEAN y la institución
licitante, durante la sustanciación del recurso de revisión (artículo 77 de la
LACAP), no debe apartarse de las bases de licitación por ser ésta la
oportunidad para la administración de corregir su decisión, ante una
adjudicación contraria al ordenamiento jurídico, a las condiciones del pliego,
ya sea adjudicándola a otra oferente que sí satisfaga los criterios de
evaluación o declarándola desierta; o, bien, como una oportunidad para
confirmar que la oferta seleccionada es la más conveniente a los intereses de
la institución, aún bajo el examen realizado por la CEAN.
Finalmente, el procedimiento licitatorio tiene por
finalidad encontrar la oferta más ventajosa a los intereses estatales y del
bien común que persigue la función de la Administración, esto no significa que
la oferta con el precio más bajo será, necesariamente, la seleccionada, pues
tal valoración de conveniencia debe armonizar con los parámetros o requisitos
técnicos y financieros de obligatorio cumplimiento por parte de las ofertas de
bienes o servicios, en atención a la tecnificación y naturaleza de la
prestación u objeto de la licitación, según las bases de licitación, y frente a
los cuales el aspecto financiero no puede prevalecer deliberadamente.”
LA INOBSERVANCIA DE LAS BASES PUEDE VIOLENTAR PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, IGUALDAD, SEGURIDAD JURÍDICA, CUANDO EXISTE DISCREPANCIA ENTRE LA OFERTA Y LAS CLARAS PRECISIONES DE LAS BASES DE LICITACIÓN
“En el caso de mérito, consta en el expediente administrativo
(folio 861, tomo III), mediante el acuerdo número 2008-1728.DIC, contenido en
el acta número 3264, de sesión ordinaria celebrada el ocho de diciembre de dos
mil ocho, que el Consejo Directivo del ISSS, por unanimidad acordó adjudicar
por recomendación de la Comisión Evaluadora de Ofertas (CEO), la licitación
pública número Q-018/2008, denominada “Adquisición de servicio para el
suministro de insumos, con equipo incluido; para la realización de tratamientos
de hemodiálisis en el Hospital Regional de Santa Ana, Unidad Médica San Miguel y Hospital
Médico Quirúrgico y Oncológico del ISSS”, a DROGUERÍA UNIVERSAL, S.A. DE C.V.
Sin embargo, en ocasión del recurso de revisión
interpuesto por NIPRO MEDICAL CORPORATION, SUCURSAL EL SALVADOR —tercera beneficiaria
con el acto impugnado—, la CEAN realizó una nueva ponderación de las ofertas
presentadas, respectivamente, por NIPRO MEDICAL CORPORATION, SUCURSAL EL
SALVADOR y por DROGUERÍA UNIVERSAL, S.A. DE C.V., —folios 932 al 944, tomo
III—, resultando lo siguiente: (i) la medida de la aguja ofrecida para el
código 708200 no coincide con la medida requerida en las bases de licitación,
(ii) el numeral 1.6 de las bases admite únicamente la adjudicación para la
totalidad de los códigos más el número de equipo de hemodiálisis y (iii) en el
pliego no se contempla criterio que permita dispensar de ciertas
características a los insumos licitados. Lo anterior tuvo como resultado
incumplimiento a las especificaciones técnicas requeridas por las bases y por
lo tanto se recomendó revocar la adjudicación a favor de la actora.
De esta manera, apegada al informe de la CEAN, la
autoridad demandada emitió el acuerdo número 2009-0103.ENE., contenido en el
acta número 3270, de la sesión ordinaria celebrada el veintiséis de enero de
dos mil nueve, revocando la adjudicación de la licitación pública número
Q-018/2008-P/2009, a favor de DROGUERÍA UNIVERSAL, S.A. DE C.V. y otorgándola a
NIPRO MEDICAL CORPORATION, SUCURSAL EL SALVADOR. Este es el acto impugnado.
La parte actora aduce que el acto impugnado es
contrario al principio de legalidad, al haberse inobservado por parte del
Consejo demandado los términos de las bases de licitación, en primer lugar
señala el literal 1.1 letra e) de las referidas bases, en las que se determina
que al ser rechazada la muestra presentada en el análisis de calidad, el código
ofertado no será considerado para la recomendación de la adjudicación, ya que
para la muestra presentada por su parte — cánula para fistula arteriovenosa con
aguja de 16g x 1— no existió rechazo; y, segundo, el literal 1.7 letra h) que
contiene las “Obligaciones para el contratista” pues considera que al omitir el
numeral 1.6.1 que contiene la descripción de los insumos solicitados, se
entiende que las especificaciones detalladas para el código 708200
correspondiente a la cánula para fístula arteriovenosa sí pueden variar.
En ese sentido, corresponderá determinar si tal
como lo ha manifestado la parte actora, las especificaciones detalladas por las
bases de licitación para el código 708200 relativo a cánula para fistula
arteriovenosa, podían en cuanto a la aguja requerida —16g x 1-14” de longitud—
ser objeto de variación; y, si en virtud de ello, no debió tenerse por
configurada la contravención a las bases, que llevó al Consejo demandado a la
descalificación completa del insumo ofertado por la actora —cánula con aguja
16g x 1”–– generando como consecuencia la revocación de la adjudicación a su
favor por no atender lo expresamente determinado por las bases, violentando la
parte demandada el principio de legalidad.
Las bases de licitación número Q-018/2008-P/2009 ––folio
272 al 334, tomo III del expediente administrativo—, de acuerdo a lo
desarrollado en el romano II “ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LO REQUERIDO”, el
apartado 1.6 “ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LOS INSUMOS Y EQUIPOS SOLICITADOS” y
dentro de éste el subapartado 1.6.1 “DESCRIPCIÓN DE LOS INSUMOS QUE COMPONEN
CADA SERVICIO POR CENTRO DE ATENCIÓN”, requerían para el código 708200 las
especificaciones siguientes: “CODIGO 708200 DESCRIPCIÓN CÁNULA PARA FISTULA
ARTERIOVENOSA CON AGUJA 16 G X 1-1/4” DE LONGITUD y CATETER DE EXTENSIÓN
S"ILICONIZADA DE 12” – 15” DE LONGITUD, CON INTERRUPTOR PRESENTACIÓN SET
CANTIDAD POR SERVICIO 2 (CANULAS)” (el subrayado es propio).
No obstante lo anterior, la sociedad actora ha
sostenido que a partir de lo dispuesto en la letra h) del subapartado 1.7 “OBLIGACIONES
PARA EL CONTRATISTA” se infiere que el código 708200 fue excluido de la
obligación de suministrarlo en las especificaciones técnicas requeridas, puesto
que en este apartado los únicos rubros contemplados para ceñirse a dichas
cantidades y especificaciones son los insumos detallados para los numerales
1.6.2, 1.6.3 y 1.6.4, por lo que sí es válida una variación en la presentación
de los mismos, específicamente el 708200, al momento de presentar la oferta.
Respecto de lo concluido por la parte actora en el
párrafo anterior, cabe señalar que el apartado 1 “TÉRMINOS DE REFERENCIA” es
determinante al prescribir que: “El ofertante deberá cumplir con las
especificaciones técnicas descritas en las presentes bases”, por lo tanto,
el cumplimiento de las especificaciones ya sea para los insumos —subapartado
1.6.1—, equipos --subapartado 1.6.2— y de los sistemas de tratamiento del agua
—subapartado 1.6.3 y 1.6.4— innegablemente debían ser cumplidos por los
interesados al presentar sus ofertas.
Sumado a lo anterior, cabe advertir que las bases
de licitación contemplan una separación de obligaciones, por una parte tenemos
las obligaciones para los ofertantes —subapartado 1.5— y por otro, las
obligaciones para los contratistas --subapartado 1.7—, es decir, que las
primeras corresponden acatarlos a quienes cursan la fase precontractual y la
segunda únicamente para el ganador de la licitación y posterior suscriptor del
contrato (fase contractual), en ese sentido, lo determinado en la letra h) del
subnumeral 1.7 “El contratista deberá suministrar los insumos, las máquinas
para HEMODIÁLISIS y sistemas de tratamiento de agua y osmosis (donde es
requerido) en las cantidades y especificaciones en los numerales 1.6.2,
1.6.3 y 1.6.4.” (el subrayado es propio, le era aplicable únicamente al
suscriptor del contrato, por lo que no es cierto que en virtud de dicho
subnumeral, la presentación de los insumos podían ser objeto de variación en
las especificaciones requeridas.
Al revisar las ofertas presentadas por DROGUERÍA
UNIVERSAL, S.A. DE C.V, y NIPRO MEDICAL CORPORATION, SUCURSAL EL SALVADOR se
advierte para la primera de ellas que, no obstante en el índice de la oferta se
señala a folio 671 del expediente administrativo las especificaciones técnicas
para el código 708200 con el requerimiento solicitado por las bases —aguja 16 G
x 1-1/4”— al incorporarse la cotización de dicho suministro a -folio 649
expediente administrativo-, se observa que la aguja para la cánula es de “16
x 25 MM DE LONGITUD” presentando una variación en la especificación
requerida, ya que la misma equivale a una aguja de 16 G x 1” y no de 16 G x
1-1/4”, es decir con una longitud inferior a la contemplada. Por el contrario,
para la segunda de ellas, en la cotización presentada para el código 708200
—folio 566 del expediente administrativo—, sí ofrece el insumo de acuerdo a las
referencias técnicas solicitadas por las bases de licitación.
Por otra parte, la actora ha señalado inobservancia
del apartado 1.1 “MUESTRAS PARA EVALUACIÓN” de las especificaciones técnicas
contenida en el pliego, puntualmente el literal e) que determina lo siguiente: “Cuando
LA MUESTRA PRESENTADA RESULTARE RECHAZADA EN EL ANÁLISIS DE CALIDAD EFECTUADO,
EL CÓDIGO OFERTADO no será considerado para la recomendación de adjudicación. De
acuerdo a lo señalado por la sociedad actora, al no existir rechazo por parte
de la administración pública de la muestra ofrecida para el código 708200, esta
no debía ser descartada para la recomendación de adjudicación.
Al respecto, es importante destacar que, no
obstante existió la aprobación de las muestras para el código 708200 presentada
por DROGUERÍA UNIVERSAL, S.A. DE C.V., el análisis en el caso de mérito se ciñe
a comprobar si la actuación de la administración pública al revocar la
adjudicación a favor de la parte actora, está apegada o no a las bases de
licitación, es decir, si se llevó a cabo la selección de aquella oferta cuyas
especificaciones técnicas — requeridas con antelación en el pliego de
condiciones--, se ajustaban a las necesidades que la institución deseaba sufragar. En virtud de
ello, este Tribunal considera que no es procedente entra a valorar dicho
argumento.
En este orden de ideas, sobre la aguja para la cánula
solicitada, se ha expresado que, el subapartado 1.6.1 de los términos técnicos
de las bases de: la licitación pública número Q-018/2008-P/2009 literalmente
establece: “CODIGO 708200 DESCRIPCIÓN CA"N.ULA. PARA FISTULA ARTERIOVENOSA
CON AGUJA 16 G X 1-1/4” DE
LONGITUD CATETER DE EXTENSIÓN SILICONIZADA DE 12” 15” DE LONGITUD, CON
INTERRUPTOR PRESENTACIÓN SET CANTIDAD POR SERVICIO 2 (CANULAS)” (el
subrayado es propio). Es decir, que la administración pública requería para la
cánula una aguja con las dimensiones allí establecidas, y únicamente deja un
margen para el cateter de extensión siliconada, entendiéndose que este podía
ser ofrecido entre los 12” y 15” de longitud, no existiendo un criterio dentro
de las bases que permita el ofrecimiento de una longitud diferente a la
requerida para la aguja.
De ahí que el argumento de la autoridad demandada
es válido al advertir que, efectivamente, existe una discrepancia entre la
oferta presentada para el código número 708200 respecto de la aguja requerida
para la cánula para fistula arteriovenosa, y las, claras precisiones contenidas
en las bases de licitación sobre el particular, cuya inobservancia podría
repercutir en una violación al principio de legalidad, igualdad y seguridad
jurídica en contra de las demás ofertas presentadas al favorecer a uno de los
ofertantes aplicando criterios no contemplados por el pliego de condiciones. Lo
anterior, no obstante, que la prueba de calidad de la muestra ofrecida por la
actora no haya restallada rechaza.
En consecuencia, no existe la violación al principio de legalidad alegado por la sociedad actora.”