EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
"III. 1. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral
(art. 219 inc. 2° de la Cn.) de
los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la
continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las
instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a
satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de
seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su situación
jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido."
FACULTADES DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
"A. El derecho
a la estabilidad laboral, según las Sentencias de fechas 11-III-2011,
24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, pronunciada en los procesos de Amp.
10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008 respectivamente, entre otras, faculta a
conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con
eficiencia; (iv) que no se
cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la
cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos
cuyo desempeño requiere de confianza personal o política."
CARGO
DE CONFIANZA
"A. Al respecto, en
las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, emitidas en los procesos
de Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de
"cargo de confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad
de los cargos existentes en la
Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una
determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, los cargos
de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o
empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con
los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y
directo al titular de la entidad.
Entonces, para
determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza,
se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren
todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en
el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas –más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implica un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo
directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o
de los servicios que este le presta directamente al primero."
DERECHO DE AUDIENCIA
"2. Por otra parte, en la Sentencia de fecha
11-II-2011, emitida en el Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc.
1° de la Cn.) posibilita la
protección de los derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el
sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con lo
previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en aplicación directa de la
disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes
la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo
a que se provea un acto que cause un perjuicio en los derechos de alguna de
ellas. Así, el derecho de
defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está
íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es dentro del
proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus
razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo
anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto contra quien se inicia
dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios
para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos
fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en
el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o (ii) el incumplimiento de las
formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos
derechos."
DERECHO DE PETICIÓN
"2. A. En las
Sentencias de fechas 5-I-2009 y 14-XII-2007, pronunciadas en los procesos de
Amp. 668-2006 y 705-2006 respectivamente, se sostuvo que el derecho de petición, consagrado en el art. 18 de la Cn., faculta a toda persona –natural o
jurídica, nacional o extranjera– a dirigirse a las autoridades para formular
una solicitud por escrito y de manera decorosa.
Correlativamente
al ejercicio de este derecho, se exige a los funcionarios que respondan a las
solicitudes que se les planteen y que dicha contestación no se limite a dejar
constancia de haberse recibido la petición. En ese sentido, la autoridad ante
la cual se formule una petición debe responderla conforme a sus facultades
legales, en forma motivada y congruente, haciéndole saber a los interesados su
contenido. Ello no significa que tal resolución deba ser favorable a lo pedido,
sino solamente que se dé la correspondiente respuesta.
B. Además,
las autoridades legalmente instituidas, que en algún momento sean requeridas
para dar respuesta a determinado asunto, tienen la obligación de responder a lo
solicitado en el plazo legal o, si este no existe, en uno que sea razonable.
Ahora bien, en la Sentencia de fecha 11-III-2011, emitida en el Amp. 780-2008,
se aclaró que el mero incumplimiento de los plazos establecidos para
proporcionar una respuesta al solicitante no es constitutivo de vulneración del
derecho de petición; pero sí se vulnera cuando la respuesta se emite en un
periodo mayor de lo previsible o tolerable, lo que lo vuelve irrazonable.
En virtud de lo
anterior, para determinar la razonabilidad o no de la duración del plazo para
proporcionar respuesta a lo solicitado por los interesados, se requiere de una
apreciación objetiva de las circunstancias del caso concreto, como pueden
serlo: (i) la actitud de la autoridad
requerida, debiendo determinarse si la dilación es producto de su inactividad
por haber dejado transcurrir, sin justificación alguna, el tiempo sin emitir
una respuesta o haber omitido adoptar medidas adecuadas para responder a lo
solicitado; (ii) la complejidad fáctica o jurídica
del asunto; y (iii) la actitud de las partes en el
proceso o procedimiento respectivo."
PETICIONES
PUEDEN REALIZARSE, DESDE UNA PERSPECTIVA MATERIAL
"B. Finalmente,
en la Sentencia de fecha 15-VII-2011, pronunciada en el proceso de Amp.
78-2011, se afirmó que las peticiones pueden realizarse, desde una perspectiva
material, sobre dos puntos: (i) un derecho subjetivo o interés
legítimo del cual el peticionario es titular y que pretende ejercer ante la
autoridad y (ii) un derecho subjetivo, interés
legítimo o situación jurídica de la cual el solicitante no es titular, pero
pretende su reconocimiento mediante la petición realizada.
Entonces, para
la configuración del agravio, en el caso del referido derecho fundamental es
indispensable que, dentro del proceso de amparo, el actor detalle cuál es el
derecho, interés legítimo o situación jurídica material que ejerce o cuyo
reconocimiento pretende."
HECHOS ADMITIDOS POR LAS PARTES NO REQUIEREN SER
PROBADOS
"b. Por otro lado, el art. 314 ord. 1°
del C.Pr.C.M. establece que no requieren ser probados los hechos admitidos por
las partes. Estos son los hechos no controvertidos por los intervinientes, es
decir, aquellos sobre los que existe conformidad entre las partes, porque: (i) ambas han afirmado los mismos
hechos; (ii) una de ellas ha admitido los
aseverados por la contraria; o (iii) una de ellas los ha corroborado
mediante la exposición de otros hechos o argumentos relacionados con los
expresados por la contraparte. El tener por establecidos los hechos admitidos
en el proceso, de modo que queden excluidos de prueba, es algo razonable y que
se encuadra dentro del poder de disposición de las partes, pues si estas pueden
disponer de su pretensión o resistencia, también pueden disponer de los hechos
que la sustenta."
FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA
"A. De acuerdo con el art. 193 de la Cn. y los
arts. 2 y 18 de la LOFGR, corresponde al Fiscal General defender los intereses
del Estado y de la sociedad; dirigir la investigación de los hechos punibles;
promover y ejercer la acción penal de oficio o a petición de parte; recabar las
pruebas pertinentes para la comprobación de los hechos delictivos y la
responsabilidad de los investigados; representar a las víctimas para
garantizarles sus derechos; requerir actividades de colaboración a las
autoridades de cualquier clase, a sus agentes y a los particulares; y
desempeñar las demás atribuciones que el ordenamiento jurídico le asigne.
Asimismo, según
los art. 20 y 24 de la LOFGR, la FGR está a cargo del Fiscal General, quien es
la máxima autoridad y su representante legal. Dicho funcionario establecerá su
estructura orgánica, definirá los niveles jerárquicos y asignará funciones a la
diversidad de unidades de la organización. De igual manera, el art. 6 del
Reglamento Especial de la FGR prescribe que la estructura organizativa de la
entidad estará integrada, entre otras, por el Fiscal General, el Fiscal
Adjunto, el Auditor Fiscal, el Secretario General, las Direcciones,
Subdirecciones, Gerencias, Oficinas Fiscales, Distritos, Departamentos,
Unidades Operativas o de Investigación, entre otras."
FUNCIONES
DEL CARGO DE JEFE DE LA UNIDAD DE ANÁLISIS DE INFORMACIÓN
"b. De
conformidad con el perfil descriptivo del cargo de jefe de la Unidad de Análisis de
Información, las funciones
inherentes a este son, entre otras, las siguientes: (i) coordinar y administrar el
seguimiento de los requerimientos de análisis de información provenientes de
las distintas unidades organizativas de la FGR; (ii) administrar la custodia de la
información; (iii) coordinar la elaboración de los
informes y sus correspondientes recomendaciones, con relación a la información proporcionada
para análisis; (iv) coordinar la obtención de datos a
fin de proveer información de manera oportuna a las distintas unidades
fiscales; (v) coordinar y administrar el seguimiento
de los requerimientos de información provenientes de las distintas unidades
organizativas de la institución; (vi) coordinar y gestionar la
interconexión e integración de los recursos informáticos con las diferentes
instituciones públicas o privadas; (vii) cumplir y hacer cumplir la
normativa y procedimientos internos mediante la aplicación de los manuales y
políticas establecidas para el adecuado funcionamiento de la unidad; y (viii) elaborar el plan de trabajo, según
las metas y lineamientos estratégicos."
CARGO
DE JEFE DE LA UNIDAD DE ANÁLISIS DE INFORMACIÓN ES DE CONFIANZA POR ELLO,
CUANDO SE ORDENÓ SU DESTITUCIÓN NO SE TENÍA LA OBLIGACIÓN DE TRAMITARLE UN
PROCEDIMIENTO PREVIO, PUES NO GOZABA DE ESTABILIDAD LABORAL
"De lo anterior se colige que el ejercicio del cargo que
funcionalmente desempeñaba el señor […] dentro de la FGR –y por el cual la
autoridad demandada justificó su despido– implicaba la facultad de adoptar
decisiones determinantes para la referida institución, específicamente en lo
concerniente a la obtención, administración, análisis y custodia de la información
que las distintas unidades organizativas que conforman la FGR a nivel nacional
requerían para llevar a cabo sus atribuciones, así como en lo relativo a la
realización de gestiones para la interconexión e integración de los recursos
informáticos con otras instituciones públicas o privadas.
Asimismo, en el
organigrama institucional de la FGR el mencionado cargo aparece directamente
subordinado al Fiscal General, lo cual supone que para el ejercicio de las
funciones correspondientes se requiere contar con la confianza personal de
dicho funcionario.
c. En ese sentido, se concluye que, contrario
a lo argumentado por el peticionario, el
cargo de jefe de la Unidad de Análisis de Información que desempeñaba en la FGR
era de confianza y, por ello, cuando se ordenó su destitución el Fiscal General
no tenía la obligación de tramitarle un procedimiento previo, pues no gozaba de
estabilidad laboral. Por tal
motivo, no existe vulneración
a los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral del señor Román
M. B. y, en consecuencia, es procedente desestimar su pretensión."
FUNCIONES
DEL CARGO DE JEFE DE OFICINA FISCAL
"D. a. En
otro orden, de conformidad con el perfil descriptivo del cargo de jefe de Oficina Fiscal de
Soyapango, las funciones
inherentes a este son, entre otras, las siguientes: (i) dictar lineamientos generales, en
congruencia con las direcciones superiores, a las diferentes unidades dentro de
la oficina fiscal; (ii) supervisar y controlar el trabajo
de investigación de las unidades de la oficina fiscal mediante el monitoreo
periódico de las actividades desarrolladas; (iii) rendir informes al Director de
Zona sobre los resultados obtenidos
en el manejo de los casos asignados a cada una de las unidades de la oficina
fiscal; (iv) solucionar
los inconvenientes operativos que se suscitan en el manejo de los casos
asignados a las unidades de la oficina fiscal; (v) planificar y coordinar reuniones
periódicas con personas, instituciones públicas y privadas relacionadas con las
investigaciones de los casos que ingresan a la oficina fiscal; (vi) asistir a las convocatorias del
despacho de los titulares de la FGR; (vii) autorizar las salidas alternas a
fiscales auxiliares en los casos en que procedan; (viii) asistir a los procedimientos
policiales en casos relevantes y a su discreción, junto con los fiscales
auxiliares; (ix) planificar y realizar reuniones
con la Policía Nacional Civil, con el objeto de desarrollar un diagnóstico de
la problemática criminal y establecer criterios de abordaje eficiente y eficaz; (x) gestionar el trabajo
interinstitucional con oficinas públicas y privadas relacionadas con las
investigaciones de los casos asignados a la oficina fiscal; (xi) autorizar los criterios de
oportunidad o cualquier otra decisión que por su relevancia le corresponda; (xii) supervisar la aplicación de la
Política de Persecución Penal; (xiii) cumplir y hacer cumplir la
normativa y procedimientos internos; y (xiv) elaborar el plan de trabajo según
las metas y lineamientos estratégicos a través de la revisión y recopilación de
información.
De igual manera,
según el organigrama de la FGR y la estructura organizativa prevista por los
arts. 6 y 16 del Reglamento Especial de la FGR, el cargo de jefe de la Oficina
Fiscal de Soyapango es catalogado como un puesto jurídico operativo que está
subordinado al Director de la Defensa de los Intereses de la Sociedad de San
Salvador y este, a su vez, al Fiscal General."
CARGO DE JEFE DE OFICINA FISCAL ES DE
CONFIANZA POR ELLO, CUANDO SE ORDENÓ SU DESTITUCIÓN NO SE TENÍA LA OBLIGACIÓN
DE TRAMITARLE UN PROCEDIMIENTO PREVIO, PUES NO GOZABA DE ESTABILIDAD LABORAL
"b. De lo anterior se colige que el
ejercicio del cargo que desempeñaba el señor […] implicaba una amplia facultad
de adoptar libremente decisiones determinantes para la conducción de la
referida institución, específicamente de la oficina fiscal a su cargo, pues le
correspondía efectuar las gestiones administrativas, dictar los lineamientos
generales sobre el trabajo a realizar y autorizar decisiones relevantes de las
unidades organizativas bajo su responsabilidad. En ese sentido, se concluye que
las funciones del puesto de Jefe de Oficina Fiscal de Soyapango están
orientadas a ejercer un papel de dirección, coordinación y supervisión de las
actividades técnico jurídicas y administrativas relacionadas con la
investigación del delito y el cumplimiento de normativas y procedimientos
internos para su normal funcionamiento en el área geográfica de su competencia.
Además, se
advierte que la naturaleza de las funciones que desarrollaba el peticionario
necesariamente requerían de la confianza personal de quien en último término
tiene a su cargo el manejo de la institución, pues se encontraban directamente
vinculadas con el adecuado funcionamiento y el cumplimiento de los fines propios
de la FGR. En efecto, el actor, como encargado de la referida dependencia
regional, debía procurar el cumplimiento de las metas propias de su oficina, así como de los
lineamientos que al efecto girara el Fiscal General a nivel institucional.
En ese sentido, se concluye que, contrario a lo argumentado
por el señor […]., el cargo que desempeñaba en la FGR era de confianza; por
ende, se encuentra comprendido en una de las excepciones que el Constituyente
estableció para la titularidad del derecho a la estabilidad laboral, conforme
al art. 219 inc. 3° de la Cn. Desde esa perspectiva, cuando se ordenó su
destitución, la autoridad demandada no se encontraba obligada a tramitarle el
procedimiento previsto en los arts. 62 y siguientes de la LOFGR y en los arts.
53 y siguientes del Reglamento de la Carrera Fiscal antes de adoptar la
decisión de removerlo. De ahí
que no existe vulneración a los derechos de audiencia, defensa y estabilidad
laboral del señor […]; en consecuencia, es procedente desestimar la pretensión
planteada."
VULNERACIÓN
AL DERECHO DE PETICIÓN DEL ACTOR AL OMITIR RESOLVER LA PETICIÓN REALIZADA, CON
EL FIN DE QUE SE LE EXPLICARA LA CAUSA QUE MOTIVÓ SU DESTITUCIÓN
"3. A. En relación con la vulneración del
derecho de petición, se ha comprobado que el señor […], por medio del escrito
que presentó en la FGR el 25-II-2013, requirió al Fiscal General que le
expresara cuál era la falta que había cometido o el motivo por el cual se le
había solicitado su renuncia. En dicho documento se consignó el sello y la
firma de recibido de la mencionada institución, tal como consta en el margen
superior derecho de la copia incorporada a este expediente. No obstante ello,
el Fiscal General no alegó ni comprobó haber emitido la respuesta
correspondiente a dicha petición.
B. En consecuencia,
dado que la referida autoridad omitió
resolver la petición que el señor […] le formuló el 25-II-2013, con el fin de
que se le explicara la causa que motivó su destitución, se concluye que el
Fiscal General vulneró el derecho de petición del referido señor. Por ello, es
procedente conceder el amparo solicitado con respecto a este punto de la queja
planteada."
EFECTO RESTITUTORIO: SE DECLARA LA INFRACCIÓN
CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE PETICIÓN, QUEDANDO EXPEDITA AL DEMANDANTE, LA PROMOCIÓN
DE UN PROCESO, POR LOS DAÑOS MATERIALES Y MORALES OCASIONADOS
"VI. Determinada
la transgresión constitucional derivada de la actuación y la omisión de la
autoridad demandada, corresponde establecer el efecto de la presente sentencia.
1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto
material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad
demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la
vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la
sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado
la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los
funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa
o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su
patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales
ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de fecha 15-II-2013, pronunciada en
el Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el
efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación
del respectivo proceso de daños
en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del
art. 245 de la Cn.
2. A. a. En el presente
proceso, se comprobó la vulneración del derecho de petición del señor […]. por
parte del Fiscal General. Al respecto, en el auto de fecha 10-IV-2015 se denegó
la suspensión de los efectos de la omisión impugnada, en virtud de que no era
susceptible de producir efectos jurídicos. En ese sentido, se colige que dicha
omisión consumó sus efectos, lo que impide una reparación material, por lo que
procede únicamente declarar mediante esta sentencia la infracción
constitucional del mencionado derecho, quedando expedita al demandante, en
atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la promoción de
un proceso, por los daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia
de la vulneración del derecho constitucional de petición declarada en esta
sentencia, directamente contra
la persona que cometió la aludida vulneración.
B. a. Por otra parte, el señor […] en el
transcurso del proceso solicitó que se tuviera por establecido el daño
patrimonial y moral en sus derechos por parte del Fiscal General. Al respecto,
es preciso aclarar que la configuración que la Ley de Procedimientos
Constitucionales y la jurisprudencia constitucional han otorgado al proceso de
amparo no se extiende al enjuiciamiento de los daños materiales o morales que
pudo haber causado un funcionario público con su actuación inconstitucional.
Como consecuencia de lo anterior, la promoción de un proceso por estos daños
–que se deja expedita en una sentencia de amparo– implica para el interesado la
posibilidad de promover el proceso para el juzgamiento de la responsabilidad
personal del funcionario ante
la jurisdicción ordinaria, pero no frente a la jurisdicción constitucional.
b. Desde esa perspectiva, escapa de las
competencias de este Tribunal pronunciarse sobre la posible responsabilidad
personal, subjetiva y patrimonial en que habría incurrido la persona que
intervino en la configuración de la omisión reclamada, pues compete a la
jurisdicción ordinaria conocer y enjuiciar la existencia de esos daños, el
grado de responsabilidad en la que habría incurrido el funcionario y el monto
de la liquidación que en su caso le corresponda. En consecuencia, deberá
desestimarse la solicitud planteada por el señor […].
3. Finalmente, el señor […], en su escrito de
fecha 4-VI-2016 solicitó que se confrontaran los originales y copias de la
siguiente documentación: (i) boletas de pago de la bonificación
del desempeño que están a su nombre, correspondiente a los años 2012 y 2013; y (ii) nota firmada por el Director de
Recursos Humanos de la FGR el 21-II-2013, mediante la cual le comunicó el cese
de su puesto de trabajo. Lo anterior a fin de que, de resultar conformes, se
agregue las copias confrontadas al expediente de estos y se le devuelvan los
originales.
En virtud de lo anterior, se ordenará a la Secretaría de esta
Sala que confronte únicamente el original y la copia del último documento
citado y, de resultar conforme, devuelva el original al interesado y agregue la
copia confrontada al expediente, pues en el acta de fecha 6-VI-2016 consta que
las boletas de pago en cuestión sólo fueron recibidas en copia."