RESERVA DE LEY
CORRESPONDE AL LEGISLADOR LA CREACIÓN DE SANCIONES,
ESTA POTESTAD LE ESTA CONFIADA AL ÓRGANO POLÍTICO (PODER LEGISLATIVO) EN EL
CUAL POR PROPIA NATURALEZA, GOZA DE LA MAYOR REPRESENTACIÓN DEL PLURALISMO
SOCIAL
“iii) Inaplicabilidad de los arts. 13 y 49 inc. 3°
del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social
Corresponde que esta Sala se pronuncie respecto de la
multa que el Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social ha
establecido como sanción, ante el supuesto de no remitir las planillas en el
plazo correspondiente; en este caso, se trata de lo prescrito en los arts. 13 y
49 inc. 3° del citado reglamento, los cuales respectivamente y el orden
apuntado, indican:
“Los Patronos que en alguna forma infrinjan las
disposiciones del presente Capitulo incurrirán en una multa que oscilara
ente c 10 y c 200, que será impuesta por la Dirección del Instituto”.
Por
su parte, el art. 49 inc. 3° se establece:
“(...) La falta de remisión de las planillas dentro de
los plazos señalados por este Reglamento, hará incurrir al patrono responsable
en una multa equivalente al 25% del monto de cotizaciones sin perjuicio
de que el instituto pueda de oficio elaborarle las planillas y facturar su
monto”.
Debemos
entonces analizar, si las disposiciones anteriores son conformes a la
Constitución; en tal sentido, debe advertirse que estas normas regulan
sanciones traducidas en multas, las cuales no se encuentran determinadas por el
legisferante; es decir, la sanción no se encuentra regulada en una ley formal,
sino que queda dispensado a la precisión que haga el Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del. Seguro Social, por medio del decreto respectivo, y
en tal sentido, la multa se ve compelida en su esencia por la determinación que
haga el aludido Consejo.
En este escenario la determinación de una sanción
conforme al principio de legalidad -cuando no se trata de relaciones de
sujeción especial- corresponde en exclusiva al legislador, lo cual implica que
debe ser fijada en extensión y contenido por el órgano legislativo, no por ninguna
otra autoridad, de ahí que en el caso sub judice, al fijar la sanción y
su cuantía en un reglamento decretado por el Consejo Directivo de la
institución demandada, que concurre un defecto de inconstitucionalidad, porque
se violenta el principio de legalidad en uno de sus contenidos esenciales: la
reserva de ley.
Dicho todo lo anterior, debe esta Sala examinar lo
atinente al principio de legalidad, el cual estimamos violentado, debido a que
las sanciones de multa están reguladas en los aras. 13 y 49 inc. 3° del
Reglamento para la Aplicación del. Régimen del Seguro Social, y por lo tanto
provienen del órgano ejecutivo y no del legislador, ni encuentra su contenido
en otra ley secundaría, sino que su determinación corresponde a un organismo
denominado: Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.
El principio de legalidad es un principio fundamental
del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería
estar sometido a la voluntad de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad
de las personas. Por esta razón, se dice que el principio de legalidad asegura
a los destinatarios que sus conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud
de una ley dictada y promulgada, con anterioridad al hecho considerado como
infracción. Es decir que este principio no sólo constituye una exigencia de
seguridad jurídica, que requiere el conocimiento previo para los gobernados, de
las infracciones y sanciones, sino que además, también constituye una garantía
política hacia las personas de que no puede ser sometidos a sanciones que no
hayan sido aceptadas previamente.
Conviene en este punto, destacar la jerarquía esencial
del principio de legalidad, como uno de los axiomas más importantes del sistema
jurídico, y fundamental del orden constitucional, precisamente a partir de dos
grandes principios: de reserva de ley y de separación de los poderes -del
Estado. Tal figuración del principio legalidad, lo erige como uno de los
principios esenciales, en cuanto a la capacidad de limitar al poder sancionatorio
del Estado. Sin embargo, de acuerdo a lo relacionado supra interesa
destacar lo concerniente a la garantía de reserva de la ley.
El principio de reserva de ley, señala que corresponde
al legislador la creación de sanciones, esta potestad le esta confiada al
órgano político (poder legislativo) en el cual por propia naturaleza, goza de
la mayor representación del pluralismo social, y lo mismo corresponde
con la configuración de faltas o multas, por cuanto éstos son algunos de los
mecanismos que el Estado utiliza para restringir los derechos fundamentales de
los Administrados.
En
el mismo sentido se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional, respecto a la
preservación del principio de reserva ley:
“la reserva de ley significa que
otras .fuentes normativas (otras vías o maneras de producción de
normas), como el reglamento y las ordenanzas municipales, tienen prohibido
regular las materias reservadas a la ley y esta tampoco puede delegarles, en lo
esencial (...)”
“(...) [A]demás de la propia Constitución,
solo mediante ley formal pueden imponerse limitaciones a los derechos fundamentales.
Las normas que limiten esos derechos y que estén, contenidas en .fuentes
ele producción Jurídica distintas a la Constitución y la ley ---- como es el caso
de las ordenanzas municipales-- invaden la competencia de la Asamblea
Legislativa y por ello son inconstitucionales” [Inc. 11-2012, de las trece horas con cincuenta
minutos del veinte de abril de dos mil quince].
Señalado todo lo anterior, queda claro, la importancia
que ha de concederse al principio de legalidad en este ámbito; y es que en
principio y por regla general,
las infracciones y su sanción, deben estar contenidas en un cuerpo normativo
con rango de ley.”
LA EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO SON LAS NORMAS EN BLANCO QUE
SON AQUELLAS DISPOSICIONES QUE REMITEN EL COMPLEMENTO DE UN PRECEPTO A UNA
DISPOSICIÓN DISTINTA CUALQUIERA QUE SEA SU ORIGEN Y UBICACIÓN JERARQUICA
“Sin embargo, ésta reserva de ley no es absoluta
en todos los casos, por ello, conforme a un desarrollo doctrinario y
jurisprudencial constitucional se ha confirmado la importancia de las
denominadas normas en blanco, que se traducen en todas aquellas disposiciones
que remiten el complemento de un precepto a una disposición distinta
cualesquiera que sea su origen y, ubicación de esta última. Esta técnica,
legislativa, permite la remisión de un injusto o su sanción, a una disposición
que puede ser del mismo rango normativo (leyes en blanco impropias), o a uno
diferente o menor jerarquía, reglamentos, ordenanzas, decretos (leyes en blanco
propias), incluso a partir de su acepción, se considera factible
constitucionalmente que una conducta prohibida esté plenamente descrita en una
ley, más no la consecuencia jurídica, cuya determinación requiere de otra norma
de menor jerarquía (reglamento), tal y como se establecen en las denominadas
leyes en blanco al revés.”
SI LA ORDENANZA, DECRETO O REGLAMENTO OSTENTA
SUFICIENTE RESPALDO, COBERTURA O CORRESPONDENCIA EN UNA LEY EN SENTIDO FORMAL,
LA MISMA NO ADOLECERÍA DE UN VICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
“Es decir entonces, que una normativa infra-legal que
contenga la descripción de una sanción o infracción administrativa, no es
automáticamente inconstitucional, al contrario si la ordenanza, decreto o
reglamento ostenta suficiente respaldo, cobertura o correspondencia en una ley
en sentido formal, la misma no adolecería de un vicio de constitucionalidad, y
se vuelve de imperioso cumplimiento para la administración.
En el caso en concreto, al margen de 1o prescrito en
el art. 95 de la ley del Seguro Social al indicar: El instituto
determinará en los reglamentos las sanciones que amerite la violación de
sus leyes y reglamentos (...) “, es
el Consejo Directivo del instituto Salvadoreño del Seguro Social mediante la
emisión del Reglamento para la Aplicación del Régimen del ISSS, quien al final
determina las multas y su cuantía, y de éste artículo y demás preceptos que
componen éste cuerpo normativo, no se percibe alguna
disposición que le brinde respaldo legal a las sanciones; es decir, no se
advierte ningún precepto que desarrolle y describa la infracción atribuida en
este tipo de casos, como para propiciar el carácter constitucional de las
sanciones impuestas en el reglamento, al menos a partir de las reglas que
imperan en las normas en blanco, y ello es inaceptable, porque significa la
ruptura del principio de reserva de ley.
Hay que indicar que el presente caso, no se trata de
una sujeción o relación de supremacía especial del administrado con la
administración pública, sino que la misma, se traduce en tina sanción
gubernativa que aun bajo criterios de relatividad, no permite la
flexibilización de la reserva de ley.
En conclusión a ello, las sanciones de multa reguladas
en los art. 13 y 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del
Seguro Social, son violatorios del principio de legalidad en correspondencia a
la reserva de ley, por lo que procede declarar su inaplicabilidad conforme a lo
dispuesto en el artículo 185 de la Constitución.”