LEY DE TELECOMUNICACIONES

PROCEDIMIENTO DE INVALIDACIÓN, SÓLO PUEDE OCURRIR CUANDO LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA SE ENCUENTRA VIGENTE

"III. 1. Sobre las modificaciones que la normativa impugnada sufre durante la tramitación de un proceso de inconstitucionalidad, esta Sala ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad tiene como finalidad un pronunciamiento eficaz, en el sentido que el mismo se traduzca en una modificación de la realidad material –la invalidación de la disposición que, como consecuencia del examen del contraste, resulte disconforme con la Constitución por vicio de forma o de contenido–.

Por ende, el procedimiento de invalidación, sólo puede ocurrir cuando la disposición impugnada se encuentra vigente, vale decir, cuando mantenga su capacidad de producir los efectos imperativos propios de las disposiciones jurídicas –Auto de sobreseimiento de 18-IX-2001, Inc. 15-98–.

2. Conforme a lo expuesto, y en relación con la pretensión incoada por el ciudadano Anaya Barraza –demanda correspondiente al proceso 26-2015–, se tiene que el art. 42 LT ha sido derogado en su anterior redacción mediante el Decreto Legislativo n° 372, de 5-V-2016, publicado en el Diario Oficial n° 91 tomo n° 411 de 18-V-2016.

Desapareciendo entonces el precepto o cuerpo normativo impugnado y en que el demandante fundamentó su argumentación, su pretensión carece de sentido y conviene sobreseer al no existir el sustrato fáctico sobre el cual pronunciarse."

 

PRINCIPIO DE LEGALIDAD RECONOCIDO EN FORMA INCONTROVERTIBLE EN LOS ÁMBITOS DEL DERECHO PENAL Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

"IV. 1. Primeramente, es necesario destacar que el principio de legalidad constituye un elemento cosustancial al Estado de Derecho y se constituye en una conquista política irreversible de los ciudadanos frente al poder estatal en lo relativo a la protección y garantía de sus derechos fundamentales. El mismo descansa en la noción que el uso del poder coercitivo del Estado sobre sus gobernados descansa en éste haya sido previamente determinado mediante una ley genérica y abstracta elaborada conforme pautas de claridad y certeza en cuanto a la descripción de lo punible.

Esta Sala –en su incesante jurisprudencia– relaciona el principio de legalidad con la seguridad jurídica, en el sentido de una exigencia objetiva de regularidad estructural y funcional del sistema jurídico a través de sus normas e instituciones y una dimensión subjetiva consistente en la certeza del Derecho, en cuanto a que los destinatarios del mismo puedan organizar su conducta y programa de vida bajo pautas razonables de previsibilidad (Sentencia de 14-II-1997, Inc. 52-2003).

También el principio de legalidad debe caracterizarse en su sentido político como un sometimiento de los poderes públicos a la ley como fundamento y límite de su actuación; en otras palabras –y tomando en cuenta lo estipulado en los avis. 15 y 86 Cn.– prima el criterio de la vinculación positiva, como condición previa y de existencia del accionar por parte de los órganos del Estado, y donde sólo se encuentra habilitado por lo que la ley le faculta. En otra dimensión, el mismo se convierte en una garantía al ciudadano de que no será castigado por aquellas hechos que no constituyan injustos penales o administrativos ni le serán impuestas penas, medidas de seguridad y sanciones administrativas que no hayan sido elaboradas conforme un procedimiento democrático por el poder constitucionalmente habilitado para ello–el órgano legislativo–.

Estas diversas connotaciones del principio de legalidad han sido destacadas por esta Sala – v. gr. sentencia de 23-X-2013, Inc. 19-2008– donde afirmó que el mismo ostenta un fundamento democrático-representativo, que supone el rechazo total a la idea que la definición del delito – o de la infracción administrativa –le corresponda al gobernante de turno o a los jueces, sino que tal definición debe corresponder en un esquema estatal de división de poderes a la Asamblea Legislativa como máximo representante de la voluntad popular. E igualmente, el referido principio, ostenta un _.fundamento político-criminal, el cual deviene en que las prohibiciones normativas deben haber sido establecidas de forma previa, precisa e inequívoca para que el ciudadano pueda orientar su conducta a fin de abstenerse a cometer aquellos hechos que lesionan o ponen en peligro valores esenciales de la comunidad –bienes jurídicos– y que en el caso que opte por afectarlos, prevea las consecuencias jurídicas con las que habrá que responder.

En síntesis, el principio de legalidad reconocido en forma incontrovertible en los ámbitos del Derecho penal y del Derecho administrativo sancionador, se constituye en una técnica de tutela de la libertad y seguridad que se hace sentir con mayor protagonismo en el ámbito de la restricción de los derechos fundamentales.

A ello se refiere el art. 15 del estatuto fundamental –dejando de lado otros preceptos que regulan diversas dimensiones del principio en estudio–cuando establece: "[n]adie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la ley". En similar sentido el art. 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP– que preceptúa: "[n]adie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional". Y la Convención Americana de Derechos Humanos –CADH– en su artículo 9: "[n]adie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable"."

 

GARANTÍAS PENALES, CRIMINAL, JURISDICCIONAL Y DE EJECUCIÓN DENTRO DEL ÁMBITO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

"2. Tradicionalmente, y en particular debido a su intenso desarrollo en el ámbito del Derecho penal, se ha entendido como ámbitos comprendidos dentro de su cobertura las garantías penal, criminal, jurisdiccional y de ejecución. Esto es: (a) la criminal, que exige que la conducta delictiva se encuentre estipulada en la ley (nullum crimen sine lege); (b) la penal, que obliga a que la ley señale la pena que corresponda al hecho (nulla poena sine lege); (c) la de carácter jurisdiccional o procesal, que obliga a la existencia de un procedimiento penal de carácter previo y legalmente establecido para la determinación de la responsabilidad penal; y (d) la de ejecución, la cual requiere que el cumplimiento de una sanción penal se sujete a una normativa legal que la regule."

 

PROCESO DE ELABORACIÓN Y APLICACIÓN DE LOS PRECEPTOS SANCIONADORES PENALES, INFLUIDO DE IGUAL FORMA POR PRINCIPIO DE LEGALIDAD

"Asimismo, el proceso de elaboración y aplicación de los preceptos sancionadores penales, se ve influido de igual forma por este principio, en la medida que éste le impone las siguientes condiciones: (a) la ley penal material debe ser previa al hecho enjuiciado (lex praevia); (b) de igual manera debe ser emitida exclusivamente por el parlamento y bajo el carácter de ley formal (lex scripta); (c) los términos utilizados en la disposición normativa han de ser claros, precisos e inequívocos para el conocimiento de la generalidad, lo cual comprende un mandato de determinación o taxatividad que ha de inspirar la tarea del legislador (lex certa); y (d) la aplicación de la ley ha de ser en estricta concordancia con lo que en ella se ha plasmado, evitando comprender supuestos que no se enmarcan dentro de su tenor literal (lex stricta) –v. gr. sentencia de 23-XII-2010, Inc. 5-2001–."

 

FACETA FORMAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

"No obstante lo anterior, es posible distinguir en el ámbito del principio en examen, una faceta formal del mismo que se refiere al rango dentro de las fuentes jurídicas que deben ostentar las normas tipificadoras de infracciones y sanciones que se corresponde con el ámbito de la reserva de ley y su configuración previa a su aplicación –las denominadas garantías de reserva de ley e irretroactividad de las normas sancionatorias desfavorables– así como en su faceta material por la especial trascendencia que comprende la certeza y claridad de los preceptos como en la relativo a la prohibición de la analogía –mandato de taxatividad y prohibición de la analogía desfavorable–."

 

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DENTRO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

"3. Si bien, se repite, el mayor desarrollo de este principio constitucional, ha tenido lugar en el ámbito penal, no puede dejar de destacarse que también tiene aplicación dentro del Derecho administrativo sancionador. En efecto, desde la sentencia de 17-XII-1992 –Inc. 3-92–, se ha sostenido enfáticamente por esta Sala, que los principios inspiradores del ámbito penal y procesal son de aplicación, conforme una adaptación funcional de los mismos a los fines de protección de los intereses generales, al Derecho administrativo sancionador tanto en su ámbito de hetero-tutela –sanciones gubernativas como de auto-tutela –Derecho disciplinario–.

En efecto, en dicho pronunciamiento, se sostuvo la necesaria observancia tanto en el ámbito de la formulación de ilícitos administrativos como en cuanto a su aplicación, de los principios de tipicidad, legalidad formal, prohibición de la retroactividad, interdicción de la analogía, imposibilidad de doble enjuiciamiento o persecución de los mismos hechos, proporcionalidad de la respuesta punitiva y culpabilidad.

Desde esta óptica, el principio de legalidad comporta en esta sede dos consecuencias relevantes: (a)se proyecta tanto en el ámbito del Derecho penal como sobre el Derecho administrativo sancionador al constituirse ambos manifestaciones de un único ius puniendi estatal. En otras palabras, estamos ante un mismo ejercicio punitivo que puede ser ejercitado mediante cualquiera de esas dos vertientes normativas, y en el que la diferencia entre ambos tipos de injusto –el penal y el administrativo sancionador– es únicamente de grado; (b) al encontrarse regulado el principio de legalidad dentro de la denominada parte dogmática de la Constitución, éste no solamente se configura en un elemento básico co-sustancial al Estado de Derecho como se relacionó supra, sino que el ciudadano cuenta con un derecho fundamental a 1a legalidad punitiva, es decir, a no ser sancionado o procesado por conductas que no constituyan delito, falta penal o infracción administrativa al momento en que tenga lugar su comisión."

 

MANDATO DE TIPICIDAD

"3. Es así que ambas dimensiones del ius puniendi estatal están sujetas al denominado mandato de tipicidad, el cual implica que la inobservancia de las estipulaciones relativas a la protección de bienes e intereses –individuales o supra-individuales– serán sancionadas conforme una ley que defina de forma clara, precisa e inequívoca los elementos básicos de cada infracción. Es decir, los denominados elementos esenciales y elementos accidentales del tipo.

De ahí que el principio de tipicidad se traduce en la confección de tipos de injusto –penales o administrativos sancionadores– que describan conductas socialmente dañosas en sus elementos objetivos y subjetivos y las conmine en forma abstracta con sanciones administrativas o penas. De suerte, que lo que no se encuentre dentro de ese ámbito de elaboración exclusivamente legislativa cae fuera del ámbito de la punibilidad admisible constitucionalmente.

Conforme a ello, la necesidad de castigar nuevas modalidades delictivas o socialmente no permitidas, pasa ineludiblemente por su adición a los ordenamientos jurídicos que poseen un rango de ley formal y no bajo la discrecionalidad de quien ejerza la potestad sancionadora."

 

ENTIDADES ADMINISTRATIVAS DEBEN SOMETERSE EN TODO MOMENTO A LO QUE LA LEY ESTABLEZCA, ENTENDIENDO TAL EXPRESIÓN COMO INDICATIVA DEL CONCRETO SISTEMA DE DERECHO ADMINISTRATIVO QUE RIGE EN UN ORDENAMIENTO JURÍDICO

"V. 1. En particular, se ha sostenido en una continua línea jurisprudencial que el principio de legalidad sujeta la actuación de la Administración pública por lo que toda actuación de ella deberá presentarse de forma necesaria como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley, la que lo construye y delimita. Esto significa que las entidades administrativas deben someterse en todo momento a lo que la ley establezca, entendiendo tal expresión como indicativa del concreto sistema de Derecho administrativo que rige en un ordenamiento jurídico dado –en sus inicios, v. gr. sentencia de 16-XII-1997, Inc. 21-C-96–. Y una garantía relacionada con lo anterior es, sin duda, la denominada reserva de ley formal para el ámbito sancionador."

 

EJERCICIO DE PODER PÚBLICO RECAE EN VARIOS ÓRGANOS DENTRO DEL ESTADO LOS CUALES OSTENTAN COMPETENCIAS Y POTESTADES DELIMITADAS CONSTITUCIONALMENTE

"En su fundamento, se ha relacionado en diferentes pronunciamientos emitidos por esta Sala, al principio de división de poderes establecido en el art. 86 Cn., en la medida que el ejercicio de poder público recae en varios órganos dentro del Estado los cuales ostentan competencias y potestades delimitadas constitucionalmente, sin perjuicio de su complementariedad entre sí como también su control y limitación recíproco en la adopción de las decisiones de la nación salvadoreña –sentencia de 08-IV-2003, Inc. 22- 1999–.

Bajo esta óptica, resulta habitual que dentro de un sistema constitucional se confiera un ámbito de exclusividad a un determinado órgano en determinadas materias."

 

RESERVA DE LEY

"Conforme lo anterior, la reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor del órgano legislativo, lo cual implica que, determinadas materias –de especial interés en el ámbito vital de los ciudadanos–, únicamente pueden ser reguladas por dicho ente. Y esto, como garantía frente a las diversas potestades normativas que tienen otros órganos y frente a sí misma.

En otras palabras –y como se señala en la sentencia de 15-III-2002, Inc. 30-96– la reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de producir disposiciones jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad para ello, otorgándole preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos. Y esto no deriva de un entendimiento clásico de la división de poderes, sino del entendimiento de que el procedimiento legislativo es una técnica de garantía en el ámbito de la limitación a los derechos fundamentales que se caracteriza en esencia por la participación democrática y el ejercicio aún de los grupos con menor representatividad parlamentaria de su rol de contralores del poder. Son estos principios que dominan el iter legislativo lo que garantizan de mejor manera los derechos de los ciudadanos a diferencia del procedimiento de producción de normas infra-legales.

A ello hace referencia, el pronunciamiento en examen, cuando enuncia que el pluralismo, la democracia, el libre debate, la publicidad entre otras características, justifican a la reserva de ley como una atribución constitucional de la Asamblea Legislativa en cuanto a la regulación de determinadas materias, como modo de asegurar que su adopción venga acompañada de un debate público en el que puedan concurrir libremente los diferentes sectores sociales representados en el parlamento."

 

EN SITUACIONES DEBIDAMENTE RAZONADAS Y EXCEPCIONALES SE ADMITE LA COLABORACIÓN DE NORMAS INFRA-LEGALES COMO LOS REGLAMENTOS EN LOS SUPUESTOS COMPRENDIDOS EN EL DERECHO SANCIONADOR

"Dentro de estos ámbitos se han reconocido por esta Sala, como materias comprendidas dentro del ámbito de la reserva de ley formal, tanto el ámbito del Derecho penal como del Derecho administrativo sancionador. A éste último debido a su semejanza con el primero y considerarse como parte del mismo ius puniendi estatal.

Sin embargo, ello no impide que en situaciones debidamente razonadas y excepcionales se admita la colaboración de normas infra-legales como los reglamentos en los supuestos comprendidos en el Derecho sancionador. Conforme a ello, se admite la denominada reserva de ley relativa, en aquellas ocasiones donde un decreto legislativo no regula de forma exhaustiva una materia sino que únicamente se limita a dictaminar lo esencial y habilita que una norma de rango inferior –como acontece con el reglamento– regule situaciones específicas, conexas o complementarias. No obstante ello, lo básico de la materia y presupuestos habilitantes deben encontrarse en la ley.

Al respecto, se ha sostenido que las s deben comprender los siguientes elementos: (a) una regulación sustantiva de la materia, que no necesariamente debe pretender ser exhaustiva; (b) la determinación de unas instrucciones, criterios o bases que sin llegar a suponer una regulación agostada, resulten lo suficientemente expresivos para que a partir de ellos, pueda desarrollarse la normativa complementaria; (c) la habilitación, es decir, una autorización al reglamento o a otra norma inferior a la ley para que regule la materia sin poder exceder el marco asignado por la norma superior; y (d) el resultado de la remisión que comprende el ensamblaje entre ambos tipos de normas en una sola norma típica."

 

INFRACCIONES DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS DEBEN REGULARSE CONFORME LA LEY EMITIDA POR EL PARLAMENTO SALVADOREÑO, PERO SIN PERJUICIO DE QUE EN SITUACIONES EXCEPCIONALES DERIVADAS DE LA NATURALEZA DE LA MATERIA O DEL SECTOR QUE SE PRETENDA NORMAR PUEDA AUXILIARSE DEL REGLAMENTO

"Conforme esta tesis relativa al ámbito de cobertura legal necesaria para la actividad reglamentaria en el Derecho administrativo sancionador, puede afirmarse que tanto las infracciones como las sanciones administrativas deben regularse conforme la ley emitida por el parlamento salvadoreño, pero sin perjuicio de que en situaciones excepcionales derivadas de la naturaleza de la materia o del sector que se pretenda normar pueda auxiliarse del reglamento; pero sin que dicho precepto de naturaleza subordinada constituyan un ámbito de regulación independiente y fuera de toda conexión con la ley habilitante.

Por ende, al menos en lo que corresponde al núcleo esencial del injusto administrativo, éste debe quedar comprendido en sus elementos esenciales dentro de la ley administrativa correspondiente. No resultando posible que, mediante un reglamento, se tipifiquen nuevas infracciones, se introduzcan nuevas sanciones o se alteren las que ya se encuentren comprendidas en la ley como una suerte de deslegalización."

 

PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD O CERTEZA EN CUANTO A LA DESCRIPCIÓN DE LO SOCIALMENTE PROHIBIDO, IMPONE UN MANDATO AL LEGISLADOR, DE ESTABLECER CON PRECISIÓN Y CLARIDAD LAS CONDUCTAS QUE REPORTARÁN CONSECUENCIAS DESFAVORABLES A LOS CIUDADANOS

"2. Sin duda, que lo anterior también posee una innegable conexión con el ámbito de certeza y taxatividad que requiere la descripción de los tipos de injusto administrativos –y de igual forma que los penales– y que resulta entredicho con respecto a los tipos sancionatorios en blanco, los cuales ineludiblemente requieren de una conexión con las regulaciones infra-legales pertinentes para su integración en un único injusto típico.

Es evidente que el principio de taxatividad o certeza en cuanto a la descripción de lo socialmente prohibido, impone un mandato al legislador: establecer con precisión y claridad las conductas que reportarán ante su comisión consecuencias desfavorables a los ciudadanos. Evitando en lo posible el uso de conceptos jurídicos indeterminados así como de remisiones genéricas e indiscriminadas a otros sectores del ordenamiento jurídico –en particular, a preceptos de rango inferiores a la ley– que terminen estableciendo la conducta infractora o su sanción.

Esto tiene importantes consecuencias en el grado de reprochabilidad o culpabilidad del infractor, en la medida que debe ser comprobado probatoriamente el actual o potencial conocimiento de la prohibición o mandato respectivo, y aún respecto de la norma de reenvío."

 

LEGITIMACIÓN DE LA DELEGACIÓN NORMATIVA COMPLEMENTARIA EN EL ÁMBITO DE LAS LEYES PENALES EN BLANCO

“En el caso particular de los tipos en blanco –que generalmente este Tribunal ha conocido respecto a la legislación penal especial– se han admitido excepcionalmente, siempre que la naturaleza de la materia a regular así lo exija y se estipule en la norma con rango de ley el núcleo esencial de la conducta de forma clara, precisa e inequívoca, no pudiendo quedar a una absoluta discreción de la autoridad que emite la norma complementaria la determinación absoluta de lo no permitido –v. gr. sentencia 4-IV-2008, Inc. 40-2006–. En otras palabras: (a) que el reenvío sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido; y (b) que el tipo de injusto formulado en el ámbito de la potestad legislativa, contenga tanto la sanción y el núcleo de la materia de prohibición, ostentando el precepto derivado, una naturaleza meramente complementaria.

La técnica de la delegación normativa complementaria –que para el caso este tribunal ha utilizado en el ámbito de las leyes penales en blanco con remisión expresa al ordenamiento administrativo– se ha legitimado conforme la función constitucional que tienen los diversos órganos del Estado en la protección tanto del individuo cuino de la colectividad en general en aquellos ámbitos sensibles a riesgos masivos y donde pueden reportarse daños y perjuicios de difícil cuantificación.

Por ende, esta habilitación necesariamente expresa que se otorga a la Administración, es válida siempre y cuando se efectúe bajo determinados presupuestos entre los cuales aparece el mantenimiento irrestricto del núcleo de la prohibición en el tipo de injusto legal y el reenvío tenga un carácter esencialmente complementario o accesorio, sin que ello implique la regulación total de los componentes esenciales de la infracción en la norma derivada –Sentencias de 29-VII-2009 y 3-X-2011, Incs. 92-2007 y 11-2007–.

 

IMPOSIBILIDAD DE EXISTENCIA DE VICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR INFRACCIÓN DEL MANDATO DE RESERVA DE LEY SEGÚN LA PRETENSIÓN DE UNO DE LOS DEMANDANTES

"3. En el ámbito expuesto por el demandante, conviene establecer si las infracciones contempladas en la letra j) del art. 33 y o) del art. 34 inobservan el principio de reserva de ley ^.formal, en cuanto –según sostiene el demandante– deslegalizan el núcleo esencial de la conducta típica. Sin embargo, enlaza esta presunta vulneración también con el mandato de taxatividad, en la medida que se tratan de tipos de injustos administrativos en los que no resulta clara cuál es la conducta prohibida.

De inicio, es procedente establecer que los preceptos cuestionados son parte del Decreto Legislativo n° 787 de 28-VIII-2011 y publicado en el Diario Oficial n° 176, tomo 404 de 21-IX-2016, y por medio del cual se adicionan como competencias de la SIGET tanto la inspección como el control y supervisión del cumplimiento de las normas de calidad de los servicios de telecomunicación por parte de los operadores de las redes comerciales.

Conforme a esto, el art. 5-A. introducido por el decreto legislativo en referencia, habilita legalmente a la SIGET a dictar los reglamentos técnicos que establezcan las normas de calidad de los servicios públicos en referencia. Sin embargo, los aspectos necesarios que deberán comprender esas reglas técnicas no están detallados en el inciso primero del precepto en referencia. Sino en la letra b) del mismo artículo cuando se refiere a la obligación de los entes supervisados de informar respecto a los indicadores de calidad "...relacionados con el establecimiento y duración de las llamadas telefónicas, servicios de datos, mensajería de texto y multimedia, calidad de la voz, aplicación de tarifas, atención al cliente, cobertura radioeléctrica, danos y fallas en las redes y otros servicios prestados en las redes de telecomunicaciones".

Y este elemento aparece claramente determinado en la infracción contemplada en la letra o) del art. 34 LT cuando establece: "...[e]l incumplimiento reiterado de los reglamentos técnicos basados en las normas de calidad de servicio establecidas por la SIGET, referente a los indicadores de calidad relacionados con el establecimiento y duración de las llamadas telefónicas, servicio de datos, mensajería de texto y multimedia, calidad de la voz, aplicación de tarifas, atención al cliente, cobertura radioeléctrica, daños y fallos en las redes y otros servicios prestados en las redes de telecomunicaciones".

De acuerdo a las consideraciones expresadas supra, el principio de reserva de ley no excluye la posibilidad de remisiones de la ley a preceptos reglamentarios, en particular, cuando se tratan de reglas técnicas cuya determinación por su materia –servicios de comunicación– corresponden a. organismos como la SIGET. En efecto, no existe problema alguno en que los criterios técnicos por su naturaleza puedan quedar bajo determinación del órgano administrativo encargado de su control y supervisión. Sin embargo, esta posibilidad debe estar amparada en la respectiva habilitación por la ley y que los elementos esenciales de la descripción típica queden comprendidos en ella. Esto se advierte en la ya citada infracción establecida en la letra o), la cual detalla los distintos rubros en los que serán establecidos los estándares de calidad en materia de telecomunicaciones. Por lo anterior, conviene descartar el presunto vicio de constitucionalidad por infracción del mandato de reserva de ley establecido por uno de los demandantes."

 

INCONSTITUCIONAL INFRACCIÓN CONTENIDA EN LA LETRA J) DEL ARTÍCULO 33 DE LEY DE TELECOMUNICACIONES, POR SER CLÁUSULA SUMAMENTE GENÉRICA QUE INOBSERVA TANTO EL ÁMBITO DE LA RESERVA DE LEY COMO EL MANDATO DE CERTEZA Y TAXATIVIDAD DEL DERECHO SANCIONADOR

"4. Empero, no acontece lo mismo con la infracción de la letra j) de art. 33 LT que sintéticamente establece como el núcleo esencial de la conducta "...el incumplimiento de los reglamentos técnicos basados en las normas de calidad de servicios públicos de telecomunicaciones establecidos por la SIGET". Se advierte en este artículo no sólo vaguedad e imprecisión acerca de la conducta prohibida –que únicamente relaciona con el incumplimiento de preceptos de naturaleza técnica sin más–, sino que también, ni siquiera se encarga en detallar en qué ámbitos o bajo qué condiciones la norma infra-legal completará a la norma habilitante.

Es perceptible entonces que el marco de actuación de la normativa complementaria no ha sido previamente delimitado dentro del precepto en estudio y esto permite, la remisión a normas infra- legales en los que los elementos de la descripción típica sean fijados en su totalidad por la norma infra-legal. Más aún, cuando se trata de una norma sumamente genérica que permitirá la ampliación de obligaciones y prohibiciones, que al menos en sus rasgos fundamentales, debieran de quedar comprendidas en la ley.

Conviene tener presente que lo que intenta evitar el principio constitucional de reserva de ley son las cláusulas genéricas e indeterminadas que permitan una deslegalización absoluta de la materia o que ella penda absolutamente de la Administración en cuanto a su concreción. En tal sentido, la colaboración reglamentaria –en su sentido constitucional– está llamada a contribuir a la más correcta identificación de las conductas sancionables así como de sus infracciones, pero sin que llegue a fijar el núcleo esencial de la prohibición. Por ende, cabe reputar de inconstitucional la infracción contenida en la letra j) del art. 33 LT por constituirse en una cláusula sumamente genérica que inobserva tanto el ámbito de la reserva de ley como el mandato de certeza y taxatividad que debe regir al Derecho administrativo sancionador."

 

IMPOSIBILIDAD DE SANCIONAR DOS VECES O MÁS UN MISMO SUPUESTO FÁCTICO

"1. La necesaria racionalidad que impone el ejercicio del ius puniendi respecto a la limitación o restricción de los derechos fundamentales, imposibilita sancionar dos veces o más un mismo supuesto fáctico. Y ello deriva en que uno de los más grandes objetivos del Estado es garantizar a los ciudadanos que, ante los poderes públicos, no será posible una reiteración punitiva por lo mismo, es decir, por lo que ya fue juzgado o procesado anteriormente.

En otras palabras, el principio ne bis in idem establece en su alcance más tradicional como la prohibición del doble castigo por lo mismo, lo que le brinda un claro matiz sustantivo. Así lo establece, por ejemplo el art. 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuando: "[n]adie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país".

Empero, también tiene una acepción o vertiente procedimental, que proscribe sufrir sucesivamente diversos procesos por el mismo hecho, incluso, aunque ese múltiple enjuiciamiento no suponga varios castigos. Y es esa línea que aparece su regulación en el art. 9 del Código Procesal Penal: "[n]adie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho, aunque se modifique su calificación o se aleguen nuevas circunstancias".

Ambas dimensiones han sido reconocidas por esta Sala en diferentes pronunciamientos como el dictado el 29-IV-2013 –Inc. 18-2008– donde se afirmó: "...se distingue una vertiente sustantiva del referido principio que impide la imposición de doble condena por un mismo hecho y una vertiente procedimental que conjura la posibilidad de un doble procedimiento sucesivo o simultáneo; aspecto últimamente citado, que se relaciona con el verdadero sentido histórico de conjurar el doble riesgo al que puede verse sometido el ciudadano en su integridad o sus bienes (double jeopardy)"."

 

A UNA SOLA CONDUCTA CORRESPONDE UN SOLO TIPO, Y ANTE LA CONCURRENCIA DE DOS NORMAS QUE TIPIFICAN DE FORMA IDÉNTICA LA MATERIA DE PROHIBICIÓN, SÓLO UNA DE ELLAS TIENE QUE RESULTAR APLICABLE

"1. El fundamento constitucional de la referida garantía descansa tanto el ámbito del principio de tipicidad como en el de proporcionalidad. Con relación al primero, el verdadero fundamento del ne bis in idem, se encuentra en el ámbito de la seguridad jurídica y en el mejor instrumento que lo resguarda, esto es, el principio de legalidad y que se desarrolla más específicamente en la tipicidad. Esto es que a una infracción se aplique una determinada sanción. Y de ahí que, la exasperación punitiva no es más que el efecto de haber inobservado la estricta tipicidad a la que debe adecuarse una conducta.

En otras palabras, a una sola conducta corresponde un solo tipo, y ante la concurrencia de dos normas que tipifican de forma idéntica la materia de prohibición, sólo una de ellas tiene que resultar aplicable, quedando excluida otra u otras que pudieran concurrir – concurso aparente de normas sancionatorias–. Por ello, aplicar dos o más sanciones ante un supuesto de hecho idéntico, se está configurando una respuesta jurídica distinta a la expresamente lijada por la ley.

De forma complementaria al principio de tipicidad, aparece la necesaria proporcionalidad que debe regir la aplicación del poder punitivo estatal. Listo es reconocido en el proveído de 14-I-2016 – Inc. 109-2013– donde se afirmó que la finalidad de la interdicción de la múltiple persecución, es impedir la imposición de dobles castigos, por un mismo hecho y un mismo fundamento; evitando así reacciones punitivas desproporcionadas por parte de la Administración.

En efecto, de los principios del Estado de Derecho se deriva el valor justicia. De ahí que, toda intervención excesiva a los derechos fundamentales que vaya más allá de lo estrictamente indispensable para la protección de los intereses públicos, inobserva el referido principio de la prohibición de exceso.

Las normas sancionadoras ostentan un carácter eminentemente preventivo con relación a las conductas que las infringen y cuya ejecución afecte o ponga en riesgo de lesión a los bienes jurídicos. Ahora bien, si tales normas consideran que para la protección de un bien jurídico es suficiente y adecuado imponer una determinada sanción, nada añade a esa finalidad preventiva y protectora de la norma sancionadora la imposición de otras consecuencias adicionales desfavorables. En tales casos, la imposición de dos o más sanciones por unos mismos hechos no supone más que un derroche inútil y arbitrario de coacción en la esfera jurídica del ciudadano."

 

EN LA HIPÓTESIS DE DIVERSOS SUJETOS SANCIONADOS, QUE EXISTAN HECHOS DISTINTOS O MOTIVOS DE PERSECUCIÓN DIFERENTES, LA PROHIBICIÓN DE LA MÚLTIPLE PERSECUCIÓN O JUZGAMIENTO NO DESPLIEGA EFICACIA ALGUNA

"3. En la referida sentencia de 29-IV-2013 –Inc. 18-2008– se sostuvo que la presunta violación del principio ne bis in ideen comporta el análisis de la denominada triple identidad, esto, que en la aplicación de dos o más sanciones o procedimientos pudiera concurrir una identidad en cuanto sujeto, hecho y fundamento, a excepción de aquellos casos en los que exista una relación de supremacía especial de la Administración con relación al infractor.

En otras palabras, la garantía en referencia requiere el examen de su presupuesto positivo –la concurrencia de la triple identidad– y la inexistencia de su presupuesto negativo –que no se trate de aquellos casos en los que nos encontremos ante una relación de supremacía especial de la Administración con relación al ciudadano–. Aunado a ello, podemos deducir igualmente que tampoco es aplicable ante la inexistencia de alguno de los elementos que confirman la triple identidad: esto es que se trate de diversos sujetos sancionados, existan hechos distintos o motivos de persecución diferentes. En cualquiera de estas tres hipótesis indicadas, la prohibición de la múltiple persecución o juzgamiento no despliega eficacia alguna."

 

IDENTIDAD DE SUJETO

"En cuanto a la identidad de sujeto, esta Sala ha sostenido que debe de tratarse de un mismo sujeto pasivo al que se le efectúa el reproche por una conducta antijurídica, sea cual sea su naturaleza sancionadora y sea cual fuere la autoridad –judicial o administrativa– conocedora de los mismos; esto es independiente del título de culpabilidad esgrimido contra ella –conducta dolosa, culposa, etc.–. Respecto a la identidad del hecho, se entiende como el acontecimiento histórico singularmente considerado e independiente de las diversas calificaciones jurídicas que en relación al mismo se puedan aplicar. Empero, es posible efectuar una mayor precisión del concepto, mediante los criterios finalista y normativo; de manera que se considerará que hay un único hecho cuando la actuación corresponda a una misma manifestación de voluntad –criterio finalista– y sea valorada unitariamente por el tipo –criterio normativo–. Por último, la identidad de fundamento se relaciona a que las diversas normas que puedan entrar en análisis para su aplicación protejan un mismo bien o interés público. Por tanto, no se vulnera la interdicción del doble juzgamiento cuando se castiga en más de una ocasión para proteger un bien jurídico distinto y tal hipótesis se encuentre en la ley como una infracción diferente. Lo cual puede dar lugar al concurso de infracciones que resulta totalmente diferente al concurso aparente de normas sancionatorias."

 

CONCURSO DE INFRACCIONES

"3. Más acorde con la garantía referida al ne bis in idem se encuentra la problemática relativa al concurso aparente de normas sancionatorias, y donde el intérprete debe escoger cuál es la más aplicable para contener todo el desvalor provocado por la conducta del agente. La concurrencia de diversas normas sancionadoras y la escogitación de la más adecuada puede ser resuelta conforme las reglas establecidas en el art. 7 del Código Penal en vigor –especialidad, subsidiariedad y consunción– las cuales perfectamente pueden ser aplicadas en materia administrativa sancionadora debido a que se tratan de principios generales que rigen al ius puniendi en general.

Distinto es el caso de la concurrencia de diversas infracciones, y el cual se caracteriza porque el sujeto en varias ocasiones ha agredido el mismo o distintos bienes jurídicos, constituyéndose cada lesión una infracción autónoma –concurso real–; el sujeto de forma repetida o reiterada agrede al mismo bien jurídico o una infracción le sirve como medio para realizar otra –concurso ideal propio–; o realiza una pluralidad de infracciones de acuerdo a la ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión a un mismo interés jurídicamente protegido u otro de igual naturaleza –la infracción continuada–.

En estos casos, el desvalor –tanto de acción como de resultado– de la norma aplicable no resulta agotado con la imposición de una sanción, sino que para captar su contenido socialmente perturbador, requiere la aplicación de otros tipos sancionadores conforme las diferentes modalidades concursales antes apuntadas. Así, la regla general es que en el caso de cualquiera de los concursos real, ideal o continuado, son exigibles todas las responsabilidades correspondientes por todos los ilícitos cometidos. v. gr. si un sujeto realiza dos infracciones –vulnerando dos veces el ordenamiento jurídico– merece, por ello, dos reproches y castigos independientes.

En cuanto a la dosimetría del concurso de infracciones, conviene señalar que por regla general funciona la regla de acumulación de los castigos correspondientes; sin perjuicio que en ocasiones el legislador decida suavizar el tratamiento castigando por una sola infracción pero aumentando el rigor del castigo estatal –denominado principio de exasperación– lo cual acontece en el castigo tanto del concurso ideal como de la infracción continuada en materia penal. v. gr. arts. 70 y 72 C. Pn."

 

LETRA A) DEL ART. 33 Y LA LETRA B) DEL ART. 7 LEY DE TELECOMUNICACIONES, DEBEN CONSIDERARSE INCONSTITUCIONALES POR VULNERAR EL PRINCIPIO DE PROHIBICIÓN DEL DOBLE JUZGAMIENTO, AL CASTIGAR COMO UN HECHO NUEVO, INJUSTOS ADMINISTRATIVOS YA SANCIONADOS

"VII. Resulta procedente, luego de las consideraciones jurídicas antecedentes, resolver las impugnaciones relativas a la presunta vulneración al principio relativo a la inadmisibilidad de la doble persecución y juzgamiento.

1. Desde la sentencia emitida el 29-IV-2013 –Inc. 18-2008– se ha señalado que toda infracción administrativa como un comportamiento desvalorado y su realización da lugar a la imposición de una determinada sanción. Por ende, el ámbito de aplicación de la sanción debe agotar en única calificación todo el disvalor de la conducta y del resultado, sin que quepa retornarlo posteriormente para constituir una nueva infracción. En síntesis, resulta contrario al ne bis in idem en su vertiente sustantiva que una acumulación de conductas ya sancionadas en el pasado puedan constituir una conducta sancionatoria nueva y diferente pero cuya esencia responda a infracciones anteriores a la ley –sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-2012–.

Este vicio es advertible en la letra a) del art. 33 LT cuando establece como infracción grave "[c]ometer tres o más infracciones tipificadas como menos graves en el lapso de un mes, o doce en el lapso de un año". Así, como lo establecido en la letra b) del art. 7 LT cuando revoca la concesión por "haber sido sancionado por cometer tres infracciones calificadas como muy graves en la Ley, dentro de un lapso de tres años". Por lo anterior, cabe considerarlas inconstitucionales por vulnerar el principio de prohibición del doble juzgamiento, al castigar como un hecho nuevo, injustos administrativos ya sancionados."

 

INCUMPLIMIENTO REITERADO

"2. Sin embargo, merece un análisis aparte la conducta de incumplimiento establecida en el art 34 letra o) LT.

Como se ha establecido supra, el ne bis in idem no prohíbe que ante una pluralidad de conductas exista una multiplicidad de sanciones que puedan determinarse dentro de un mismo proceso administrativo o en un proceso administrativo posterior bajo las figuras del concurso real o ideal de infracciones, así como de la infracción continuada. Lo que esta garantía proscribe es que ante una misma conducta se apliquen diversas sanciones cuando concurra la triple identidad respecto del sujeto, el objeto y el interés jurídicamente protegido.

Bajo esta óptica, la conducta contemplada en la letra o) del art. 34 LT admite una interpretación conforme, y en particular respecto término "incumplimiento reiterado". Si bien, uno de los demandantes lo ha entendido como una infracción que se construye a partir de infracciones ya cometidas, también puede ser entendido como una diversidad de infracciones homogéneas que son detectadas conforme la potestad inspectora que tiene la SIGET de acuerdo a lo establecido en el inc. 2° del art. 1 LT va que la referida entidad pública: "...deberá realizar por sí, o por medio de los peritos o auditores autorizados y designados para ello, y supervisados por personal de la SIGET, las inspecciones que considere necesarias con el fin de comprobar la veracidad de la información aportada, en la medida que resulte necesario para el ejercicio de sus funciones".

En tal sentido, el incumplimiento reiterado puede ser entendido como una pluralidad de infracciones advertidas en los diversos ámbitos de supervisión estatal relativos a la calidad de los servicios –establecimiento y duración de las llamadas telefónicas, servicios de datos, mensajería de texto y multimedia, calidad de la voz, aplicación de tarifas, atención al cliente, cobertura radioeléctrica, daños y fallas en las redes y otros servicios prestados en las redes de telecomunicaciones– y que a manera deinfracción continuada, son castigados como una sola infracción muy grave dando lugar a un único procedimiento sancionatorio.

En cambio, si habría afectación clara al principio ne bis in idem, si todas esas infracciones anteriormente sancionadas de acuerdo a la letra o) del art. 34 LT fueran pasibles de ser reexaminadas posteriormente para constituir o agravar otra infracción."

 

ARTÍCULO 34 LETRA O) LEY DE TELECOMUNICACIONES, AL EFECTUARSE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME QUE ESTABLEZCA SU APLICACIÓN DE ACUERDO CON LA TEORÍA DE LOS CONCURSOS DE INFRACCIONES, ES CONVENIENTE DESCARTAR SU IMPUGNACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

"2. Pudiendo efectuarse en el caso del art. 34 letra o) LT una interpretación conforme que establezca su aplicación de acuerdo con la teoría de los concursos de infracciones, es conveniente descartar su impugnación de inconstitucionalidad."