PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY
FASES
"V. La infracción o violación a los límites constitucionales
formales y materiales da lugar a una inconstitucionalidad. La
inconstitucionalidad es formal cuando el órgano productor, el Legislativo,
contraviene las reglas que determinan los órganos competentes, los
procedimientos y los ámbitos de validez indicado en la Constitución. La
inconstitucionalidad es material cuando el contenido de la Constitución es
incompatible con el contenido de las normas jurídicas sugeridas como objeto de
control (cfr. Sentencia de 1- II-96, Inc.
22-96).
Centrándonos en los vicios formales; esta
Sala ha indicado que el proceso de formación de la Ley tiene las siguientes
fases: "(i) fase de iniciativa de ley –art. 133 Cn.–; (ii.) fase
legislativa –arts. 131 ordinal 5°, 134 y 135 Cn.–; (iii) fase ejecutiva, que
comprende la sanción y promulgación –arts. 135, 137, 138, 139 y 168 ordinal 8°
y (iv) la publicación, que da a lugar al plazo establecido para la
obligatoriedad de la ley –art. 140 Cn.–" (entre varias, véase la Sentencia
de 30-XI-2011, Inc. 11-2010).”
CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DETERMINADA
POR LA CONSAGRACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS Y PLURALISTA
“La configuración constitucional y global
de dicho proceso está regida por el pluralismo de la sociedad. En efecto, el
principio democrático no solo despliega sus efectos en el acto de la elección
de quienes integran la Asamblea Legislativa, sino también en la actuación de
ésta: "... la configuración constitucional del procedimiento de
elaboración de leyes se encuentra determinada por la consagración de los
principios democrático y pluralista –art. 85 y Cn.–, que no sólo se refleja en
la composición de la Asamblea Legislativa, sino también en su
funcionamiento" (Sentencia de Inc. 11-2010, ya aludida).
Sobre lo último, se
ha dicho que "... el respeto al principio democrático en la actividad del
Órgano Legislativo se manifiesta mediante el cumplimiento de las propiedades
definitorias de la institución legislativa: (i) el principio de representación;
(ii) el principio de deliberación; (iii) la regla de las mayorías para la
adopción de las decisiones; y (iv) la publicidad de los actos. De esta manera,
todo procedimiento legislativo debe garantizar las actividades que potencien el
debate, la transparencia, la contradicción y la toma de decisiones tan
esenciales en la actividad legisferante. De ahí que la inobservancia de los
principios fundamentales que informan el trámite en cuestión produce como consecuencia
inevitable la existencia de vicios en la formación de la ley, situación que
afecta a la validez de la decisión que en definitiva se adopte,
independientemente de su contenido" (Sentencia de Inc. 11-2010, ya
citada).”
FASE LEGISLATIVA
“La fase legislativa
(arts. 131 ordinal 5°, 134 y 135 Cn.) está regida por el principio de
deliberativo. Esta Sala lo ha explicado así: "... la voluntad
parlamentaria únicamente puede formarse por medio del debate y la
contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos que se adopten deben
ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas. De lo
anterior se deduce la necesidad que la intervención de los distintos grupos
parlamentarios, reflejados en los trabajos de las respectivas comisiones y en
las discusiones en el pleno, se garantice por medio de los principios
democrático, pluralista, de publicidad, de contradicción y libre debate, bajo
el imperio de la seguridad jurídica..." (Sentencia de 30-VI-1999, Inc.
8-96). En esta fase legislativa quedan comprendidas, a tenor de la cita, los
trabajos de las comisiones pertinentes y la discusión en el Pleno Legislativo.
Si la jurisprudencia constitucional ha subrayado este nexo de implicación,
entonces ni una ni otra pueden ser omitidas en la aprobación de una Ley.”
ROL DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS
“Esta Sala ha
destacado el rol que las comisiones legislativas cumplen en el proceso de
formación de la ley, al afirmar que el dictamen favorable del proyecto de ley
debe ser aprobado por la comisión, y solo hasta entonces el Pleno de la
Asamblea Legislativa estará habilitado para debatir o discutir el proyecto.
Según el Auto de 6-VI-2011, Inc. 15-
DISPENSA DE
TRÁMITE ÚNICAMENTE POR URGENCIA OBJETIVA DEMOSTRABLE QUE ESTÉ DEBIDAMENTE
JUSTIFICADA
“Naturalmente, de lo afirmado en último
término se sigue que la exigencia de un dictamen favorable al proyecto aprobado
por la comisión de que se trate no opera en forma definitiva, a lo todo o no
nada, como si se tratare de una condición necesaria y suficiente, o absoluta. Es
posible, hay que admitirlo, que en algunos casos esté justificado omitir el
dictamen favorable para que el proyecto de ley pueda ser considerado por el
Pleno Legislativo. Según la jurisprudencia de esta Sala, ello es admisible
cuando se imponga la urgencia en aprobarlo. En efecto, la exigencia del
dictamen favorable de parte de la comisión puede dispensarse, "... lo cual
solamente puede darse en aquellos casos en que se presente una urgencia
objetivamente demostrable y que esté debidamente justificada" (Auto de
Inc. 15-2011, ya citado). En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite (o
sea, omitir la exigencia del dictamen favorable aprobado por la comisión) es la
excepción al trámite normal, la Asamblea Legislativa corre con la carga de
argumentar por qué en ese caso es necesario suprimir esa subetapa de la etapa
legislativa. Esto descarta el argumento de la autoridad demandada de que la Constitución
no exige que la urgencia deba razonarse.
La Asamblea
Legislativa es quien, en principio, debe evaluar la urgencia de aprobar un
proyecto de ley. Sobre todo, cuando uno de los diputados así lo exija. El
énfasis puesto en este último caso se basa en que las decisiones de la mayoría
parlamentaria deben respetar los derechos de las minorías parlamentarias. Y
cuando las decisiones de aquéllas afecten a éstas, deben estar justificadas.
Hay que recordar que el principio democrático exige que en la actividad
legislativa exista un respeto al método utilizado en la formación de la
decisión. Según esta noción de democracia formal, la democracia consiste en un
método de formación de las decisiones públicas, y precisamente en el conjunto
de las reglas que atribuyen a la mayoría parlamentaria el poder para tomar
decisiones. Esta idea identifica a la democracia con el régimen político, es
decir, las formas y procedimientos idóneos para garantizar que las decisiones
adoptadas sean expresión de los representantes de la voluntad popular. Se
refiere concretamente al quién (los representantes del pueblo) y al cómo (la
regla de la mayoría), con independencia de sus contenidos.
Pero esa dimensión
formal del principio democrático es insuficiente, al menos como un método constitucionalmente
admisible. Y la razón para ello es que la decisión de la mayoría, en una
democracia (y se espera que la Asamblea Legislativa cumpla con los corolarios
que derivan de ella), necesita de límites sustanciales, porque, de lo
contrario, siempre es posible que con métodos democráticos se supriman los
propios métodos democráticos. La democracia, entendida sólo en su aspecto
formal, podría permitir la afectación o supresión subrepticia y reiterada de
derechos fundamentales que corresponden a la minoría.”
PRIMERA E IMPRESCINDIBLE CONDICIÓN DE UNA LEY APROBADA
“Entonces, el
proceso de formación de la ley, junto con el respeto de las etapas indicadas en
la Constitución y en la jurisprudencia constitucional, es solo la primera e
imprescindible condición de una Ley aprobada. Su validez está determinada por
las normas constitucionales que disciplinan las formas de producción de las
decisiones del Pleno Legislativo. El cumplimiento a la totalidad de estas
normas es suficiente y necesario para garantizar la validez formal de las leyes
y, en general, de las decisiones tomadas por dicho órgano. Sin embargo, cuando el pleno se dispone a
excepcionar una de esas reglas, tiene la obligación de .justificarlo, sobre todo cuando es
increpado para hacerlo. Dado que lo excepcional va contra la regla, es
indispensable argumentarlo.
La validez formal de
la fuente emitida depende de esa justificación o, por lo menos, de las
condiciones adecuadas creadas o fomentadas para permitir la discusión de las
razones (de la urgencia) en que se basa la dispensa de trámite. Así lo ha
sostenido esta Sala en la Resolución de Sobreseimiento de 13-III-2015, Inc.
152-2013. En este caso, la Jueza de Paz de Conchagua inaplicó, por vicio de
forma, la Ley Especial para la Garantía de la Propiedad o Posesión Regular de
Inmuebles (contenida en el Decreto Legislativo n° 23, de 20-V-2009, publicado
en el Diario Oficial n° 94, tomo 383, de 25-V-2009), por la supuesta violación
a los arts. 85 inc. 1° y 135 inc. 1° Cn. En síntesis, una de las razones en que
se basó la inaplicación fue que la ley se aprobó con dispensa de trámite, sin que se
haya aducido ningún argumento que justificara la aprobación del proyecto de ley.
Con base en el
informe de la autoridad demandada, esta Sala determinó en ese caso que
"... la petición de dispensa de trámite por urgencia en la discusión y
aprobación de la LEGPPRI en la sesión plenaria del 20-V-2009, fue sometida al
pleno legislativo con la justificación de los motivos por los que se solicitaba
la dispensa. Dicha solicitud fue discutida y posteriormente aprobada por el
pleno". De ahí que el proceso se sobreseyó por este motivo de
inconstitucionalidad aducido por la citada jueza. Lo anterior demuestra que la
validez formal de una Ley aprobada con dispensa de trámite está condicionada a
que en el pleno legislativo exista o se posibilite una discusión que verse
sobre la urgencia de la aprobación. La idea es que sean los mismos diputados de
la Asamblea Legislativa los que determinen si las razones aducidas en favor de
la urgencia, justifican eximir el paso del proyecto de Ley por la comisión.
Sobre este punto, se ha dicho que "... la valoración de la urgencia de una
propuesta de ley que se pretenda someter a la dispensa de trámite corresponde a
la Asamblea Legislativa". Sin embargo, se ha aclarado que este tribunal
"... puede enjuiciar la constitucionalidad [de las valoraciones sobre tal
aspecto hechas por la Asamblea Legislativa], dadas las implicaciones de los
principios que desde la Constitución condicionan la labor legislativa"
(Auto de Inc. 15-2011, ya aludido). Es claro que esto sólo puede suceder cuando
existan razones que sea posible considerar.”
VICIO DE FORMA EN LA EMISIÓN DE UNA LEY
QUE SE APROBÓ CON DISPENSA DE TRÁMITE SIN QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA HAYA
SOMETIDO A DEBATE LAS RAZONES DE URGENCIA
“En definitiva, si una Ley se aprueba con
dispensa de trámite sin que la Asamblea Legislativa haya sometido a debate las
razones de la urgencia (único caso genérico que puede justificar dicha
dispensa), habría un vicio de forma en su emisión y, por tanto, el decreto
legislativo aprobado sería inconstitucional.
VI. Ahora se procederá a analizar los motivos de
inconstitucionalidad.
Según el actor, las reformas al conjunto
de leyes indicado en la demanda se aprobaron con dispensa de trámite, sin que
haya habido urgencia para aprobarlas. La autoridad
demandada, por su parte, negó que los decretos por ella aprobados estén
viciados, argumentando que la Constitución no hace referencia explícita a la
dispensa de trámite. El Fiscal General de la República, en fin, afirmó que la
dispensa de trámite es excepcional y que, al haberse omitido en los decretos
impugnados, no hubo oportunidad de que éstos fueran discutidos. De acuerdo con
estos argumentos de los intervinientes, el punto medular es constatar si los
decretos legislativos cuestionados fueron aprobados con dispensa de trámite y
si ésta se justificó.
La Asamblea
Legislativa ha presentado en 2 ocasiones. En la primera, esta Sala advirtió que
el documento remitido no contenía la información sobre la reforma de la Ley
Orgánica de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma y de la Ley Orgánica del
Banco Central de Reserva de El Salvador. Pero fue corregido por la autoridad
demandada mediante la presentación de una nueva versión taquigráfica (ahora con
la información completa) de la Sesión Plenaria Ordinaria n° 13, del
16-VIII-2012. En consecuencia, de aquí en adelante se analizará el último de
los citados documentos.
El acta que
documenta la sesión antedicha es un instrumento público (art. 331 del Código
Procesal Civil y Mercantil –CPCM–). Y puesto que ninguno de los intervinientes
ha demostrado su falsedad, pese a que éstos han tenido acceso permanente al
expediente (art. 165 inc. 1° CPCM), el acta deberá considerarse auténtica (art.
334 inc. 1° CPCM). En consecuencia, constituirá prueba fehaciente de los
hechos, actos o estado de cosas que documente; de la fecha y diputados que han
intervenido en la sesión (hablando, discutiendo o votando), así como del
funcionario que la ha expedido (art. 341 inc. 1° CPCM). Las disposiciones
procesales citadas son aplicables supletoriamente al proceso de
inconstitucionalidad.
Pues bien, el acta referida demuestra que
el pleno legislativo aprobó varias reformas a algunas leyes. También consta en
tal documento que esas reformas fueron aprobadas con dispensa de trámite, tal
como sigue:
[…]La información
del cuadro anterior indicar que las dispensas de trámite registradas en el acta
carecen de razón alguna que las hayan justificado. La urgencia con que las
reformas a las leyes en cuestión fueron aprobadas no fue razonada, ni oral ni
por escrito. Esto significa que el proyecto de las reformas no fue objeto de
estudio en ninguna comisión legislativa (no obstante que las diputadas Bertha
de Rodríguez y Mariela Peña Pinto sugirieron que las piezas de correspondencia
pasaran a la comisión pertinente), a la
que pudieran acudir los sectores sociales interesados en formular su opinión y
propuestas; esto ha vuelto nugatoria la publicidad externa del quehacer
legislativo (Sentencia de 21-VIII- 2009, Inc. 24-2003). Del mismo modo, los derechos
de las minorías parlamentarias para discutir las razones de la dispensa se vio
afectada: las iniciativas presentadas no fueron acompañadas de los
"motivos de urgencia", pese a que el pleno legislativo fue requerido
para ello por los diputados Carlos Reyes y Roberto d"Aubuisson.
Si para reformar las
leyes debe observarse el mismo trámite que para su formación, entonces en el
proceso de reforma a las leyes (por regla general) la comisión respectiva debe
estudiar el proyecto y, si fuera el caso, debe aprobarlo para someterlo a la
consideración del pleno legislativo. Pero en el caso de las leyes impugnadas no
sucedió así. Sin razón alguna que haya justificado su urgencia, las reformas
legislativas ahora impugnadas fueron aprobadas inmediatamente después de que la
pieza de correspondencia fuera anunciada por el Presidente de la Asamblea
Legislativa. Esto constituye una evidente infracción constitucional,
específicamente a los principios de democracia, pluralismo, publicidad,
contradicción, libre debate y discusión reconocidos en los arts. 85 y 135 Cn.
Por ello, deberá declararse la inconstitucionalidad, por vicio de forma, de los
decretos de reforma impugnados, lo que implica la invalidación de todo su
contenido.
VII. Es importante
aclarar que los actuales miembros de los Consejos Directivos de las
Instituciones Oficiales Autónomas, integrados por todos los sectores que la ley
prevé, incluido el sector empleador, continuarán en sus cargos hasta que venza
el período que corresponda. En consecuencia, su elección y nombramiento no
quedarán afectados con la presente sentencia.”