TASAS POR INSPECCIÓN ADUANERA
DEFINICIÓN
“Según
esta última sentencia (en la que se analizó la clase de tributo a la que
pertenece una certificación ministerial de antecedentes penales): "la tasa
es un tributo cuyo hecho generador está integrado con una actividad del Estado
divisible e inherente a su soberanía, y que dicha actividad se encuentra
relacionada con un beneficio en el contribuyente.”
CARACTERÍSTICAS
“De
este concepto, podemos extraer las siguientes características de la tasa: (1)
es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (2)
debe ser creada por ley; (3) su hecho generador se integra con una actividad
que el Estado cumple y que está vinculada con un beneficio en el obligado al
pago; (4) debe tratarse de un servicio o actividad divisible a fin de
posibilitar su particularización; y (5) la actividad estatal vinculante debe
ser inherente a la soberanía estatal, es decir que se trata de actividades que
el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para
desarrollarlas –v. gr. administración de justicia, poder de policía, actos
administrativos en sentido estricto–".
4.
Estos criterios jurisprudenciales confirman que el carácter coactivo,
imperativo u obligatorio es inherente a las tasas, como a todo tributo, incluso
cuando "el interesado no requiere libre y espontáneamente el servicio o
actividad que mejor le conviene, sino que se ve obligado a solicitarlo" a
la dependencia estatal o municipal que realiza la actividad administrativa
individualizada respectiva (Sentencia de 27-X-2015, Inc. 110-2013, en la que se
analizó el tipo de tributo aplicable a la expedición ministerial de
pasaportes).
Asimismo,
se confirma que es un rasgo propio de las tasas el que dicha actividad prestada
por el Estado sea "inherente [su] soberanía", porque "se trata
de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él
está facultado para desarrollarlas", como pudiera ser, por ejemplo, una
función pública de control sobre las operaciones de comercio exterior.”
PRINCIPIO DE BENEFICIO
“La
jurisprudencia también indica que el "principio de beneficio" (quid
pro quo, locución latina que significa "algo a cambio de algo") se
entiende en sentido objetivo y amplio, en cuanto a que el interés o la
necesidad, según el caso, de obtener la actividad estatal correspondiente, son
satisfechos o atendidos por la prestación efectiva que se individualiza o
singulariza en el sujeto obligado, a quien dicha prestación se refiere, se
aplica o le afecta de manera directa e inmediata.”
ELEMENTOS
“Así,
este tribunal define las tasas incluyendo entre sus elementos (todas las
cursivas añadidas): "una contraprestación realizada por el Estado o el
Municipio que se particulariza en el contribuyente" (Sentencia de
7-VI-2013, Inc. 56-2009); "la contrapartida que recibe el
contribuyente" (Sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009); la "conexión
del obligado con actividad estatal alguna que se singularice a su
respecto" y "la prestación de un servicio o la realización de una actividad
por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular al sujeto
pasivo" (Sentencia de 13-IV-2016, Inc. 98-2013). En otras palabras, el
beneficio como rasgo característico de este tributo no depende de la percepción
subjetiva de utilidad, provecho o ganancia personal del contribuyente.”
HECHO GENERADOR: INGRESO O
SALIDA DE MERCANCÍAS O MEDIOS DE TRANSPORTE DEL TERRITORIO ADUANERO NACIONAL
POR CUALQUIER VÍA
“V.
Para
examinar este motivo hay que observar que el art. 12 inc. 2° LSA prevé la
posibilidad de utilizar equipos de inspección no intrusiva "cuando sea
necesario y de conformidad con los resultados del análisis de riesgo".
Esto significa que la calificación de riesgo alto o bajo tiene como presupuesto
una actividad de análisis realizada por la administración aduanera y que, como
parece lógico, se realiza independientemente del tipo de operación de comercio
exterior en juego, pues forma parte de un proceso integrado, un sistema o un
programa de control aduanero. Este proceso, sistema o programa de control
aduanero comprende una serie de actividades o tareas administrativas prestadas
por el Estado y dentro de las cuales el uso efectivo del equipo de escaneo es
solo una etapa posible, a la que en todo caso se llega cuando el usuario ya ha
recibido distintos servicios previos orientados a facilitarle la operación de
comercio exterior.”
TRIBUTO APLICADO A LOS
SERVICIOS DE INSPECCIÓN NO INTRUSIVA Y NO ÚNICAMENTE AL USO EFECTIVO DEL EQUIPO
DE INSPECCIÓN NO INTRUSIVA
“Si
se lee detenidamente, el tributo se aplica por ese conjunto de tareas
administrativas que se presta a los administrados a título de "Servicios
de Inspección no Intrusiva", lo que debe distinguirse del uso efectivo del
"Equipo de Inspección no Intrusiva". Este último es solo una
posibilidad dentro del proceso de control aduanero, que en conjunto y visto de
manera integrada es el que permite hacer la calificación de riesgo de las
operaciones, de modo que esta es el resultado de labores previas ya prestadas
al administrado, aunque al final no se utilice la tecnología de escaneo
mencionada. De hecho, cuanto más eficientes sean las tareas administrativas
anteriores a la revisión física o verificación inmediata, menos deben ser los
casos en que "sea necesario" utilizar dicho equipo para el
reconocimiento físico o aforo de las mercancías, reduciendo también las demoras
en el trámite, que es precisamente lo que se pretende con la modernización
constante de los servicios aduaneros.
Así
lo confirma la regulación de este tipo de control, que en el art. 18 de la Ley
Orgánica de la Dirección General de Aduanas (LODGA) se define como un conjunto
de facultades o "tareas de control", tales como: "la gestión del
riesgo, el análisis de datos, la aplicación de medidas preventivas, la
supervisión de actuaciones, fiscalización a posteriori, la verificación de
origen, verificación de información, la investigación y evaluación del cumplimiento
de las obligaciones formales y sustantivas por parte de los
administrados", entre otras. Por su especial importancia, la "gestión
del riesgo" es referida, en el art. 11 CAUCA, al "uso de herramientas
electrónicas de manejo de datos" y a la "aplicación sistemática de
procedimientos y prácticas de gestión que proporcionan al Servicio Aduanero la
información necesaria para afrontar los movimientos o envíos de mercancías y de
medios de transporte que presenten riesgo". Este análisis, "uniforme
e igualitario" como dijo la autoridad demandada, es una actividad
administrativa prestada por el Estado a los sujetos que realizan operaciones de
comercio exterior.”
INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN AL
NO DEMOSTRARSE QUE EL TRATAMIENTO LEGAL EQUIPARADO QUE CONTIENE EL HECHO
GENERADOR ES IRRAZONABLE O INJUSTIFICADO
“En
otras palabras, los "Servicios de Inspección no Intrusiva"
trascienden a la mera utilización concreta del escaneo mediante rayos X y más
bien comprenden un conjunto sistemático de actividades administrativas previas
luego de las cuales, y solo después de ellas, se establece el nivel de riesgo
de cada operación. Al utilizar el nivel de riesgo como criterio de comparación
para la formulación del hecho generador del tributo, la demandante fragmenta o
separa esta calificación de las demás actividades administrativas prestadas al
usuario dentro del proceso de control aduanero, obviando que en realidad ese
nivel de riesgo se determina después de varias de esas tareas ya realizadas por
la Administración. Es decir que, la falta de diferenciación que se alega como
violatoria del principio de igualdad se basa en un enfoque parcial o incompleto
de los servicios de inspección aduanera que presta el Estado, al centrarse
únicamente en una etapa posterior y eventual, como es la revisión física de la
mercancía mediante la tecnología de escaneo. De esta manera, no se ha
demostrado que el tratamiento legal equiparado que contiene el hecho generador
del tributo sea irrazonable o injustificado, y por ello se desestimará la pretensión
de inconstitucionalidad respecto a este motivo.
Como
puede observarse, este motivo de inconstitucionalidad también está basado en la
premisa de que, según la demandante, el hecho generador del tributo (que es el
"ingreso o salida de mercancías o medios de transporte del territorio
aduanero nacional por cualquier vía", art. 12-B inc. 3° LSA) debería
cambiarse, para limitarlo a los casos en que esas operaciones aduaneras
resulten de alto riesgo y requieran la aplicación del escaneo mediante rayos X.
De acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior, dicha premisa es
inaceptable, porque omite considerar a los servicios de inspección aduanera
como un proceso o sistema integrado de diversas tareas administrativas que van
desde el análisis de riesgo de cada operación hasta el levante o retiro de las
mercancías, de manera que la verificación física no es el único servicio
prestado a los usuarios. Si toda operación de comercio exterior es objeto de
este proceso de control aduanero, parece claro que la conducta del sujeto
pasivo, que es quien realiza dicha operación, sí justifica entonces la
aplicación del tributo.
Por
otra parte, hay que notar que la supuesta violación constitucional no se basa
en la ausencia de justificación del tributo, tal como está formulado, sino en
la preferencia de la demandante por una forma distinta de regularlo, según
ella, limitándolo a los casos en que se aplique efectivamente el escaneo en
mención, de modo que se vincule solo a una parte de las tareas de control. Esta
perspectiva fragmentaria también afecta al argumento sobre los efectos
incentivadores del tributo en el nivel de riesgo de las operaciones
controladas. Es decir que, siguiendo con su enfoque parcializado, la demandante
ve al cobro dinerario como el único medio para estimular, orientar o dirigir la
conducta de los administrados y omite considerar que, al prescindir de
controles o verificaciones físicas adicionales, la mayor agilidad o menores
trabas en el despacho a las operaciones de bajo riesgo es precisamente lo que
debe incentivar a mantenerse en esa calificación.
Además,
el alegato planteado se basa únicamente en el criterio de selectividad de la
revisión física de la mercancía con base en el nivel de riesgo, a pesar de que,
tal como se regula en el art. 84 CAUCA, también existe un criterio de
aleatoriedad, incertidumbre o azar, que funciona asimismo como elemento
disuasivo del incumplimiento de la normativa aduanera o como incentivo para
reducir el grado de riesgo de la operación a realizar. Dicho de otro modo, en
ningún caso está excluida de forma absoluta la posibilidad de una verificación
inmediata de la mercancía, conforme a un criterio de gestión táctica (véase en
dicho sentido el art. 16 inc. 1° letra b) LODGA que habilita la revisión física
"aun si no existiere un resultado de selectividad"), de modo que la
Administración conserva un elemento de sorpresa, justamente para evitar que los
operadores se acomoden a un patrón rígido o estático de riesgos, cuyos
criterios de análisis más bien deben ser variables y actualizados en forma
constante.
El
argumento sobre la distribución de costos tampoco es aceptable, porque si el
hecho generador del tributo excluyera a las operaciones de comercio exterior de
bajo riesgo, dado que estas también y de todas maneras son destinatarias de
prestaciones administrativas de facilitación, quienes financiarían dichas
prestaciones serían todos los contribuyentes del Estado, a través del
presupuesto general, a pesar de no estar comprendidos dentro del hecho
generador de este tributo. Este resultado sí podría carecer de razonabilidad,
tomando en cuenta que, en principio, parece más adecuado que los costos de un
proceso de modernización (o incremento de la eficacia y eficiencia de un
servicio administrativo) sean asumidos por los usuarios individualizados de
dicha prestación, antes que por la generalidad de los contribuyentes. Por estas
razones, se desestimará la pretensión de inconstitucionalidad, también en el
motivo antes señalado.
B.
Como tercer y último motivo de inconstitucionalidad, la demandante dijo que el
tributo en cuestión viola el principio de equidad tributaria (art. 131 ord. 6°
Cn.) por inobservancia de la exigencia de respeto a la capacidad económica de
los sujetos obligados. Primero, porque el tributo beneficia al Estado, al
permitirle cumplir con una de sus obligaciones legales (el control aduanero), y
no favorece al operador económico que no se somete voluntariamente ni solicita
dicho control. Segundo, porque se grava a todas las operaciones de comercio exterior
sin verificar que ellas reflejen la disponibilidad de una riqueza efectiva.
Tercero, porque si se admite que el tributo es una tasa, los contribuyentes
"pagan lo mismo independientemente del costo de la parte del servicio
particular o individualizado que reciben", sin tomar en cuenta el nivel de
riesgo de la operación.”
BENEFICIO DEL CONTRIBUYENTE NO
DEPENDE DE SU PERCEPCIÓN SUBJETIVA DE UTILIDAD, PROVECHO O GANANCIA PERSONAL,
SINO SOLO DE LA POSIBILIDAD DE INDIVIDUALIZAR EN ÉL, UNA PRESTACIÓN QUE SE LE
APLICA O LE AFECTA DE MANERA DIRECTA E INMEDIATA
“Como
ya se dijo en el considerando IV.4, el que la prestación sujeta a una tasa
corresponda a una función estatal o a una actividad pública inherente a la
soberanía (como es en efecto el control aduanero: Sentencia de 30-VII-2014,
Amp. 426-2011) es lo propio en este tipo de tributos y ello no altera ni
desnaturaliza la clase de contribución de que se trata. Además, se aclaró que
el beneficio del contribuyente no depende de su percepción subjetiva de utilidad,
provecho o ganancia personal, sino solo de la posibilidad de individualizar o
singularizar en él, una prestación que se le aplica o le afecta de manera
directa e inmediata. Estas condiciones se cumplen en el tributo examinado y por
ello debe aceptarse que los artículos impugnados regulan una tasa y no un
impuesto, como lo plantea la demandante (así se reconoció además en la
Improcedencia de 30-I-2015, Inc. 142-2014).
En
cuanto a que la tasa impugnada grava a todas las operaciones de comercio
exterior sin verificar que ellas reflejen la disponibilidad de una riqueza
efectiva, también se aclaró ya (considerando IV.2) que "el legislador no
puede formular una casuística que atienda a los supuestos en que un mismo hecho
es o no es indicativo de capacidad económica, por lo que es posible que haya
casos concretos en los que una situación plasmada en la ley como hecho
imponible no revele" dicha capacidad. Además, los ejemplos que utiliza la
demandante parecen indicar que ella entiende esta exigencia de la equidad
tributaria como equivalente al significado convencional de riqueza (como
abundancia de bienes o recursos económicos), mientras que para el significado
jurídico bastan los indicios de disponibilidad de recursos económicos a los que
se pueda cargar con el pago del tributo, indicio que parece suficientemente
aplicable a quien realiza alguna (cualquiera) operación de comercio exterior.
Finalmente, en el alegato sobre el "costo de la parte del servicio particular o individualizado" y su relación con el nivel de riesgo de la operación se reitera la confusión ya señalada en los motivos anteriores, que fragmenta el servicio de inspección aduanera y omite considerarlo como un proceso o sistema de control más amplio. Este, además, no se reduce al escaneo por medios tecnológicos y en todos los casos es prestado por la administración aduanera, antes de definir si la probabilidad de incumplimiento de la normativa aplicable es alta o baja. De este modo, el argumento se basa en una identificación incompleta "de la parte del servicio particular o individualizado" que recibe el contribuyente y por ello tal argumento debe ser rechazado. En consecuencia, igualmente se desestimará, en relación con este otro motivo, la pretensión de la demandante.”