MEDIDORES PARA
EL CONTROL Y CONSUMO DE AGUA
UNA VEZ INSTALADOS SON PROPIEDAD DEL USUARIO DEL SERVICIO
“El Acuerdo Ejecutivo número 197, de fecha veinticuatro de febrero de dos
mil diez —contentivo de las reformas al Acuerdo Ejecutivo N° 867, de fecha 16
de octubre de 2009, que contiene las tarifas por los servicios de Acueductos y
Alcantarillados que presta la ANDA—, publicado en el Diario Oficial número 38,
Tomo número 386, del veinticuatro de febrero de dos mil diez, en su artículo 5
establece que «(...) Toda conexión de acueducto deberá contar con
un medidor para el control del consumo, sobre cuya lectura se hará la
respectiva facturación del servicio. Instalado el medidor en la conexión
respectiva, éste pasará a ser propiedad del usuario del servicio. El usuario del
servicio, deberá mantener el medidor en óptimas condiciones de uso y libre de
obstáculos que impidan su lectura. El uso del medidor como instrumento de
medida del consumo de agua potable, es indispensable para el cobro de la misma,
es obligatorio (...)».
Así, de la disposición relacionada supra
se advierte que, tanto el
propietario como la parte actora —la ANDA—, usan los medidores para el control
del consumo de agua potable, ya que al constituir los mismos un componente del
sistema de acueductos, permiten (i) verificar el consumo de agua potable por
parte del consumidor, y (ii) la prestación de servicios de reparación,
reconexión y desconexión por parte de la institución autónoma demandante.
No obstante, dichos medidores no son propiedad de la institución
autónoma demandante, ya que luego de verificarse la instalación el medidor pasa
a ser propiedad del usuario, tal como lo indica el cuerpo normativo citado, lo
cual no impide que posteriormente la ANDA obtenga del mismo los datos
necesarios que le permitan cuantificar el precio del servicio que le
corresponde.
En conclusión, a partir de lo expuesto en los
apartados precedentes, el artículo 6, rubro 14, sub rubros 14.14 y 14.15 de la
Ordenanza de Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Miguel,
—disposición normativa que fundamenta los actos administrativos impugnados—, no
puede ser aplicable a la ANDA, puesto que ésta institución no es propietaria de
los contadores o medidores de consumo de agua potable, cuya instalación y
permanencia en aceras o sitios públicos y uso del suelo y subsuelo, fundamenta
la tasa establecida en la disposición relacionada.”
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SUPONE UNA VINCULACIÓN A LA ACTIVIDAD INHERENTE
POR MANDATO CONSTITUCIONAL O LEGAL DESARROLLA UN ÓRGANO ESTATAL O ENTE PÚBLICO
“B. En el iter lógico del presente análisis, y por las consecuencias
de la decisión que se ha de adoptar en la presente sentencia en cuanto a la exigibilidad
de la tasa instituida en la
disposición que fundamenta los actos controvertidos, esta Sala considera
oportuno analizar el vicio de ilegalidad relativo a la vulneración del
principio de legalidad, alegado por la ANDA.
Así, la institución demandante alega que la
Municipalidad de San Miguel no tiene la facultad para cobrar el tributo establecido
en los actos impugnados, ya que como institución (la ANDA) goza de exenciones
de toda clase de tributos —impuestos, tasas y contribuciones especiales— de
conformidad a la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados.
Al respecto, expuso «(...)
Es el caso que los actos administrativos impugnados detallan, expresamente, que
la deuda corresponde a “IMPUESTO Servicios”, cuando el art. 68 de la Ley de
ANDA establece especialmente que esta Institución gozará de exención de toda
clase de impuestos directos o indirectos, establecidos o que se establezcan que
puedan recaer sobre sus bienes siempre que corresponda a ANDA hacer el pago
(...)» (SIC) (folio 3 vuelto).
Sobre lo anterior, la autoridad demandada expresó «(...) En
suma pues, la legalidad de los actos impugnados aludidos en este apartado esta
configurado por: (...) 2) El impuesto reflejado en ellos está contemplado en el
art. 6 rubro 14, subrubro 14.14 y 14.1S, por tanto, la determinación de la
obligación tributaria a cargo de la ANDA sobre la base de dicho precepto legal,
se ha hecho en total apego del principio de legalidad, es decir, con
observancia de normas previamente establecidas» (SIC) (folio
41 vuelto).
Sobre los argumentos
expuestos, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
1. El principio de legalidad que rige a la Administración Pública y que se
encuentra regulado en el artículo 86 inciso final de la Constitución de la
República, implica dos manifestaciones: a) Que la Administración Pública debe
actuar conforme a las atribuciones y facultades que el ordenamiento jurídico
aplicable le otorgue, y b) Que el administrado puede ejercer sus derechos y
hacerlos valer en los términos conferidos por el ordenamiento jurídico. La
primera de las manifestaciones implica que la Administración está legitimada
para actuar e incidir en la esfera jurídica del administrado, cuando el
ordenamiento jurídico la faculte expresamente.
Claramente, el
principio de legalidad supone una vinculación a la actividad inherente por
mandato constitucional o legal desarrolla un órgano estatal o ente público, es decir,
los poderes, atribuciones y facultades conferidas para el normal funcionamiento
y cumplimiento de una labor. En este orden de ideas la competencia implica,
entonces, una potestad habilitante para que un determinado órgano o funcionario
emita un acto administrativo.
Por otra parte, los
Municipios gozan, en el ejercicio de su autonomía local, de la denominada potestad
tributaria, en
tanto que se encuentran facultados por el artículo 204 ordinal 1° de la
Constitución y el artículo 3 numeral 1 del Código Municipal, para decretar
tasas y contribuciones especiales. Dicha potestad es ejecutada por medio de la emisión de ordenanzas
municipales, las
cuales deberán cumplir los principios básicos y el marco normativo general que
establece la Ley General Tributaria Municipal —en adelante LGTM—.”
TASAS MUNICIPALES SON TRIBUTOS QUE SE GENERAN CON
OCASIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA O JURÍDICA
PRESTADOS POR LOS MUNICIPIOS
“2. Pues bien, las tasas son los tributos cuyo hecho generador está
integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o Municipio,
hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente. De
ello, es posible enunciar algunas características de las tasas, a saber: (i) se
trata de una prestación que el Estado o Municipio exige en ejercicio de su
poder de imperio, (ii) es un gravamen pecuniario, que puede regularse en una
ley u ordenanza municipal y frente al cual el Estado o el Municipio se
comprometen a realizar una actividad o contraprestación, la cual debe plasmarse
expresamente en su texto, (iii) se trata de un servicio o actividad divisible,
a fin de posibilitar su particularización, y (iv) se trata de actividades que
el Estado o el Municipio no pueden dejar de prestar porque nadie más está
facultado para desarrollarlas.
El artículo 5 de la
LGTM señala que las tasas municipales son aquellos tributos que se generan con
ocasión de los servicios públicos de naturaleza administrativa o jurídica
prestados por los Municipios. Consecuentemente, como todo tributo, las tasas
municipales, poseen los siguientes elementos esenciales: (i) el hecho imponible
—el presupuesto de hecho que lo configura—, (ii) el sujeto pasivo —aquel a cuyo
cargo impone la ley diversas obligaciones—, y (iii) la base imponible —la
expresión cifrada del hecho imponible—.
Así, la base
imponible de las tasas está constituida por la contraprestación, que en el caso
de los Municipios, es posible que se realice mediante (i) una actividad
material —aseo, alumbrado público y ornato—, la cual implica un
servicio por parte del Municipio a favor de quien efectúa el pago, o (ii) un
servicio jurídico o administrativo —emisión de una licencia, permiso o
autorización—, en el que conste que, por el pago de una determinada cantidad de
dinero, el contribuyente está autorizado para realizar una actividad dentro del
Municipio.
En este sentido, dado que la contraprestación implica
una acción que la Administración realiza a favor del sujeto pasivo obligado al
pago, aquella debe encontrarse habilitada para ello como consecuencia de sus
competencias previamente establecidas por la ley. En el caso de los Municipios,
la contraprestación encuentra su sustento en las competencias municipales,
fuera de las cuales tienen vedado su ofrecimiento, otorgamiento o cobro.”
LAS INSTITUCIONES OFICIALES AUTÓNOMAS PUEDEN SER
SUJETO PASIVO DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA ESTABLECIDA EN UNA TASA MUNICIPAL,
CUANDO SEA ELLA QUIEN RECIBA LA CONTRAPRESTACIÓN QUE SUPONE DICHO TRIBUTO, DE
LO CONTRARIO ESTÁN EXENTAS
“3. Por otro lado, respecto del sujeto pasivo de la obligación tributaria,
el artículo 18 de la LGTM establece «(...) El sujeto pasivo de la obligación
tributaria municipal es la persona natural o jurídica que según la ley u
ordenanza respectiva, está obligada al cumplimiento de las prestaciones
pecuniarias, sea como contribuyente o responsable. (...) El Estado de El
Salvador, sus Instituciones Autónomas incluyendo CEL y ANTEL, y los Estados
Extranjeros serán sujetos pasivos de las tasas por los servicios municipales
que reciban».
De la anterior disposición se colige que una
institución oficial autónoma puede ser sujeto pasivo de la obligación
tributaria establecida en una tasa municipal, cuando respecto de ella se
verifique el hecho generador, es decir, cuando sea ésta quien reciba la
contraprestación que supone dicho tributo.
Por otra parte, respecto de la figura de la exención
tributaria, el artículo 49 de la LGTM establece «(...) Exención tributaria
es la dispensa legal de la obligación tributaria sustantiva o pago del tributo,
establecida por razones de orden público, económico o social». Como se
advierte, la exención tributaria tiene como finalidad seleccionar los supuestos
en los que no surge la obligación tributaria entre las distintas situaciones
que constituyen el hecho imponible definido por la ley. En este caso, la
exención incide en los efectos que conllevan a la verificación del hecho
imponible.[…]
La Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, en su
artículo 1, establece que la parte actora es una institución autónoma de
servicio público, con personalidad jurídica propia. A su vez, el artículo 2 de
la precitada ley, establece que el objeto de la misma es proveer y ayudar a
proveer a los habitantes de la República de acueductos y alcantarillados, mediante
la planificación, financiación, ejecución, operación, mantenimiento,
administración, y explotación de las obras necesarias convenientes.
Por otra parte, en lo relativo a las obligaciones tributarias de la
institución demandante, la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados establece lo siguiente.
Artículo 3 letra p) inciso 3°: “Son facultades y
atribuciones de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados:
(...) Ninguna autoridad podrá gravar adicionalmente los servicios ni las obras
necesarias para obtenerlos cuando éstos se encuentren bajo la jurisdicción de
ANDA”.
Artículo 68 letra a): “A.N.D.A. gozará de: (...) a)
Exención de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones fiscales y
municipales, directas e indirectas, establecidos o que se establezcan, que
puedan recaer sobre sus bienes muebles o raíces, rentas o ingresos de toda índole,
incluyendo herencias, legados y donaciones, o sobre los actos jurídicos,
contratos o negocios que celebre, siempre que corresponda a A.N.D.A. hacer el
pago (...)”
Artículo 72: “A.N.D.A. podrá usar sin pagar
indemnizaciones, impuestos, tasas o contribuciones de cualquier índole, los
bienes nacionales de uso público, actuando en cumplimiento de sus fines y con
arreglo a las leyes”.
Conforme las disposiciones relacionadas, se advierte
que (i) ninguna autoridad puede gravar adicionalmente los servicios u obras
necesarias para obtenerlos cuando éstos se encuentren bajo la administración de
la institución demandante, (ii) ANDA, goza de exenciones de toda clase de
impuestos, tasas y contribuciones fiscales y municipales, directas e
indirectas, que puedan recaer sobre los actos jurídicos, contratos o negocios
que celebre, siempre que corresponda a dicha institución hacer el pago, y (iii)
la institución demandante, puede usar sin pagar indemnizaciones, impuestos,
tasas o contribuciones de cualquier índole, los bienes nacionales de uso
público, actuando en cumplimiento de sus fines y con arreglo a las leyes.
En este punto conviene mencionar que, la Sala de lo Constitucional de esta
Corte, en el proceso de inconstitucionalidad 46-2012AC —sentencia de las nueve
horas con cuarenta minutos del día veintiséis de junio de dos mil quince—, al
referirse a las disposiciones relacionadas supra, advirtió que el
artículo 3 letra p) inciso 3° de la Ley de ANDA, desde un punto de vista
normativo, constituye una limitación directa a la potestad tributaria para la
creación de tasas que poseen las municipalidades, en lo atinente a las obras
necesarias, realizadas por la ANDA, para la prestación efectiva de los
servicios que presta. La Sala de lo Constitucional puntualizó, además, que el
artículo 72 de la misma ley habilita legalmente a la institución autónoma
demandante a realizar sus funciones directamente sobre bienes nacionales o de
uso público, sin que exista para ello un pago en concepto de licencia, permiso
o autorización concedida por las autoridades que administran dichos bienes.
Así, el referido Tribunal en la misma jurisprudencia, determinó que «(...) los municipios no pueden crear
tasas que tengan por objeto gravar directa o indirectamente alguna actividad
vinculada con las obras que ejecute ANDA cuando las mismas estén dirigidas a la
efectiva prestación del servicio de “acueductos” y “alcantarillados”, dado que
el ordenamiento jurídico ha establecido que: (i) las acciones u obras que
tengan relación con los servicios antes enunciados son propios del ámbito
competencial de esa institución oficial autónoma; y, (ii) ha limitado la
potestad tributaria municipal, ya que la misma no puede ser el fundamento de
gravámenes sobre tales actividades; por lo tanto, está fuera del ámbito competencial
de las municipalidades el autorizar el uso del suelo y subsuelo para el
cumplimiento de los fines y objetivos de tal institución oficial autónoma
precitada».
En este punto debe precisarse que la institución
autónoma demandante posee cierta autonomía funcional respecto a la prestación
del servicio de agua potable, el cual, se encuentra vinculado con el uso de
medidores que son instalados en aceras u otros sitios públicos.
De ahí que, las autoridades con potestad tributaria
—verbigracia las municipalidades— no pueden gravar o exigir a la actora, el
pago de tributos cuyo hecho generador se encuentre relacionado con el ejercicio
legítimo de las funciones inherentes que le establece la ley.
De conformidad con lo establecido en el artículo 68
letra a) de la Ley de ANDA, la actora goza de exenciones y beneficios
tributarios, y consecuentemente, sólo pagará el valor de los servicios —que
reciba de las municipalidades—, que no se encuentren comprendidos en las
actividades establecidas en dicha disposición y que además, estuvieren
tarifados legalmente por parte de las municipalidades.
Pues bien, en el caso sub júdice, tal como se
precisó supra, el Administrador de Cuentas Corrientes de la Alcaldía
Municipal de San Miguel, en fecha veintidós de diciembre del año dos mil nueve,
emitió dos mandamientos de ingreso, por medio de los cuales se estableció que
la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, que se abrevia
ANDA, adeudaba a la municipalidad de San Miguel las cantidades de (i) ciento
treinta y ocho mil setecientos trece dólares de los Estados Unidos de América
con cuarenta centavos ($138,713.40), en concepto de permanencia de veintidós
mil dieciocho medidores (22,018) en la Calle Principal, Colonia Escolán del
departamento de San Miguel, y (ii) ciento quince mil quinientos noventa y
cuatro dólares de los Estados Unidos de América con cincuenta centavos
($115,594.50), en concepto de instalación de veintidós mil
dieciocho medidores (22,018) en la Calle Principal, Colonia Escolán del
departamento de San Miguel; ambos mandamientos de ingreso, por el período
comprendido de enero de dos mil nueve a diciembre de dos mil nueve
En ese orden de ideas, y tomando en consideración las
disposiciones de la Ley de ANDA que han sido objeto de análisis en los apartados
precedentes, esta Sala advierte que el Administrador de Cuentas Corrientes de
la Alcaldía Municipal de San Miguel, no estaba habilitado para exigir de la
institución demandante el pago de la obligación tributaria que nace al
concurrir el hecho imponible descrito en el artículo 6, rubro 14, sub rubros
14.14 y 14.15 de la Ordenanza de Tasas por Servicios del Municipio de San
Miguel, por existir a favor de la demandante la exención
tributaria establecida en el artículo 68 letra a) de la Ley de ANDA.”
LOS MEDIDORES Y SU INSTALACIÓN SON PARTE DEL
CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES
CONFERIDAS A ANDA, POR LO QUE LA TASA QUE GRAVA TALES HECHOS NO LE PUEDE
SER EXIGIDA A LA INSTITUCIÓN NI A LOS PARTICULARES PROPIETARIOS DE DICHOS
BIENES
“5. Habiéndose
concluido lo anterior, en cuanto a la exigibilidad de la tasa instituida en la disposición que fundamenta los actos
controvertidos, esta Sala considera oportuno aclarar lo siguiente.
En el apartado A del Romano III de esta sentencia,
este Tribunal concluyó que los contadores o medidores de consumo de agua
potable, cuya instalación en aceras o sitios públicos y uso del suelo y
subsuelo, fundamenta la tasa exigida por medio de los actos cuestionados, no
son propiedad de la institución autónoma demandante, ya que luego de
verificarse su instalación, tales bienes pasan a ser propiedad del usuario.
Ahora bien, la propiedad de los medidores o contadores
de agua y el uso de los mismos, son dos aspectos esencialmente
interrelacionados. De ahí que, el propietario del medidor o contador de agua y
la ANDA usan el mismo bien, puesto que éste constituye uno de los componentes
del sistema de acueductos que permite suministrar el servicio respectivo.
En este orden de ideas, los medidores o contadores de
agua son necesarios para el cumplimiento de las funciones de la ANDA;
consecuentemente, la instalación de dichos bienes y su ubicación en el suelo,
es parte del cumplimiento de las obligaciones y atribuciones conferidas
legalmente a la ANDA, por lo que la tasa que grava tales hechos no puede ser
exigida a la institución autónoma demandante, ni a los particulares
propietarios de dichos bienes.
C. Conforme los argumentos expuestos en los apartados
precedentes, esta Sala concluye que los actos administrativos emitidos por el
Administrador de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de San Miguel, son
ilegales. En consecuencia, resulta inoficioso pronunciarse respecto de los
restantes vicios de ilegalidad que alega la parte actora.
IV. Establecida
la ilegalidad de los actos administrativos impugnados, corresponde ahora
examinar si en el caso que se analiza existe la necesidad de dictar alguna
medida para restablecer los derechos afectados a la parte actora, según ordena
el inciso 2° del artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Así, dado que esta Sala, en el auto de las quince horas y cuatro minutos
del treinta de abril de dos mil diez (folio 19), decretó la suspensión
provisional de los efectos de los actos impugnados, la parte actora no vio alterada
su situación jurídica respecto de la obligación de pago establecida en los
actos administrativos impugnados.
Consecuentemente, a partir del pronunciamiento
contenido en esta sentencia, las autoridades demandadas no podrán exigir de la
institución autónoma demandante el pago de la obligación tributaria determinada
en los actos administrativos controvertidos, cuya ilegalidad ha sido
establecida conforme los argumentos expuestos en esta sentencia.”