DIPUTADOS SUPLENTES

DIPUTADO ELECTO POR UNA DETERMINADA CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL DEBE TENERSE COMO REPRESENTANTE DEL PUEBLO ENTERO, ES DECIR, DE TODOS LOS CIUDADANOS, QUE SON SUS MANDANTES

"Esta Sala desestimó la pretensión de amparo con base en los siguientes argumentos: al ser elegidos, los diputados de la Asamblea Legislativa no están ligados por ningún mandato imperativo (art. 125 Cn.) y, por ello, no tienen la obligación de cumplir ni defender los intereses especiales de sus partidos políticos, electores o demás grupos o instituciones que los han electo o apoyado. Los diputados –se acotó– son representantes del pueblo en su conjunto. Solo están sujetos al interés general, de modo que deben guiarse por la decisión que más convenga al bien común. Una consecuencia directa de ello es que el diputado electo por una determinada circunscripción electoral debe tenerse como representante del pueblo entero, es decir, de todos los ciudadanos, que son sus mandantes. 

Esta es, precisamente, la razón que justifica la prohibición constitucional del mandato imperativo (art. 125 Cn.). La representación popular solo es posible cuando los representantes no están sujetos a instrucciones precisas. Las decisiones que adopta un diputado no siempre pueden predecirse o preverse y, aún más, es impracticable una consulta continua con los votantes. Cuando el candidato a diputado por una circunscripción departamental es elegido, se convierte en miembro de la Asamblea Legislativa, por lo que representa al pueblo entero, no a los votantes del departamento en que fue electo. Él ejerce sus funciones junto con otros representantes en un contexto institucionalizado y en una tarea específica: el gobierno del Estado."

CUANDO EXISTA IMPOSIBILIDAD DEL DIPUTADO PROPIETARIO DE CONCURRIR A LA ASAMBLEA, SE LE DEBE SUSTITUIR POR UN SUPLENTE, DEL PARTIDO QUE LOS HAYA POSTULADO A AMBOS, CON INDEPENDENCIA DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL POR LA CUAL FUERON ELECTOS

"En la sentencia de Amp. 34-A-96, el art. 131 ord. 4° Cn. se interpretó en relación con el principio constitucional de representatividad. Al respecto, se dijo que nuestro gobierno es representativo ya que el pueblo es quien designa a sus gobernantes. Tratándose de diputados a la Asamblea Legislativa, esa representatividad se manifiesta cuando las decisiones adoptadas por ésta son consideradas como actos del pueblo mismo. Aquí se recordó que el Órgano Legislativo es un cuerpo colegiado deliberante, con un único interés: el de todos. De ahí que, cuando exista imposibilidad del diputado propietario de concurrir a la asamblea, se le debe sustituir por un suplente del partido que los haya postulado a ambos, con independencia de la circunscripción territorial por la cual fueron electos. Esto significa que lo más importante es que su firma de optar al cargo haya sido igual a la forma en que accedió el diputado propietario, es decir, por elección popular."

DIPUTADO SUPLENTE POR EL DEPARTAMENTO DE SONSONATE, AL NO SER  LLAMADO A SUSTITUIR AL DIPUTADO PROPIETARIO, ELECTO POR LA MISMA CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL, NO SE LE HA PRIVADO U OBSTACULIZANDO SU DERECHO A OPTAR A UN CARGO PÚBLICO

"En ese caso concreto, esta Sala sostuvo que “... si bien el demandante resultó electo como diputado suplente por el departamento de Sonsonate [...], y no fue llamado a sustituir al diputado propietario, electo por la misma circunscripción electoral, no significa que con ello se le haya privado u obstaculizando su derecho a optar a un cargo público; por cuanto, Una vez instalada la Asamblea Legislativa, ésta tiene la opción de llamar a cualquier diputado suplente del partido que haya postulado a ambos, en sustitución del propietario que abandone su cargo, independientemente de la circunscripción territorial electoral por la que fuera electo; puesto que [...] los diputados[,] como representantes del pueblo, expresan su voluntad a través de los actos y decisiones emanados de aquéllos”."

LLAMAMIENTO DEBE CUMPLIR CON DOS CONDICIONES: DEBEN SER ELECTOS DE LA MISMA MANERA EN QUE LO SON LOS PROPIETARIOS Y DEBE EXISTIR UNA IMPOSIBILIDAD JUSTIFICADA DEL PROPIETARIO PARA NO ASISTIR A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

"2. Ahora bien, el que la Asamblea Legislativa posea un margen de acción para hacer el llamamiento de los diputados suplentes para que sustituyan a los diputados propietarios, no significa que no tenga límites para ello. Lo importante para que un diputado sustituya a otro es que ambos sean elegidos de la misma “forma”. Esto significa que, para ejercer su función, los diputados propietarios y suplentes deben ser electos por el voto directo del elector. La relevancia crucial de esto es que solo los diputados suplentes que han recibido por sí (sin intermediación alguna) el voto expresado por el elector son quienes pueden ser llamados para sustituir, reemplazar o suplir a los diputados propietarios, cuando éstos tengan una “imposibilidad de concurrir” a realizar sus funciones. En consecuencia, hay 2 condiciones ineludibles que deben cumplirse para que los diputados suplentes sean llamados a cubrir la ausencia de los diputados propietarios. Por una parte, el suplente debe haber sido electo de la misma manera en que lo fue el propietario y, por otra, debe existir una imposibilidad del diputado propietario de concurrir a la Asamblea Legislativa. Ambas condiciones serán desarrolladas en el Considerando VI."

ACTO POR MEDIO DEL CUAL ASAMBLEA LEGISLATIVA NO ALCANCE EL QUÓRUM NECESARIO PARA LA APROBACIÓN DE UN PROYECTO, NO DEBE INTERPRETARSE COMO UN RECHAZO TÁCITO DEL MISMO

"1. El primer motivo de inconstitucionalidad planteado es que el D. L. n° 1000/2015 contraviene el art. 143 Cn. No obstante, este punto de la pretensión debe desestimarse porque el hecho de que la Asamblea Legislativa no alcance el quórum necesario para la aprobación de un proyecto no debe interpretarse como un rechazo tácito del mismo.

La certificación de la transcripción íntegra de la Sesión Plenaria Ordinaria n° 143, llevada a cabo el día 23-IV-2015, demuestra que en la primera oportunidad en que se sometió a votación el proyecto del D. L. n° 1000/2015, 55 diputados votaron a favor, 27 votaron en contra y 1 se abstuvo de votar. La mayoría calificada exigida por el art. 148 inc. 2° Cn. no se alcanzó y por ello el Pleno aprobó con 52 votos (y con 19 votos en contra) la devolución del dictamen a la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto (con lo que, tal como lo advirtió la autoridad demandada, queda evidenciada la falsedad de la afirmación del actor de que el Pleno ordenó el archivo del proyecto). Luego, tras una modificación de agenda (aprobada con 52 votos, habiendo votado en contra 26 diputados) para “reincorporar” nuevamente el dictamen, el citado proyecto de autorización fue aprobado con 56 votos, habiendo en esa votación 28 votos en contra.

El actor ha interpretado la primera votación, en donde el Pleno Legislativo no alcanzó el quórum para decidir, como una decisión de rechazo al proyecto. Sin embargo, ésta es una interpretación incorrecta, que tergiversa el contenido del vocablo “desechado” establecido en el art. 143 Cn., según queda expresado en la presente sentencia. Por ello, en una decisión legislativa que requiere 56 votos de los diputados, en la que hay votos a favor (55) y votos en contra (27), la falta de votos para decidir no puede interpretarse como una resolución de rechazo (expreso o tácito). En consecuencia, no existe la inconstitucionalidad alegada y así deberá declararse en el fallo, en relación con el art. 143 Cn."

RESOLUCIONES O SENTENCIAS QUE HAN PUESTO FIN A UN PROCESO CONSTITUCIONAL O QUE YA RESOLVIERON UNA PRETENSIÓN, NO PUEDEN MODIFICARSE PORQUE CONSTITUYEN PRECEDENTES OBLIGATORIOS

"1.    El segundo motivo de inconstitucionalidad pretende justificar que el D. L. n° 1000/2015 viola el art. 131 ord. 4° Cn. La violación se produce porque, para el actor, quien debe ser llamado a suplir al diputado propietario debe ser su diputado suplente, y no otro. Por ello considera que la sustitución de la diputada propietaria Sandra Marlene Salgado García por el diputado José Wilfredo Guevara Díaz –diputado suplente del diputado Guillermo Antonio Gallegos Navarrete– es inválida. Y, además, para el peticionario, esa sustitución inválida es la que produce la vulneración del art. 148 inc. 2° Cn. Según él, la violación a ambas disposiciones constitucionales se produciría por la misma razón: el decreto analizado fue aprobado con 56 votos, que representan el “umbral mínimo” para autorizar al Órgano Ejecutivo un empréstito voluntario, pero uno de esos votos es “inválido” porque el señor Guevara Díaz fue quien asumió la posición de la diputada propietaria aludida. Sobre este motivo de inconstitucionalidad, la Asamblea Legislativa arguyó que el decreto en cuestión no es inconstitucional porque es una aplicación del precedente fijado en la Sentencia de Amp. 34-A-96.

Pues bien, la comparación entre la pretensión juzgada en la Sentencia de Amp. 34-A-96 y el punto de la que hoy ha sido planteada demuestra que entre ambas existe una semejanza en un aspecto relevante: la impugnación del llamamiento de un diputado diferente al que ha sido electo como diputado suplente de un diputado propietario. Y esto significa que existe un precedente que ya resolvió un problema parecido al que ahora se formula. Este aspecto justifica una breve referencia al precedente constitucional.

A. De acuerdo con el art. 17 Cn., ningún órgano, funcionario o autoridad podrá avocarse causas pendientes ni abrir juicios o procedimientos fenecidos. En el campo constitucional, esto significa que las resoluciones o sentencias que ponen fin a un proceso constitucional o que resuelven la pretensión no pueden modificarse porque constituyen precedentes obligatorios. Éstos adquieren pleno sentido cuando se les relaciona con un proceso constitucional posterior ya que hasta entonces es que la vinculación de carácter público adquiere virtualidad. En principió, las exigencias derivadas de los principios de igualdad y de seguridad jurídica obligan a este tribunal a ajustarse a lo juzgado en un proceso anterior, cuando haya de decidir sobre una pretensión respecto de la cual la sentencia recaída se encuentre en estrecha conexión.

Cuando una pretensión de constitucional ha sido juzgada y luego se presenta otra que guarda con ella algunas semejanzas relevantes, esta Sala tiene la obligación constitucional de atenerse al precedente (siempre que las razones que justifican la decisión previa aún se compartan), porque así lo exige la igualdad y la seguridad jurídicas. Sin embargo, la aplicación de esa regla no puede ser rigurosa, a tal punto que impida replantear ulteriormente la pretensión decidida. Si una disposición jurídica impugnada admite una interpretación conforme a la Constitución (lo que significa que estaremos en presencia de una sentencia desestimatoria), la aplicación rigurosa del precedente significaría que esa decisión sería definitiva. Si, por el contrario, la disposición impugnada es declarada inconstitucional, la prohibición de replicarla dirigida a la autoridad emisora sería permanente. La singularidad del papel democrático que este tribunal posee y las funciones que la Constitución está llamada a cumplir impiden el congelamiento de la interpretación de la Constitución y de los márgenes de acción que tienen las autoridades con potestades normativas.

B. En la Sentencia de Amp. 34-A-96 se determinó que, cuando exista imposibilidad del diputado propietario de concurrir a la asamblea, se le debe sustituir por un suplente del partido que los haya postulado a ambos, con independencia de la circunscripción territorial por la cual fueron electos. Esto significa que, más que la comprensión territorial de procedencia, lo importante es que su forma de optar al cargo se haya llevado a cabo de la misma manera en la que accedió el diputado propietario, es decir, por elección popular. La razón fundamental para ello es el principio de representación, según quedó explicado en el Considerando IV. Y puesto que ahora el demandante plantea una pretensión fundada en el mismo motivo de inconstitucionalidad, y sin que haya aducido ningún argumento adicional o diferente que permitiera la revisión del criterio sostenido en la sentencia referida, se concluye que la que se analiza es una pretensión que ya fue juzgada y, por ello, no existe la inconstitucionalidad alegada, y así deberá declararse en el jallo correspondiente."

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

"VI. Ahora bien, aunque el D. L. n° 1000/2015 no es inconstitucional por los motivos alegados por el demandante, esta Sala advierte que su adopción, por un lado, ha defraudado la exigencia establecida en el art. 131 ord. 4° Cn. (relativa a la existencia de una causa justificada para llamar a un diputado suplente para que sustituya a un diputado propietario) y, por el otro, ha transgredido directamente el contenido del 148 inc. 2° Cn. (relativo a la aprobación de los compromisos contraídos por lo menos con los dos tercios de votos de los diputados electos). Para entrar en los análisis anteriores, en primer término se harán algunas consideraciones sobre (VI 1) el principio de congruencia en el proceso de inconstitucionalidad, para luego determinar si, en efecto, el decreto impugnado contraviene (VI 2) el art. 131 ord. 4° Cn. y (VI 3) el art. 148 inc. 2° Cn.

1. La congruencia es un principio constitucional que es aplicable a todo proceso jurisdiccional y no jurisdiccional. En la jurisprudencia constitucional se ha dicho que “... es uno de los principios procesales que afectan cualquier proceso jurisdiccional o procedimiento administrativo” (Sentencia de 11-VII-2008, Amp. 291-2007). Por ello mismo, por regla general, las actuaciones de este tribunal están limitadas por dicha norma. Así lo ha indicado esta Sala, al explicar que “... el proceso se encuentra articulado por una serie progresiva de actos que deben guardar necesaria correspondencia entre sí; tal circunstancia se comprueba con mayor claridad a través del principio de congruencia, que rige la actuación de este Tribunal, en el entendido de que este principio [...] obtiene su concreción en el proveído final del juzgador, entiéndase la sentencia definitiva, ya que es el momento que representa, frente a la tutela efectiva y normal de los derechos de los gobernados, la obligación de circunscribirla a la pretensión del actor” (Sentencia de 28-II-2000, Inc. 106-2000).

  Pero, la singularidad del papel democrático que este tribunal posee y las funciones que la Constitución está llamada a cumplir, impiden la aplicación rígida y estricta del principio de congruencia en el proceso de inconstitucionalidad. En la Sentencia de 14-XII-1995, Inc. 17-95, se dijo que el art. 6 n° 3 de la Ley de Procedimiento “... prescribe como requisito de la demanda, la exposición de los motivos en que se hace descansar la inconstitucionalidad, precisamente por ser los mismos la causa de la pretensión. En consecuencia, precisamente los motivos de inconstitucionalidad [...] que se alegan en la demanda constituyen los límites de la congruencia de la sentencia definitiva. Esta congruencia, sin embargo, no debe entenderse como la plena pasividad o abdicación de la Sala de lo Constitucional ante evidentes actuaciones inconstitucionales de las entidades estatales...” Y ello se fundó en que “... la congruencia, en los procesos constitucionales, presenta perfiles más amplios que en los procesos comunes...”."

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIÓN COMO EXCEPCIÓN Y FLEXIBILIDAD DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA 

"Una de las excepciones o flexibilizaciones del principio de incongruencia desarrolladas por la jurisprudencia constitucional es la inconstitucionalidad por conexión, cuyo objetivo es la expulsión del ordenamiento jurídico de las disposiciones cuya invalidez deriva como efecto de la decisión adoptada (Sentencia de 21-IV-2004, Inc. 52-2003). Y como supuestos no taxativos de esta modalidad de inconstitucionalidad se han indicado los siguientes: (a) la declaración de inconstitucionalidad debe extenderse a otras disposiciones que coinciden con la impugnada, en el efecto considerado inconstitucional; y (b) cuando la vigencia de las disposiciones con respecto a las cuales se extiende el pronunciamiento estimatorio presente una incompatibilidad con la resolución estimatoria, sobre todo con las finalidades que con la misma se han querido alcanzar, ya sea por contener el mismo reproche de inconstitucionalidad o por constituir disposiciones que son una regulación instrumental o complementaria de la que es declarada inconstitucional (Sentencia de 7-XI-2011, Inc. 57-2011).

A la excepción anterior, puede sumarse otra. Y es la que versa cuando se desestima el motivo de inconstitucionalidad alegado contra una norma o acto normativo por violación a una norma constitucional, pero persiste la incompatibilidad entre una y otra por una razón diversa. La identidad entre el objeto y el parámetro de control, sumados a los argumentos ya expresados, relativos a la singularidad del papel democrático y al carácter de guardián de la Constitución que este tribunal posee así como por las funciones que la Constitución está llamada a cumplir, justifican el análisis constitucional de parte de esta Sala, aunque ello no coincida con el que fue planteado originalmente por el interesado."

EXISTE FRAUDE A LA CONSTITUCIÓN CUANDO SE IRRESPETA O INCUMPLE ALGUNA DE LAS NORMAS JURÍDICAS QUE CONTIENE UNA DISPOSICIÓN, AUNQUE SE OBEDEZCA O ATIENDA LO ORDENADO EN OTRA PARTE DEL CONTENIDO DE LA MISMA O DE OTRA DISTINTA DE RANGO CONSTITUCIONAL

"B. De acuerdo con la Sentencia de 25-VI-2014, Inc. 163-2013, existe fraude a la Constitución cuando se irrespeta o incumple alguna de las normas jurídicas que ella contiene, aunque se obedezca o atienda lo ordenado en otra parte del contenido de la misma disposición o de otra distinta, siempre de rango constitucional, obteniendo de ese modo una cobertura aparente del precepto aplicable. En la citada Sentencia de Inc. 163-2016 se explicó que “... el incumplimiento, la infracción o vulneración de una norma jurídica puede ser directo o indirecto. En el primer caso se realiza una conducta que contradice el contenido imperativo (una obligación o una prohibición) de la norma, sin que la conducta infractora pueda considerarse ordenada o permitida por otra norma distinta. En el segundo caso, el incumplimiento de una norma se genera precisamente por medio del respeto u observancia de otra norma distinta que permite, en apariencia o en sí misma, la conducta cuyo resultado es incompatible con la norma vulnerada”.

Entonces, el fraude a la Constitución implica al menos dos normas jurídicas (aunque puede tratarse de una sola disposición): una que al parecer se respeta o se cumple con la conducta realizada (llamada norma de cobertura) y otra (llamada norma defraudada) cuyo contenido normativo es incompatible con el resultado alcanzado mediante dicha conducta. En concreto, el fraude opera como una deformación artificial o una manipulación de los que serían elementos relevantes del supuesto fáctico de la norma infringida que, al revestirlos de otras apariencias, escapan de la asignación jurídica que les corresponde por esencia (por su condición real y verificable).

En el ordenamiento jurídico salvadoreño el fundamento de la figura del fraude de ley y de la Constitución es la defensa del ordenamiento jurídico, primordialmente la Constitución, mediante la garantía del respeto, el cumplimiento o la eficacia de todas sus normas, junto a una idea de coherencia del sistema normativo. El fraude legal o constitucional se basa en una interpretación aislada, deformada o manipulada de la norma de cobertura y, por el contrario, la consideración articulada de todas las normas involucradas es la que permite invalidar el resultado fraudulento o contrario al derecho en conjunto. La consecuencia inmediata de esta doble fundamentación del fraude de ley o de la Constitución se deriva la irrelevancia de la intencionalidad de quien realiza la conducta prevista en la norma de cobertura, porque lo que se pretende reprimir no es la finalidad maliciosa o conscientemente antijurídica del agente (si bien no es necesario que el agente tenga la intención de defraudar, ello no impide su existencia), sino la situación objetiva de oposición o incompatibilidad de los efectos de su conducta con la norma defraudada (el daño objetivamente producido).

C. Pues bien, el uso deformado o intencionalmente manipulado de una habilitación o atribución constitucional, puede ser constitutivo de fraude a la Constitución."

HACER LLAMAMIENTOS DE LOS DIPUTADOS SUPLENTES ES UNA ATRIBUCIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

"Una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es la de hacer los llamamientos de los diputados suplentes. El art. 131 ord. 4° Cn. enuncia algunos casos (y por ello son meramente ejemplificativos) que justifican que un diputado suplente sustituya a un diputado propietario. Entre ellos se encuentran: la muerte de éste, su renuncia, la nulidad de su elección y su permiso temporal. Luego, inmediatamente después de indicar ese catálogo de supuestos, la disposición prevé una cláusula de mayor vaguedad que abarca o puede abarcar una variedad considerable de casos que justifiquen el ejercicio de la suplencia. Esta cláusula comprende, incluso, a los primeros supuestos aludidos. Se trata de la “imposibilidad” del diputado propietario para concurrir al ejercicio de su función. Tanto aquéllos  como éste son términos o vocablos que poseen una propiedad común que los unifica: todos ellos se refieren a eventos imprevisibles que salen del control del diputado propietario (y del Pleno Legislativo) y le impiden desempeñar, temporal o permanentemente, su función. Esos eventos son, por ello, ajenos a su voluntad y a la de terceros. No se pueden predecir, aun teniendo un cuidado normal, regular o diligente."

LLAMAMIENTO DEBE SER JUSTIFICADO, ES DECIR, CUANDO EXISTA FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO

"Los acontecimientos detallados en el art. 131 ord. 4° Cn. son causas que justifican hacer los llamamientos de los diputados suplentes, para que cubran la ausencia del propietario. En relación con las “causas de justificación” en general, la jurisprudencia constitucional ha indicado que “[s]e considera justa causa la que provenga de fuerza mayor o de caso fortuito, que coloque a la parte en la imposibilidad de realizar un acto por sí” (Sentencia de 6-VI-2014, Amp. 689-2012). Y ello es así porque “... dichas situaciones constituyen circunstancias ajenas a la voluntad de la parte, caracterizadas por su imprevisibilidad e irresistibilidad, que la coloca en la imposibilidad de realizar el acto, no configurándose, por lo tanto, la justa causa de impedimento cuando el acto haya podido realizarse por [...] la parte imposibilitada o cuando exista una mera dificultad” (Resolución de 10-I-2007, Amp. 784-2006). Entonces, no cualquier acto o hecho puede ser catalogado como causa suficiente y justificada para que un diputado propietario pueda ser sustituido por un diputado suplente. Para que ello suceda, el hecho que imposibilita debe ser producto de acontecimientos ajenos a su voluntad.

Es importante aclarar que esa “imposibilidad” no debe ser provocada intencionalmente, con fines fraudulentos. El acto o hecho que impide la concurrencia del diputado propietario debe ser ajeno a la voluntad de éste, y no debe ser creado deliberadamente por terceros, como el Pleno de la Asamblea Legislativa. Y como el ejercicio de la función legislativa requiere de la presencia de los diputados propietarios, el llamamiento de los diputados suplentes debe ser excepcional y, por ello, la causa justificante debe comprobarse y documentarse debidamente y de manera oportuna."

AUSENCIA DELIBERADA POR PARTE DE UN DIPUTADO PROPIETARIO A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA INVALIDA LA DECISIÓN INDIVIDUAL DEL DIPUTADOS QUE LO SUPLA

"La ausencia deliberada de los diputados propietarios no puede ser considerada una “imposibilidad de concurrir” y, por esa razón, no es una causa que valide o justifique el llamamiento de los suplentes. Tampoco es una “imposibilidad de concurrir” la decisión arbitraria del jefe de la fracción política (o la decisión colectiva de ésta) a la que pertenece el diputado propietario y suplente, o el uso también arbitrario del Pleno de la Asamblea Legislativa de su potestad de hacer el llamamiento de diputados suplentes para forzar deliberadamente una votación específica a fin de alcanzar la mayoría de votos. El carácter justificado de la causa que imposibilita la concurrencia del diputado propietario tiende evitar una manipulación del quórum que la Constitución exige para que el Legislativo tome decisiones. Es razonable concluir, por lo tanto, que el cambio o sustitución de diputados propietarios por diputados suplentes, por causas no justificadas, invalida la decisión individual de éstos. Y si la decisión colectiva incluye la de un diputado suplente llamado de modo injustificado, y con ello se ha alcanzado fraudulentamente el número de votos mínimo para que el Pleno Legislativo decida, la decisión es inválida."

OMISIÓN DE EXPRESAR EL MOTIVO DE AUSENCIA DEL DIPUTADO PROPIETARIO Y NO JUSTIFICARLO, PERMITE INFERIR QUE EL MOTIVO DEL CAMBIO FUE SIMPLEMENTE DE REMOVER EL OBSTÁCULO QUE IMPEDÍA AL PLENO APROBAR EL DECRETO IMPUGNADO

"Lo que en definitiva permitió que la Asamblea Legislativa lograra aprobar el D. L. n° 1000/2015 con 56 votos, fue el uso de la figura del llamamiento de un diputado suplente. Una diputada propietaria fue sustituida por un diputado suplente sin que se hubiere justificado ni documentado los motivos de la sustitución ni la imposibilidad de la diputada propietaria de continuar en la sesión. Y la omisión de expresar el motivo y justificarlo permite inferir que el motivo del cambio fue simplemente el de remover el obstáculo que impedía al pleno aprobar el decreto referido. Siendo así, el uso de la _.figura del diputado suplente en la aprobación del decreto impugnado se hizo de forma fraudulenta.

Como se dijo antes, la imposibilidad que el diputado propietario tiene de comparecer a ejercer sus funciones no debe ser provocada intencionalmente. El acto hecho que impide la concurrencia del diputado propietario debe ser ajeno a su voluntad, pero tampoco deben ser creados deliberadamente por el Pleno Legislativo o por el jefe de la fracción política de que se trate. Como el ejercicio de la función legislativa requiere de la presencia de los diputados propietarios, el llamamiento de los diputados suplentes debe ser excepcional y, por ello, debe aducirse y probarse una causa justificante de la sustitución, ante la imposibilidad de continuar participando en el pleno. Y en el caso concreto, no se adujo ninguna causa que justificara el cambio de la diputada propietaria Salgado García por el del diputado suplente Guevara Díaz."

PROCEDIMIENTO UTILIZADO PARA SUSTITUCIÓN DE DIPUTADOS PARA LA APROBACIÓN DE DISPOSICIÓN IMPUGNADA, FUE REALIZADO EN CONTRAVENCIÓN A DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL, MOTIVO POR EL CUAL DEBE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL

"Entonces, para aprobar el D. L. n° 1000/2015, la Asamblea Legislativa manipuló el quórum. Dicho órgano del Estado utilizó la figura del diputado suplente para alcanzar indebidamente la mayoría necesaria para decidir. Este modo de operar del Legislativo defrauda la norma constitucional que exige justificar el llamamiento de diputados suplentes, en beneficio de otra norma, igualmente constitucional, que requiere de por lo menos los dos .tercios de votos de los diputados electos para aprobar empréstitos voluntarios. Y aquí se incurre en el fraude a la Constitución porque se respeta formalmente el art. 148 inc. 2° Cn., al alcanzar el quórum, pero se incumple sustancial o materialmente la obligación contenida en el art. 131 ord. 4° Cn. de llamar a un diputado suplente para sustituir a un diputado propietario, que sólo se justifica “en caso de muerte, renuncia, nulidad de elección, permiso temporal o imposibilidad de concurrir de los propietarios”. Consecuentemente, el procedimiento utilizado para la sustitución en la aprobación del D. L. n° 1000/2015, fue realizado en contravención a la disposición constitucional últimamente citada, por lo que debe declararse inconstitucional."

DERECHO AL SUFRAGIO ACTIVO REPOSA EN EL PRINCIPIO DE SOBERANÍA POPULAR, EN LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOBIERNO Y EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

"A. El derecho al sufragio activo (art. 72 ord. 1° Cn.) reposa en el principio de soberanía popular, en la democracia como forma de gobierno y en la representación política. Y la razón es que la elección popular de los gobernantes sirve para que el pueblo pueda participar en el gobierno y para que los gobernantes ejerzan la representación del mismo. De esta manera, el sufragio está justificado en la necesidad de conferir a la población un procedimiento organizado de expresión política, y por ello se puede entender como “... un procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral se manifiesta políticamente, a fin de designar a los titulares del poder político...” (Sentencia de 29-VII-2010, Inc. 61-2009).

La dimensión subjetiva del derecho al sufragio permite o confiere a su titular la facultad de elegir y presentarse como candidato a los cargos de elección popular. Y para que su ejercicio sea eficaz, la dimensión objetiva del mismo derecho impone a las instituciones estatales pertinentes el deber de promocionarlo, protegerlo y garantizarlo, sin limitación injustificada alguna.

Centrándonos en el sufragio activo, la Constitución garantiza su carácter democrático mediante la protección de la forma en que se expresa, esto es, el voto. Éste es justamente el propósito de las garantías estatuidas en el art. 78 Cn., siendo una de ellas el voto directo, que está en función de la libertad en el ejercicio del mismo. En el contexto de esta idea de libertad, la Ley Suprema reconoce en favor del ciudadano la facultad de elegir, ya que parte del derecho a la participación democrática de la persona. De acuerdo con ello, sólo son consideradas normas válidas aquellas a las que todos los afectados pueden prestar su asentimiento, mediante sus representantes. Al ser capaz de deliberar y de prestar su asentimiento en las decisiones que atañen a todos, la idea de persona, desde la perspectiva democrática, es la que considera a un individuo como un ser autónomo con aptitud para elegir por sí a todos aquellos funcionarios que habrán de representarle y que tomarán decisiones en su nombre."

VOTO DIRECTO ES PREDICABLE O PUEDE SER ANALIZADO DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL ELECTOR, PERO TAMBIÉN DESDE LA PERSPECTIVA DEL CANDIDATO

"En el momento de ejercer el voto, al ciudadano se le reconoce como titular de un poder para elegir y ser elegido directamente. Por ello, el voto directo es predicable o puede ser analizado desde el punto de vista del elector, pero también desde la perspectiva del candidato. En el primer caso, esta característica consiste en que “... los ciudadanos eligen a sus representantes (a la mayoría, por lo menos) sin intermediación alguna” (Sentencia de Inc. 61-2009, ya citada). Esto significa que en la elección popular el ciudadano escoge por sí mismo al candidato de su preferencia, de modo que no le está permitido delegar su ejercicio a un tercero o para que éste sea quien decida a nombre de él. En el segundo caso, por su parte, el voto directo significa que el candidato debe recibir, él mismo, la preferencia del elector, de modo que se excluye toda posibilidad de que sea recibido a través de un tercero intermediario.

Las elecciones populares deben garantizar estas dos formas de entender el voto directo, tanto para los candidatos que aspiran a un cargo de elección popular en propiedad, como a los que aspiran al cargo de suplente. Prima facie, la elección al cargo de diputado no debe establecer distinción alguna entre propietarios y suplentes. La forma y procedimiento de elección debe ser la misma para unos y para otros, tal como lo menciona expresamente el art. 131 ord. 4°, al referirse a los “Diputados electos”, sin hacer distinción entre unos y otros. En términos generales, el art. 80 inc. 1° Cn. establece que los diputados a la Asamblea Legislativa son funcionarios de elección popular. Al no establecer diferencias entre diputados propietarios y diputados suplentes, su origen sigue siendo popular, lo que equivale a ser elegido de modo directo por el elector. Por tanto, la expresión “Diputados de la Asamblea Legislativa” contenida en tal disposición debe entenderse en un sentido amplio, en el que sea posible incluir tanto a diputados propietarios como a diputados suplentes."

PAPELETAS DE VOTACIÓN DEBEN CONTENER DATOS O INFORMACIÓN QUE IDENTIFIQUE CLARAMENTE A LOS CANDIDATOS A DIPUTADOS PROPIETARIOS Y SUPLENTES, A FIN DE QUE EL ELECTOR PUEDA MANIFESTAR SU PREFERENCIA O RECHAZO POR UNO O VARIOS DE ELLOS

"Si lo anterior es así, las reglas aplicables a la elaboración de papeletas de votación, que es donde el voto directo tiene su mayor expresión, en las elecciones para diputados, no deben restringirse a propietarios o a suplentes, sino a ambos. Esto es, precisamente, lo que permitiría el fomento u optimización de la citada característica del voto. A propósito de la interpretación del art. 186 inc. 5° del Código Electoral, pero que también es aplicable a la determinación del significado del art. 80 inc. 1° Cn., esta Sala sostuvo que “[u]na interpretación razonable indica que si en ese precepto no se hizo referencia precisa a uno u otro tipo de diputados, es porque esas reglas son aplicables a las elecciones de ambos. Esto significa que las papeletas de votación deben contener datos o información que identifique claramente a los candidatos a diputados propietarios y suplentes, a fin de que el elector pueda manifestar su preferencia o rechazo por uno o varios de ellos. Y si esto se interpreta así, no es necesario que el legislador prevea reglas específicas para elegir con papeletas de votación específicas a diputados suplentes” (Resolución de Improcedencia de 14-I-2015, Inc. 144-2014)."

VOTO DIRECTO CONDICIONA LA VALIDEZ DE LAS DECISIONES LEGISLATIVAS

“El voto directo condiciona la validez de las decisiones legislativas. Para que la decisión colectiva tomada por la Asamblea Legislativa sea considerada válida, es necesario que los diputados que concurren con sus votos individuales a favor o en contra de un proyecto de ley, hayan sido electos por el pueblo. Y diputados electos, propietarios y suplentes, son los que han recibido el voto directo del elector. Solo a éstos les debe ser posible adoptar decisiones válidas a través de la discusión y votación parlamentaria, porque sólo ellos tendrían legitimación democrática directa, ya que han sido electos por los ciudadanos."

VOZ Y VOTO EXPRESADOS EN EL PLENO LEGISLATIVO POR UNA PERSONA QUE NO HA RECIBIDO EL VOTO POPULAR Y DIRECTO DEL CUERPO ELECTORAL SON INVÁLIDOS, POR CARECER DE LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA POPULAR

"En consecuencia, el art. 148 inc. 2° Cn., al indicar que los compromisos contraídos por medio de empréstitos voluntarios deben ser autorizados o aprobados con no menos de los dos tercios de votos de los diputados electos, está partiendo del hecho de que los diputados, propietarios y suplentes, obtuvieron un escaño legislativo por el voto popular y directo del cuerpo electoral. La voz y voto expresados en el Pleno Legislativo por una persona que no ha recibido por sí el voto directo del elector son inválidos, ya que ésta carece de legitimación democrática popular. Y si la decisión parlamentaria incluye la de esa persona que no ha sido electa por el voto directo del cuerpo electoral, y con ello se ha alcanzado el número de votos mínimo para que el Pleno Legislativo decida, entonces la decisión de aprobación debe considerarse formalmente inválida, con mayor razón aun cuando el voto de la persona no legitimada democráticamente, ha sido determinante para adoptar la decisión, tal como sucede en el presente caso."

DIPUTADOS SUPLENTES FUERON ELEGIDOS, NO POR EL VOTO DIRECTO DEL ELECTOR, SINO COMO EFECTO DE LA VICTORIA ELECTORAL OBTENIDA POR LOS DIPUTADOS PROPIETARIOS, POR LO QUE NINGUNO DE LOS SUPLENTES POSEE LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA DIRECTA

"B. Por Resolución de 26-VI-2015, emitida en este proceso, esta Sala requirió a la Asamblea Legislativa que certificara y remitiera el listado de diputados propietarios y suplentes que votaron a favor, en contra y los que se abstuvieron de votar en la aprobación del D. L. n° 1000/2015. Y al Tribunal Supremo Electoral que informara si los candidatos a diputados suplentes de la Asamblea Legislativa para el período 2012-2015, fueron sometidos a elección popular y, en caso afirmativo, que enviara los nombres de los diputados suplentes que fueron electos por el voto directo de los ciudadanos.

La certificación y el informe remitidos son instrumentos públicos (art. 331 del Código Procesal Civil y Mercantil –CPCM–) y, puesto que ninguno de los intervinientes ha demostrado su falsedad, deberán considerarse auténticos (334 inc. 1° CPCM). En consecuencia, constituirán prueba fehaciente de los hechos, actos o estado de cosas que documenten; de la fecha y personas que intervienen en el mismo, así como del funcionario que lo ha expedido (art. 341 inc. 1° CPCM). En ese sentido, puesto que la certificación expedida por la Asamblea Legislativa indica cuáles diputados, propietarios y suplentes, votaron a favor y en contra del D. L. n° 1000/2015, esta Sala tendrá por probado ese estado de cosas. Del mismo modo, el informe proveniente del Tribunal Supremo Electoral revela un dato de vital relevancia para este proceso porque, además de informar el listado de los “diputados suplentes electos el 11-III-2012”, aclara que: “[p]untualmente, en el caso de los candidatos suplentes, fueron inscritos conforme a las planillas presentadas por los partidos políticos, que de acuerdo con el Código Electoral vigente[,] además de cumplir todos los requisitos legales y constitucionales[,] deberían estar integradas por candidatos a diputados propietarios y suplentes; y de igual forma fueron electos mediante los votos que obtuvieron los respectivos candidatos propietarios”.

Según la autoridad demandada, los diputados suplentes que concurrieron con su voto para la aprobación del D. L. n° 1000/2015 fueron los siguientes: (i) por el partido FMLN, Rolando Mata, Nidia Díaz, Damián Alegría, Misael Mejía, Omar Cuéllar, Cristina Cornejo, Lucía Baires, Augusto Hernández e Ismael Recinos; (ii) por el partido GANA, José Wilfredo Guevara Díaz, Ana Vilma de Cabrera, Melvin González, Adán Cortez, Rafael Morán y Ronal Rivas; (iii) por el partido CN, Ciro Alexis Zepeda, Rafael Jarquin y Vidal Carrillo; y (iv) por el partido PDC, Arnoldo Marín. Sobre estos datos hay una corroboración objetiva: el informe del Tribunal Supremo Electoral detalla que esas mismas personas fueron electas a título de “diputados suplentes”.

Ahora bien, del informe rendido por el citado tribunal se infiere que los candidatos que fueron declarados como “diputados suplentes” para el período 2012-2015, no recibieron directamente el voto de los electores. En realidad, lo adquirieron como consecuencia de los votos atribuidos a los diputados propietarios. Éstos fungieron como intermediaros al transferir sus votos a aquéllos. Según el tribunal, máxima autoridad en materia electoral (art. 208 inc, 4° Cn.), los diputados suplentes resultaron electos, no por una elección directa, sino por una elección indirecta. En efecto, en aplicación del art. 262 inc. 2° del Código Electoral derogado, dicha autoridad dijo que por cada diputado propietario que ganare un partido político, coalición o candidato no partidario, tenía derecho a que se le asignara el respectivo suplente con el cual se inscribió. De acuerdo con esto, el que el diputado propietario haya ganado en la elección, producía como consecuencia inmediata o automática la supuesta elección de su respectivo diputado suplente.

Si los diputados suplentes fueron elegidos, no por el voto directo del elector, sino como efecto de la victoria electoral obtenida por los diputados propietarios, entonces ninguno de los suplentes posee legitimación democrática directa. Nuestra democracia es representativa, por lo cual es necesario que la voluntad soberana se exprese por igual, tanto para diputados propietarios como para diputados suplentes. Si los diputados suplentes están habilitados para realizar la misma función de representación que realizan los diputados propietarios, con igual intensidad y poder de decisión cuando asumen la suplencia, votando para aprobar leyes o incluso para reformar la Constitución, lo razonable y procedente es que los suplentes sean electos de la misma manera que los propietarios, esto es, por medio del voto directo del electorado. La elección de los diputados suplentes también es de primer grado y, por ello, los ciudadanos deben participar directamente en su elección.

Ser diputado electo es consecuencia de haber sido legitimado por el voto directo del elector. El cuerpo electoral es quien decide qué personas ocuparán el cargo público de diputado. En tal caso, sólo éstos pueden ejercer la representación por poseer legitimación democrática directa (Sentencia de 17-XI-2014, Inc. 59-2014). Cuando no es el pueblo quien decide, el candidato no debe ser considerado “electo”. En este punto, tiene una importancia capital la estructura de las papeletas de votación porque en éstas es donde el elector tiene la oportunidad de votar directamente por el candidato de su preferencia. Al elector le es posible emitir su voto en forma directa sólo cuando la opción aparece en la papeleta."

VOTACIÓN ES INCONSTITUCIONAL YA QUE LOS COMPROMISOS CONTRAÍDOS EN LA CONTRATACIÓN DE EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS DEBAN SER APROBADOS CON LOS DOS TERCIOS DE LOS DIPUTADOS ELECTOS

"En conclusión, las personas mencionadas previamente, concurrieron con su voto a la aprobación del D. L. n° 1000/2015, sin que hayan sido elegidas directamente por el voto del electorado, por lo que no pueden ser consideradas como “diputados electos”, ya que carecen de legitimación democrática directa. Y como sus votos fueron indispensables para la aprobación del decreto en referencia, éste es inconstitucional al haber vulnerado la exigencia contenida en el art. 148 inc. 2° Cn., de que los compromisos contraídos en la contratación de empréstitos voluntarios deban ser aprobados con los dos tercios de los diputados electos, y así de declarará en el fallo."

EFECTO: DECRETO N° 1000/2015 ES INCONSTITUCIONAL Y  PERSONAS CONSIDERADAS COMO DIPUTADOS SUPLENTES, NO PODRÁN SUPLIR A UN DIPUTADO PROPIETARIO POR CARECER DE LEGITIMACIÓN POPULAR, POR NO HABER RECIBIDO EL VOTO DIRECTO DEL ELECTORADO

"VII. Ahora corresponde precisar los efectos de esta sentencia.

1.       Las razones principales por las que el D. L. n° 1000/2015 debe ser declarado inconstitucional son: (i) la utilización fraudulenta de la figura de los llamamientos de los diputados suplentes; y (ii) la falta de legitimación democrática directa de los diputados suplentes que votaron para alcanzar el quórum mínimo de decisión, por no haber sido elegidos por el voto directo de los ciudadanos.

Estos argumentos, aunque válidos para el objeto de control en este proceso, no podrán ser invocados para cuestionar la constitucionalidad de otros cuerpos normativos emitidos antes de la notificación de la presente sentencia, por razones de seguridad jurídica.

2.         Tras la notificación de esta sentencia, la persona considerada como diputado suplente, declarada como tal por el TSE, no podrá suplir a un diputado propietario por carecer de legitimación popular, es decir, por no haber recibido el voto directo del electorado; en consecuencia, la actual legislatura sólo podrá integrarse y funcionar con sus Diputados propietarios, y para que en la próxima legislatura pueda contar el Órgano Legislativo con Diputados suplentes, éstos deberán surgir del voto directo del cuerpo electoral, en las próximas elecciones."