ELECCIONES DE MAGISTRADOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
PARÁMETROS
O CRITERIOS QUE CONFIGURAN EL RÉGIMEN JURÍDICO FUNDAMENTAL DE LAS ELECCIONES DE
SEGUNDO GRADO
"III. La jurisprudencia constitucional ha
determinado, a partir de los preceptos constitucionales aplicables, una serie
de estándares que configuran el régimen jurídico fundamental de las elecciones
de segundo grado. Dichos parámetros o criterios, que deben ser observados por
la Asamblea Legislativa al ejercer su competencia electiva, se refieren a
aspectos como la legitimidad democrática de los funcionarios elegidos, su
mandato de interés público, la despartidización, la meritocracia como criterio
de elección, el procedimiento para ello y la documentación y motivación del acto
electivo. Estos estándares son el resultado de una progresiva labor de
concretización de las potestades constitucionales de la Asamblea Legislativa en
este ámbito (Sentencias de Incs. 7-2011, 19-2012, 23-2012, 29-2012, 49-2011,
77-2013 y 18-2014, ya citadas)."
LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA DE LOS FUNCIONARIOS
ELEGIDOS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
"Sobre la legitimidad
democrática de los funcionarios elegidos por la Asamblea Legislativa, en países
como el nuestro, el pueblo elige a sus representantes a través de elecciones
periódicas y libres para atribuirles la facultad de tomar decisiones
fundamentales para el país. Cuando estos representantes eligen a un funcionario
público, la legitimidad de origen de éstos deriva de los postulados de la
democracia representativa. En ciertos casos, dicha legitimidad exige que la
renovación popular de los representantes se sincronice con las elecciones de
segundo grado, según el período de los cargos. Además, dichos funcionarios
tienen una legitimidad de ejercicio, que deriva de su apego al marco jurídico
establecido por el soberano y al objetivo de velar por los intereses de la
comunidad que los eligió."
MANDATO DE INTERÉS PÚBLICO
"Precisamente sobre
esto último, en cuanto al tipo de mandato de los funcionarios elegidos por el
Órgano Legislativo, se ha establecido que el gobierno democrático y
representativo (art. 85 inc. 1° Cn.) demanda de quienes son elegidos como
representantes del pueblo, un compromiso con éste, en el sentido de que no
actúan en nombre o a favor de grupos de poder o de sectores determinados, sino
de todos los miembros que conforman la sociedad salvadoreña, y que por tanto
deben tomar en cuenta la voluntad y los intereses de la totalidad de sus
representados. De igual modo, los funcionarios de elección de segundo grado son
también delegados del pueblo y no es posible interpretar que cuando el pueblo
se expresa a través de sus representantes, cambia la naturaleza de la elección.
Es decir, que a dichos funcionarios les corresponde cumplir con las funciones públicas
específicas para las que han sido elegidos, dentro de las atribuciones y
competencias que les da la Constitución y las leyes, con prevalencia del
interés público o general sobre el interés particular.
Como resultado de lo anterior, el deber de obediencia de dichos
funcionarios responde únicamente a los principios de constitucionalidad y
legalidad, independientemente de los partidos políticos que hayan alcanzado el
consenso para designarlos o de la corriente política que se encuentre en la
titularidad de los Órganos Legislativo y Ejecutivo. Asimismo, los elegidos
están llamados a cumplir una función propia, institucional, de servicio a los
intereses generales con objetividad y eficacia. Ello implica que en el
ejercicio de su función han de obrar con criterios no partidistas o
particulares, sino objetivos, cumpliendo las leyes y la Constitución (arts.
125, 218 y 235 Cn.) en el marco de una Administración Pública profesional y
eficaz, para realizar el interés general y para hacer efectivos los derechos fundamentales
de la persona humana."
DESPARTIDIZACIÓN
"Una consecuencia directa de lo anterior es la
necesaria despartidización de las instituciones públicas que tienen funciones
constitucionales de control sobre el ejercicio del poder político. La exigencia
de vinculación al ordenamiento jurídico formulada en el art. 86 inc. 3° Cn. no
implica sumisión a actos de la Asamblea Legislativa diferentes a la producción
de la ley ni un vínculo jurídico con los partidos políticos representados en
dicho órgano, que pudiera generar nexos de dependencia ideológica en la
actuación del funcionario elegido. Los partidos políticos ocupan sin lugar a
dudas una posición instrumental muy importante en el juego de la representación
política; sin embargo, el funcionariado público, profesional y responsable
(penal, administrativa y patrimonialmente) se debe al servicio del interés
general por el cual se crea la institución a la que representa y no a un
partido político determinado. Por ello, para garantizar el cumplimiento del mandato
de interés público del funcionario elegido por la Asamblea para ciertos cargos,
es imperativo, como mínimo, que los candidatos no tengan ninguna afiliación
partidaria.
En este punto es necesario aclarar, en primer lugar, que la categoría de “instituciones
públicas que tienen funciones constitucionales de control sobre el ejercicio
del poder político” o de “control institucional” se refiere a los órganos y
cargos públicos cuyas potestades impliquen: a)
la finalidad o una relación instrumental objetiva e inmediata de protección de
los derechos fundamentales de las personas o de los principios constitucionales inherentes al Estado
Constitucional de Derecho, frente al ejercicio del poder político; y b) la
utilización de normas jurídicas como parámetros para evaluar, calificar,
fiscalizar, contrapesar, vigilar o limitar el ejercicio del poder o las
funciones públicas de otros órganos estatales. En segundo lugar, que la prohibición de la afiliación
partidaria es solo una de las manifestaciones posibles de la despartidización
institucional, puesto que esta proscribe cualquier otro vínculo real o material
que genere una dependencia del candidato o funcionario hacia un partido
político, verificados antes o después del acceso al cargo, incluyendo los
supuestos de desvinculaciones aparentes, que configuren fraudes a la
Constitución."
MERITOCRACIA
"Ahora bien, en relación con la necesidad de que la
elección de los funcionarios públicos esté informada por el criterio de la
meritocracia, en la jurisprudencia indicada se ha expresado que la garantía de
una mayor calidad de los servicios públicos prestados a los ciudadanos, reside
en la profesionalidad y honradez de los funcionarios públicos y de los recursos
humanos al servicio de la Administración Pública. Por esto, el adecuado
cumplimiento de las funciones asignadas exige una cualificación profesional
precisa para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones
inherentes al cargo correspondiente, lo que implica que los requisitos de
acceso al cargo deben garantizar dicha profesionalidad, mediante la utilización
de criterios de probidad y competencia, que contribuyan a obtener el nivel de
confianza ciudadana requerido en cada caso por la naturaleza de la función.
Así, la naturaleza de la
institución respectiva y sus funciones condicionan de manera importante los
requisitos de los aspirantes al cargo, pues a partir de este contexto es que
dichos requisitos se deben determinar, caso por caso, por parte del órgano
elector."
ASAMBLEA
LEGISLATIVA DEBE DAR CUMPLIMIENTO A LOS PRINCIPIOS QUE ESTRUCTURAN EL
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
"Además, se ha
dicho que la Asamblea Legislativa debe dar cumplimiento a los principios que
estructuran el procedimiento
legislativo para la elección de funcionarios (que
son los que también rigen la producción de normas generales y abstractas):
democracia, pluralismo, participación, publicidad y transparencia. Estos
principios operan en una doble dirección: desde la Asamblea Legislativa hacia
los ciudadanos, que se manifiesta en un marco de libre información, en la
publicidad de agendas, debates, votaciones y decisiones legislativas; y desde
los ciudadanos hacia el Órgano Legislativo, que se concreta en la concurrencia
ordenada de individuos o grupos de ciudadanos por medio de sus representantes,
a las Comisiones o al Pleno de la Asamblea (salvo supuestos de justificada
reserva), no sólo para exponer puntos de vista o necesidades, sino incluso,
propuestas específicas que requiera la actividad legislativa. Consecuentemente,
la publicidad es el medio para que la discusión social adquiera una dimensión
política y que el debate parlamentario tome una proyección social, lo cual es
un elemento fundamental de la democracia representativa."
DOCUMENTACIÓN Y
MOTIVACIÓN DEL ACTO ELECTIVO
"Finalmente, sobre la documentación y motivación del acto
electivo, esta Sala ha
precisado que, como efecto de todo lo anterior, el Órgano encargado de la
elección debe contar con la documentación que permita acreditar que los
candidatos para determinado cargo son objetiva y comprobadamente idóneos para
desempeñarlo, por contar con la cualificación técnica, profesional y personal
requeridas. Sin embargo, no basta la simple suma de atestados, informes u otros
documentos, sino que es obligatorio que en el correspondiente dictamen se
justifique por qué se estima que una determinada persona reúne los requisitos
esenciales para ejercer un cargo público y qué sustenta tal conclusión, sobre
todo cuando existen circunstancias objetivas que indiquen la existencia de un
obstáculo para la realización de las funciones respectivas o un riesgo para el
ejercicio eficaz e independiente del cargo. En definitiva, lo que la
Constitución requiere es que el órgano competente evidencie que la elección no
ha obedecido a criterios de conveniencia política o simple reparto de cuotas
partidarias, en perjuicio de la independencia de los titulares en el ejercicio
del cargo."
PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA JUDICIAL
"IV. 1. A propósito del principio de
independencia judicial, en la Sentencia de Inc. 18-2014 se apuntó que el art.
172 inc. 3° Cn. establece que “[1]os Magistrados y Jueces, en lo referente al
ejercicio de la función jurisdiccional, son independientes y están sometidos
exclusivamente a la Constitución y a las leyes”. También se recordó el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyo art. 14.1, determina que
“... [t]oda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas
garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal
formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de
carácter civil”. Se apuntó también que la Convención Americana sobre Derechos
Humanos regula, entre las garantías judiciales (art. 8.1), que “[t]oda persona
tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter”."
PRINCIPIOS
ÉTICOS APLICABLES, SEGÚN LO INTERPRETA LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL, A
CUALQUIER FUNCIONARIO QUE EJERZA JURISDICCIÓN, ENTRE ELLOS LOS MAGISTRADOS DE
LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
"En el mismo sentido, se evocó que el Código de Ética
Judicial (aprobado por la Corte Suprema de Justicia el 17-XII-2013, publicado en
el Diario Oficial n° 24, tomo n° 402, del 6-II-2014) incluye, dentro de los
“Principios y deberes éticos de los destinatarios del presente código”, el
principio de Independencia (art. 7): “[r]econociendo que en toda sociedad
democrática es un derecho de los ciudadanos y las ciudadanas ser juzgados por
un Juez o una Jueza totalmente independiente de presiones o intereses extraños
internos o externos. Por tanto el Juez o la Jueza debe: A. Juzgar desde la
perspectiva jurídico-social y determinar la decisión justa y racional, sin
dejarse influenciar real o aparentemente de presiones, intereses o factores
ajenos al derecho mismo […] E. Abstenerse de afiliarse a partidos políticos, de participar en
cuadros de dirección en los mismos y realizar cualquier otra actividad político
partidaria”, principios éticos
que también son aplicables, según lo interpreta esta Sala, a cualquier otro
funcionario que ejerza jurisdicción, entre ellos los magistrados de la
CCR."
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL QUE EXIGE LA INDEPENDENCIA JUDICIAL
"Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que la independencia judicial se exige en relación con órganos a los
que se encomienda como función primordial la garantía del respeto al
ordenamiento jurídico, a los derechos fundamentales y a
las competencias de los órganos constitucionales (Sentencia de Inc. 77-2013).
Para ello, la independencia judicial implica la libre decisión de los asuntos
sometidos a conocimiento de los tribunales de la República, sin interferencias
o injerencias de órganos externos al Judicial, de otros tribunales o de las
partes (Sentencias de 14-II-1997, de 20-VII1999 y de 19-IV-2005, Incs. 15-96,
5-99 y 46-2003, respectivamente). Esta “libertad” debe entenderse como ausencia
de subordinación del juez o magistrado a otro poder jurídico o social que no
sea la Constitución y la ley, puesto que su finalidad es asegurar la pureza de
los criterios técnicos que incidirán en la elaboración jurisdiccional de la
norma concreta irrevocable, que resuelve cada caso objeto de enjuiciamiento
(Sentencia de Inc. 5-99 y Sentencia de 28-III-2006, Inc. 2-2005).
La jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que la
independencia judicial es un “principio fundamental del régimen constitucional”
(Sentencia de Inc. 15-96) y un “principio rector del Estado de derecho”
(Sentencia de Inc. 5-99). Asimismo, se ha destacado la vinculación entre la
independencia judicial y la protección de los derechos fundamentales, ya que,
“... si el juicio ha de estar dirigido a impedir arbitrariedades y abusos [...]
sobre las libertades individuales por parte de los poderes de Gobierno, la
independencia de los jueces es garantía de una justicia no subordinada a las
razones de Estado o a intereses políticos contingentes” (Sentencia de Inc.
2-2005). Además, la independencia judicial contribuye a la legitimación del
juez, legitimación que no puede ser de tipo electoral, sino que depende de su
exclusiva sumisión a la Constitución y a la ley, así como a la verdad de los
hechos sobre los que conoce (Sentencias de Inc. 15-96 y 77-2013).
En virtud de todo lo anterior, la independencia del juez o de
quien ejerce funciones jurisdiccionales es una seña de identidad o un rasgo
esencial de la propia jurisdicción. Se
trata, por tanto, de “... la nota insoslayable que legitima la actividad
judicial y sin la cual no podría hablarse de una verdadera jurisdicción [...]
un órgano [judicial] no independiente, no ejerce jurisdicción”. (Sentencia de
1-XII-1998, Inc. 16-98). Utilizando otras palabras, la misma jurisprudencia de
esta Sala ha dicho que “[1]a función jurisdiccional, para calificarse como tal,
requiere ser ejercida por órganos sujetos tan solo al derecho en cuanto tal,
sin vinculación a intereses específicos, e independiente de quienes tienen que
perseguirlos. Si la jurisdicción se encomienda al Órgano Judicial no es por
ninguna característica esencial de
aquella, sino por ciertas cualidades que se garantizan a los jueces y
magistrados” (Sentencia de Inc. 46-2003), entre las cuales se incluye su
independencia."
PRINCIPIO DE
UNIDAD JURISDICCIONAL COMO ELEMENTO QUE CONTRIBUYE A GARANTIZAR LA
INDEPENDENCIA JUDICIAL
"2. Uno de los
elementos que contribuyen a garantizar la independencia judicial es el
principio de unidad jurisdiccional. Según éste, la potestad jurisdiccional es
única e indivisible como derivación de la soberanía popular (art. 86 inc. 1°
Cn.), lo que como regla general se manifiesta en la integración unitaria de los
funcionarios que la ejercen dentro del Órgano Judicial (así se entiende, por
ejemplo, en la ya citada Sentencia de Inc. 5-99). Sin embargo, hay excepciones
reconocidas por la propia Constitución, que por diversas razones separa de
dicho órgano a ciertos entes públicos con funciones propiamente
jurisdiccionales, es decir, de interpretación y aplicación del derecho para la
solución de conflictos sociales, con carácter irrevocable (Sentencia de
5-XII-2006, Inc. 19-2006). Las excepciones a la dimensión orgánica del
principio de unidad jurisdiccional (tales como la jurisdicción de cuentas –art.
195 inc. 1° atrib. 3ª Cn.– y la jurisdicción electoral –art. 208 Cn.–) indican
que este principio es compatible con la especialización, cuando ésta responda a
condiciones objetivas, legales y no discriminatorias.
Lo fundamental del principio, incluso frente a dichas separaciones
orgánicas excepcionales, radica en el ejercicio de la potestad jurisdiccional
por funcionarios que, por su régimen o estatuto normativo, puedan calificarse:
primero, como jueces, o sea, funcionarios que deciden
sujetos exclusivamente al Derecho aplicable; y, segundo, ordinarios, es decir, cuya competencia y
procedimientos de actuación estén determinados previamente por la ley. En otras
palabras, las
diversificaciones de la potestad jurisdiccional, ubicadas por fuera del Órgano
Judicial, son compatibles con el principio de unidad jurisdiccional cuando se
garantiza que dicha potestad será ejercida por auténticos jueces. En este sentido, unidad jurisdiccional implica
uniformidad del régimen jurídico elemental del juez, es decir, la
identificación de unas características esenciales comunes a todos los
funcionarios con potestad jurisdiccional o a que los tribunales adopten un modo
específico de ser organizados y de funcionar: independencia, imparcialidad,
responsabilidad y predeterminación legal (Sentencia
de Inc. 46-2003).
Esta correlación entre el principio de independencia judicial
y el de unidad jurisdiccional coincide con la interpretación del primero de
estos términos en la jurisprudencia interamericana, como una de las garantías
integrantes del debido proceso. En tal sentido, se ha resuelto que “... la
Corte estima que tanto los órganos jurisdiccionales como los de otro carácter
que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el
deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías
del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. En
este sentido, pese a que el artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de
toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la
‘determinación de sus derechos’, dicho artículo es igualmente aplicable a las
situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones
que afecten la determinación de tales derechos”. (Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Sentencia de 6-II-2001, Caso
Ivcher Bronstein Vs. Perú, párrafos
104 y 105)."
EXIGENCIAS
DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL SE PROYECTAN HACIA LOS
PROCEDIMIENTOS DE ELECCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON POTESTAD JURISDICCIONAL
"3. Por otra parte, las exigencias derivadas del principio de
independencia judicial se proyectan hacia los procedimientos de elección de los
funcionarios con potestad jurisdiccional. En dicho sentido, se ha expresado que
“... la manera de designar a las personas que fungirán como funcionarios
judiciales [...] también incide en el ejercicio independiente de la función
[...] la determinación de la composición de los órganos jurisdiccionales
implica la existencia de procedimientos adecuados que transparenten los
criterios de selección y objetiven el cumplimiento de los requisitos de ingreso
con base en el mérito y capacidad profesional –elementos relacionados con las
exigencias de moralidad y competencia notorias [...]– con el fin de asegurar el
ejercicio imparcial e independiente de la judicatura” (Sentencia de Inc.
19-2012). Asimismo, en la Sentencia de Inc. 77-2013, se dijo claramente que
“[e]n el contexto de la elección de funcionarios cuyas atribuciones son las de
dirigir órganos de control al poder político del Estado, resulta irrazonable
que sean los mismos afiliados a un partido político quienes ostenten dichos
cargos”, ya que son parte de los órganos e instituciones sujetas a control
judicial.
De acuerdo con la caracterización antes realizada de los
órganos con competencias de control, es evidente que los jueces o los
funcionarios que ejercen funciones jurisdiccionales corresponden de manera
inequívoca a dicha categoría y, por ello, como ha dicho la jurisprudencia de
esta Sala, en la sentencia antes mencionada (refiriéndose a los magistrados de
la CSJ, pero igualmente aplicable a cualquier juez): “... es imperativo que
[...] carezcan de afiliación partidaria [...] en el ejercicio de su cargo no
deben estar supeditados a intereses particulares o presiones políticas. Ello
conllevaría a tolerar una manera de operar comprometida con otros órganos del
Estado, lo cual volvería nugatoria su condición de órgano independiente y de
guardián del ordenamiento jurídico”.
Este criterio no tiene nada de novedoso, pues en las
Sentencias de Incs. 49-2011 e Inc. 77-2013 lo que hizo este tribunal fue
aplicar el impedimento de afiliación partidaria a funcionarios investidos de
potestad jurisdiccional (jurisdicción de cuentas y jurisdicción constitucional,
respectivamente). Ello se justifica (como se expuso ampliamente en la segunda
de las decisiones antes citadas) porque tal vinculación podría significar un
conflicto de intereses o un obstáculo para la realización de la finalidad de
interés general inherente al cargo público judicial, pues la afiliación
partidista es un vínculo jurídico que determina una relación de derechos y
obligaciones entre el afiliado y la institución a la que se afilia. Es decir,
que ella significa un estatus normativo que determina un tipo de relación
obligacional entre el afiliado y el partido, de manera que el primero es sujeto
de deberes para con la institución o partido al que se adscribe en sus términos
ideológicos y este último tiene la potencialidad normativa de sancionar el
incumplimiento de sus afiliados.
Aunque en las sentencias citadas se invocaron fundamentos
diversos para derivar dicho impedimento (la prohibición de mandato imperativo,
los requisitos de moralidad y competencia notoria y la naturaleza de control
institucional de la función respectiva), lo cierto es que en el caso de los funcionarios que
tienen potestades jurisdiccionales la prohibición deriva directamente del
principio de independencia judicial, entendiendo que lo “judicial” se refiere
al ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, sin que sea
indispensable una ubicación orgánica o institucional determinada (por ejemplo, dentro del Órgano
Judicial y como funcionario de carrera), tal como lo ha interpretado también la
jurisprudencia interamericana citada. En
el Estado Constitucional de Derecho, el ejercicio de la función jurisdiccional
por personas partidarias es un contrasentido. La independencia del juez es un
elemento esencial o irrenunciable para que la jurisdicción se reconozca como
tal y no se convierta en algo distinto."
INCOMPATIBILIDAD PARTIDARIA
"4. De lo
expuesto se deduce una incompatibilidad intrínseca entre las prescripciones
contenidas en los estatutos de los partidos políticos relacionadas con las
obligaciones de sus miembros, y el ejercicio independiente de funciones jurisdiccionales,
en todas las materias respectivas, incluida la materia presupuestaria y la
hacienda pública. El estatus de afiliado partidario, por lo tanto, no guarda
coherencia con el art. 218 Cn., sobre todo en el ejercicio de una función
pública de especial trascendencia en un Estado de Derecho, como es la función
jurisdiccional. El régimen de las incompatibilidades tiene como propósito
fundamental preservar la probidad del funcionario judicial en el desempeño del
cargo, al impedirle ejercer simultáneamente actividades o empleos que
eventualmente pueden llegar a entorpecer el desarrollo y buena marcha de la
gestión pública jurisdiccional. Igualmente, cumple la misión de evitar que se
utilice su cargo para favorecer intereses propios o de terceros, en desmedro
del interés general y de los principios constitucionales que rigen la función
pública. En ese sentido, en El Salvador la imposibilidad de compatibilizar el
cargo de juez o magistrado con la afiliación partidaria y, en general, con la
actividad partidista, tiene un claro fundamento ético de la función pública que
procura evitar la colisión o conflicto de intereses entre el control
jurisdiccional y las actividades políticas del citado funcionario.
La incompatibilidad partidaria es una garantía objetiva de
la independencia e imparcialidad de los magistrados y jueces. En general, el
ejercicio de la jurisdicción tiene un impacto relevante en el sistema político,
porque, de acuerdo con las respectivas materias, mediante ella no solo se
juzgan las regulaciones legales de las políticas públicas, sino también las
actuaciones que entrañan la transgresión a los derechos fundamentales de las
minorías. Particularmente, la
jurisdicción de cuentas (art. 196 Cn.) decide aspectos importantes para los
actores políticos del Estado, razón por la cual la competencia de la CCR es
clave para que sus magistrados puedan actuar con independencia, esto es, sin estar
sometidos a presiones de ningún tipo, garantizándose con ello que sus fallos y
decisiones jurisdiccionales, sean imparciales."
LIMITACIONES
IMPLÍCITAS EN LA CONSTITUCIÓN PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS DE LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS Y DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PARTICULARES
"La identificación de
las limitaciones implícitas en la Constitución (ya sea en forma de
impedimentos, prohibiciones, inelegibilidades, incompatibilidades,
incapacidades, limitaciones o restricciones, etc.) para el ejercicio de las
competencias de los funcionarios públicos y de los derechos fundamentales de
los particulares, es una labor permanente y consustancial de la producción
normativa del Órgano Legislativo, pero también de este tribunal, cuando dichas
limitaciones derivan de la interpretación de las disposiciones propuestas como
parámetros de control. En consecuencia, el
impedimento de estar afiliado a un partido político y aspirar simultáneamente
al ejercicio de funciones jurisdiccionales (que
antes de la elección respectiva funciona como inelegibilidad, es decir,
obstáculo para acceder al cargo; y que realizada la elección sin advertirlo se
transforma en incompatibilidad, en ambos casos como causa de invalidez) es una implicación necesaria del reconocimiento constitucional del
principio de independencia judicial (no
una restricción antojadiza impuesta por esta Sala)."
FILIACIÓN PARTIDARIA ES IMPEDIMENTO PARA ELEGIR Y
NOMBRAR MAGISTRADOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
"Y puesto que la
filiación partidaria es un impedimento para poder elegir o nombrar a
Magistrados de la CCR, “... la Asamblea Legislativa [...] tiene la obligación
de corroborar la independencia política partidaria del candidato antes que
realice efectivamente la elección, con el objeto de elegir a aquella personas
que, después de un proceso de admisión, constatación, depuración y
deliberación, considere [que] desempeñará el cargo de manera independiente de
cualquier partido político...” (Sentencia de Inc. 122-2014, ya citada)."
ELECCIÓN
DE SEGUNDO GRADO DE FUNCIONARIOS, DEBEN CUMPLIR CON LAS EXIGENCIAS DERIVADAS DE
LA HONRADEZ O MORALIDAD Y COMPETENCIAS NOTORIAS
"V. La competencia de la Asamblea Legislativa para elegir a
funcionarios de elección de segundo grado comporta una valoración pública
(positiva o negativa) de la conducta ética o moral y de la capacidad y
preparación de los candidatos que participan en los procesos de selección. No
en vano la Constitución suele exigir para esos casos que el solicitante esté en
posesión de “moralidad” u “honradez y competencia notorias”. Ejemplo de ello
están las elecciones de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 176),
del TSE (art. 208 inc. 1°), de la CCR (art. 198), del Fiscal General de la
República (arts. 177 y 192 inc. 3°), entre otros. Estas exigencias pretenden
evitar el juego de factores de oportunidad y, principalmente, la discriminación
por razones puramente ideológico-políticas. La decisión de elección debe ser
producto de una reflexión basada en el mérito, no en la cuota partidaria. La
convocatoria pública para participar en un proceso de selección sería nugatoria
o ilusoria si la decisión final se decanta a favor del candidato de notable
menor cualificación que la que tiene el mejor de los participantes.
Para que la decisión de la elección de segundo grado de
funcionarios cumpla con las exigencias derivadas de la “honradez” o “moralidad
y competencias notorias”, es preciso que detalle (ella misma o el dictamen que
le antecede), en primer término, los perfiles objetivos del cargo para el que
se aspira, mediante la fijación de sus rasgos relevantes, que son los que deberán tenerse en cuenta en
los procesos de selección. Estos perfiles objetivos serían un indicador del
nivel de formación que se espera de los candidatos, el cual debe estar por
encima de la media en el ámbito que corresponda. El cargo con algún grado de
especialización impondrá un proceso selectivo adecuado y exigente para la
evaluación de los conocimientos específicos. La noción “competencia notoria”
exige una especialización (en eso está lo “competente”) y un nivel superior o
por encima de los requisitos mínimos o de la media (en eso está lo “notorio”).
En consecuencia, la “competencia notoria” equivale a “candidato mejor preparado
que el resto de los participantes, según el perfil requerido”.
Y en segundo término, la decisión debe indicar los criterios
de evaluación. Esto supone que el candidato debe demostrar, y la Asamblea
Legislativa debe acreditar y argumentar, la capacidad de independencia en la
gestión y resolución de procesos dotados de especial dificultad (como por
ejemplo por razón de los sujetos implicados); la calidad media de las decisiones
tomadas o de las propuestas de solución en los casos en que no se hayan
ejercido previamente funciones públicas; la laboriosidad y la dedicación
acreditadas en los puestos desempeñados con anterioridad o en los asuntos
dirigidos o a su cargo; la rapidez y diligencia en la resolución o despacho de
los asuntos sometidos a su consideración; la accesibilidad y la calidad del
trato dado a los usuarios de los servicios, a los colegas, a los funcionarios,
a los profesionales y a las personas en general; y la antigüedad, a menos que
la presencia de los méritos prevalezcan sobre ella."
ASAMBLEA
LEGISLATIVA TIENE EL DEBER DE ARGUMENTAR O MOTIVAR LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
"Si en un candidato concurren los requisitos
descritos para el perfil del cargo al que aplica, su cumplimiento se debe
hacerse constar en la decisión, en forma de argumentación o justificación. La
Asamblea Legislativa tiene el deber de argumentar o motivar la elección de
funcionarios. Y como aquí nos movemos en el dominio de lo público, esa argumentación,
motivación o justificación que debe acompañar a la decisión de elección debe
ser igualmente pública. Esto excluye argumentaciones implícitas o
sobrentendidas en este tipo de decisión. Hay dos razones importantes que apoyan
esta afirmación. La primera: mediante su elección argumentada, el Legislativo
debe dar cuenta a los participantes en el proceso de selección sobre las
razones que tomó en consideración para elegir a un candidato y no a cualquiera
del resto de participantes. La segunda: el pueblo tiene el derecho de acceder a
la información pública (a las razones que justifican la elección), para poder
ejercer un control general y constante sobre la manera en la que la Asamblea
Legislativa (cuyos diputados representan al pueblo entero –art. 125 Cn.–)
ejerce sus competencias generales (incluida la de la elección de funcionarios)
que la Constitución le confiere. Entonces, si los participantes en el proceso
de elección tienen derecho a saber por qué razones no se les ha elegidos a
ellos y sí a otro (u otros) y, además, que el pueblo tiene derecho a controlar
sus decisiones, la Asamblea Legislativa tiene la carga de argumentar su
elección."
FALTA
DE MOTIVACIÓN O JUSTIFICACIÓN EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
"Si la Asamblea
Legislativa no argumenta, motiva o justifica la elección del funcionario, el
expediente sería la mera suma de atestados que contienen datos comunes a todos
los aspirantes, con el consecuente obstáculo de saber si la “competencia” que
se requiere de ellos ha sido la razón de la decisión o si esa “competencia” es
realmente “notoria”. Como se dijo en la Sentencia de Inc. 49-2011, la sola
agregación de toda la documentación recabada para probar las credenciales de
los postulantes no implica, necesariamente, una justificación y exposición de
las razones de la elección. En concreto, se indicó que “... la objetiva
idoneidad de los candidatos no se acredita con la mera suma de ‘solvencias’ y
‘atestados’ en los registros de antecedentes de las respectivas instituciones;
sino que la profesionalización del servicio público exige evidenciar la
adecuación del perfil del candidato electo con las funciones y atribuciones
propias del cargo a desempeñar” (las itálicas han sido suprimidas)."
NOMBRAMIENTO
DISCRECIONAL NO EQUIVALE A NOMBRAMIENTO ARBITRARIO
"Es cierto que la
elección de segundo grado de funcionarios es un caso especial del género
“nombramientos discrecionales” y, por tanto, dicha atribución está en el campo
de lo permitido por el margen de acción estructural que el Legislativo posee al
respecto. Pero, debe quedar claro que nombramiento
discrecional no equivale a nombramiento arbitrario. El nombramiento de funcionarios a
cargo de la Asamblea Legislativa, si bien es discrecional, está regido por
parámetros que permiten analizar si el elegido es merecedor del cargo en mayor
medida que los demás postulantes. Según la Sentencia de Inc. 49-2011: “... las
prescripciones habilitantes no pueden interpretarse en el sentido [...] que le
otorgan al Legislativo potestades discrecionales ilimitadas; sino, por el
contrario, le imponen el deber de documentar, comprobar el cumplimiento de
requisitos y exponer las razones fundadas por las que considera que una persona
concreta es la idónea para ser electa en un cargo público determinado por la
Constitución”. Con esto se persigue lograr las finalidades características de
la institución a la que pertenece el cargo al que se aspira: independencia e
imparcialidad en el ejercicio del control, capacidad técnica, experiencia, etc.
Si la Constitución atribuye al Legislativo la competencia
para hacer la elección de segundo grado de ciertos funcionarios, es para que
ella misma satisfaga las finalidades que se persiguen al exigir “honradez” o
“moralidad y competencia notorias”. Hay que recordar que las competencias de
los órganos públicos son competencias finalistas: la finalidad de la
institución es la que guía (o debe guiar) la decisión del Legislativo, no a la
inversa. Y si el ejercicio de esas competencias está sometido al control
constitucional a cargo de esta Sala, que es algo que la jurisprudencia ha
reconocido (ej. Sentencia de Inc. 122-2014), entonces esos fines que se
persiguen tienen que jugar un papel relevante en la argumentación de la
Asamblea Legislativa, que es el órgano que realiza los nombramientos. De no hacerlo,
dicha autoridad incurre en una infracción constitucional. Y esta exigencia se
intensifica cuando en el elegido pesa un determinado señalamiento."
AL
EJERCER CONTROL CONSTITUCIONAL SOBRE DECRETO LEGISLATIVO EN QUE SE OMITIÓ
DOCUMENTAR Y MOTIVAR HONRADEZ Y COMPETENCIA NOTORIAS, SE LIMITA A
VERIFICAR SI EN LA DECISIÓN DE ELECCIÓN EXISTE ANÁLISIS RELATIVO A QUE EL
ELEGIDO ES LA PERSONA MÁS IDÓNEA
"El rol de este
tribunal al ejercer un control de constitucionalidad sobre un decreto
legislativo en que la Asamblea Legislativa omitió documentar y motivar la
“honradez” o “moralidad y competencia notorias”, se limita únicamente a
verificar o constatar si en la decisión de elección existe un análisis relativo
a que el elegido es la persona más idónea (en términos de “moralidad” y
“competencia”, es decir, de capacidad técnica) en comparación con el resto de
participantes. Los términos “honradez”, “moralidad” o “competencia” (todos
“notorios”) son relacionales. Es decir, se posee honradez, moralidad o
competencia en comparación con otros. En principio, los candidatos que hayan
cumplido los requisitos mínimos para el cargo al que aspiran deberían
considerarse como idóneos. Sin embargo, tras la ponderación de los elementos
aportados por ellos o los recopilados por el Legislativo, podría determinarse
cuál de todos los candidatos es el mejor cualificado."
ASAMBLEA
LEGISLATIVA DEBÍA DOCUMENTAR ELECCIÓN DE MAGISTRADOS DE CORTE DE CUENTAS DE
LA REPÚBLICA, SU NO AFILIACIÓN Y SU MORALIDAD Y COMPETENCIA NOTORIAS
"Antes, hay que
recordar que: (i) la legitimidad democrática de los funcionarios elegidos por
la Asamblea Legislativa no puede basarse en vínculos o compromisos particulares
derivados de los acuerdos entre partidos políticos para el reparto de los
cargos públicos institucionales, sino que depende del consenso de la
representación popular pluralista sobre la idoneidad del funcionario para
ejercer el cargo respectivo, procurando la satisfacción de los intereses
generales y la protección de los derechos fundamentales; (ii) el principio de
independencia judicial exige que los funcionarios que ejerzan funciones
jurisdiccionales, aunque no estén integrados dentro del Órgano Judicial, estén
sometidos exclusivamente a la Constitución y a las leyes, de modo que no deben
tener vínculos o relaciones de compromiso para la promoción, defensa o apoyo de
un proyecto político determinado, como los que se derivan de la afiliación a un
partido político; y (iii) la Asamblea Legislativa tiene que argumentar su
decisión de elegir a magistrados de la CCR. En consecuencia, lo determinante
para resolver la pretensión es establecer si los Magistrados de la CCR ejercen
funciones jurisdiccionales, en cuyo caso a los aspirantes a dicho cargo les
resulta aplicable la prohibición o el impedimento de estar afiliados a un
partido político y, por tanto, la Asamblea Legislativa debía documentar
su no afiliación y su moralidad y competencia notorias. Del mismo modo, se debe
establecer si la Subcomisión y la Comisión han argumentado su decisión en los
dictámenes respectivos o, en su caso, si el pleno Legislativo lo hizo también
en los decretos impugnados."
CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA ES UN
ORGANISMO INDEPENDIENTE ES SUS FUNCIONES Y ECONÓMICAMENTE
"1. Según el art. 195 Cn., la
fiscalización de la Hacienda Pública y de la ejecución del Presupuesto está a
cargo de la CCR, que es un organismo independiente. Este carácter independiente
está asegurado frente al Órgano Ejecutivo pues de él depende la mayor parte de
las entidades administrativas a que dicho órgano de control está llamado a
fiscalizar. Pero el carácter independiente de la función que corresponde a la
CCR también es oponible al Órgano Legislativo ya que la sujeción de éste a la
Constitución y a las leyes (art. 86 inc. 3° Cn.) no equivale a sujeción de
actos legislativos diferentes a la producción de la ley (Sentencia de
16-VII-2002, Inc. 11-97) ni a un vínculo jurídico con los partidos políticos
representados en la Asamblea Legislativa, que pudiera generar nexos de
dependencia ideológica en su función.
La independencia de la CCR es funcional y económica.
Funcional porque la CCR está sometida exclusivamente a la Constitución y a las
leyes, lo que le permite adoptar modalidades de estructura que mejor encajen
con el adecuado ejercicio de sus competencias (ejs. potestad reglamentaria
–arts. 195 atrib. 6a Cn.–); de ahí que posee cierto margen de acción para
estructurar la composición interna que le permita desarrollar sus cometidos con
una flexibilidad acorde a la agilidad, dinamismo y eficacia con que debe
ejercer su función, como en la dirección de su actividad interna (conducción
administrativa) y externa (aquélla que se proyecta hacia los fiscalizados). Y
económica debido a que, por un lado, la disposición de recursos propios deben
posibilitarle el ejercicio de la función, de modo que se impida la intervención
de otros órganos a los que debe fiscalizar en la ejecución de sus presupuestos;
y, por otra parte, la CCR tiene “libertad” de disposición de los bienes
asignados, sin otra limitación que los fines contenidos en la normativa que
regula su funcionamiento (Sentencia de Inc. 49-2011)."
FUNCIÓN
FISCALIZADORA DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
"La función fiscalizadora confiada a la CCR (que
estriba en el control del gasto público y la detección de desviaciones,
ocultamientos, ineficiencias o malversaciones, con el objeto de ser castigadas
o corregidas) se ejecuta mediante funciones básicas: la fiscalizadora en
sentido estricto y el enjuiciamiento contable, tal como puede inferirse de las
atribuciones contenidas en el art. 195 Cn. (Sentencia de Inc. 11-97).
La función fiscalizadora en sentido estricto permite a la
CCR comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera de quienes
tienen a su cargo el manejo de los fondos públicos y la administración de los
bienes del Estado, a los principios de legalidad, eficiencia, efectividad y
economía de la gestión. La razón es que por medio de la fiscalización se
examinan todas las cuentas del dinero proveniente del Estado. Pero no se reduce
meramente a la legalidad de las actuaciones. Además, supone un conocimiento
completo, desde cualquier perspectiva, de la gestión financiera del Estado. La
CCR debe, por ello, contar con las condiciones adecuadas que le permitan la
exacta evaluación del manejo del presupuesto y la administración de bienes y
servicios, y no sólo en su aspecto de sujeción a la legalidad, sino en la
“buena gestión”, es decir, de eficiencia, de racionalidad y de máximo provecho
institucional de los recursos estatales.
En coherencia con dicha finalidad, el art. 195 Cn. atribuye
a la CCR el examen y comprobación de la cuenta de la gestión de la Hacienda
Pública y de toda actividad económico-financiera del sector público, incluyendo
la ejecución del presupuesto, la aprobación de salida de fondos del Tesoro
Público y, en particular, la gestión económica de las instituciones y empresas
estatales de carácter autónomo, la participación en todo acto que de manera
directa o indirecta afecte el patrimonio del Estado y la refrenda de los actos
y contratos relativos a la deuda pública. Asimismo, su competencia se extiende
al Estado (art. 195 inc. 1° ords. 1° y 2° Cn.), a los Municipios (art. 207
incs. 4° y 5° Cn.), a las instituciones y empresas estatales de carácter
autónomo y, por último, a las entidades que se costeen con fondos del erario o
que reciben subvenciones o subsidios del Estado (art. 195 ord. 4° Cn)."
JUICIO DE
CUENTAS
"Por otro lado, el enjuiciamiento contable (o juicio
de cuentas) tiene por finalidad conocer de los supuestos que originan la
llamada responsabilidad patrimonial, para obtener en último término el
reintegro del dinero que se gastó inadecuadamente o del que no ingresó
oportunamente por la deficiente o ilegal determinación, liquidación o
calificación del ingreso. Así, en este proceso se determina la existencia o no
de una acción u omisión que conlleva a una responsabilidad patrimonial, que es
detectada como consecuencia del examen a profundidad efectuado en la fase
administrativa fiscalizadora.
Por definición, el juicio de cuentas se encuentra
estructurado e inspirado por sus principios rectores, con instancias y recursos
o medios impugnativos. Se trata de un instrumento en el que los intervinientes
actúan como partes: el funcionario o persona que rinde la cuenta y el Fiscal General
de la República en representación de los intereses del Estado y de la sociedad
(art. 193 ord. 1° Cn.). De esto se sigue, tal como se subrayó en la Sentencia
de Inc. 49-2011, que el
enjuiciamiento de cuentas constituye claramente una actividad equivalente a la
jurisdiccional, ejercitada por las Cámaras de Primera y Segunda Instancia de la
Corte de Cuentas, como se encarga de aclarar el art. 196 Cn., según el cual la CCR, “para el
cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, se dividirá en un Cámara de
Segunda. Instancia y en las
Cámaras de Primera Instancia que establezca la ley”. De esto es razonable
interpretar que ambas funciones, fiscalizadora y enjuiciadora de cuentas, son
de índole jurisdiccional.
La jurisdicción fiscalizadora y de cuentas analiza y
controla los ingresos y gastos gubernamentales. Esto convierte a los
Magistrados de la CCR en guardianes de la integridad financiera y la fidelidad
de la información que se proporciona. Sus funciones se consideran, por ello,
como mecanismos independientes y transparentes para salvaguardar la rendición
de cuentas en materia financiera. Y puesto que ellos ejercen potestad
jurisdiccional, además de poseer la experiencia académica y profesional para
ello, no deben estar ubicados en una posición de sujeción con respecto a
intereses particulares o presiones políticas. Admitirlo supondría volver
nugatoria su condición de órgano independiente y de guardián de la Hacienda
Pública y del Presupuesto de la Nación."
INDEPENDENCIA
DE INTERESES PARTIDARIOS
"La necesidad de
garantizar que la CCR sea un tribunal independiente de los intereses
político-partidarios ha sido reconocida, inclusive, por la misma Asamblea
Legislativa. Frente a la renuncia de los entonces Presidente, Primer, Segundo y
Tercer Magistrados propietarios y suplentes, dicho órgano estatal reconoció en
el Decreto Legislativo n° 37, de 15-V-1944, que la CCR “... es una
[i]nstitución absolutamente ajena a toda cuestión de índole política; ya que su
carácter eminentemente técnico, su calidad de juzgadora de la actuación de
funcionarios manejadores de fondos, y sobre todo el hecho de que
constitucionalmente sea una [i]nstitución independiente del Poder ejecutivo,
encargada precisamente de controlar la gestión financiera de éste, exigen como
garantía de imparcialidad, que tal
[o]rganismo permanezca libre de toda influencia política” (itálicas del tribunal). Y en
párrafo seguido, subraya que “... debe estimarse a los funcionarios que la
integran, como funcionarios apolíticos, y su permanencia en sus puestos, no
debe estar condicionada en modo alguno por otros motivos que no sean los
puramente legales"."
CONVENCIÓN
INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN
"También, en armonía con lo anterior, la Convención
Interamericana contra la Corrupción documenta el compromiso de los Estados
Parte, y El Salvador lo es, para promover y fortalecer los mecanismos
necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. En
este contexto, y con fines de prevención, El Salvador se ha obligado a promover
la aplicabilidad de medidas dentro de sus propios sistemas institucionales,
destinadas a crear, mantener y fortalecer normas de conducta para el correcto,
honorable, probo y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Éstas
deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la
preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios
públicos en el desempeño de sus funciones. Las normas de conducta deberán
establecer las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos
informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la
función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a
preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la
gestión pública (art. III. 1 de la citada Convención).
AFILIACIÓN
PARTIDARIA
La anterior es una razón para impedir que personas con una
afiliación partidaria (vínculo jurídico que determina una relación de derechos
y obligaciones entre el afiliado y la institución a la que se afilia [Sentencias
de 26-VI-2000 y 29-VII-2010, Incs. 16-99 y 61-2009, respectivamente]) puedan
optar al cargo de Magistrados de la CCR y, al mismo tiempo, es una razón para
exigir a la Asamblea Legislativa que documente la “no afiliación partidaria”.
Actualmente, la
regulación de esta dinámica entre afiliado y partido político ha sido atribuida
a los estatutos de cada instituto político, ya que es tal normativa la que
suele determinar los derechos, deberes y sanciones de sus miembros. La
afiliación partidista significa un estatus normativo que estatuye un tipo de
relación obligacional entre el afiliado y el partido, por lo que el primero es
sujeto de deberes para con la institución o partido al que se adscribe en sus
términos ideológicos y el segundo tiene la potencialidad normativa de sancionar
su incumplimiento a sus afiliados."
MAGISTRADOS DE
LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA, DEBEN SER INDEPENDIENTES Y ESTAR ÚNICAMENTE
VINCULADOS A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES
"2. A continuación
se resolverán los motivos de inconstitucionalidad.
La
atribución de funciones jurisdiccionales a la CCR por la Constitución implica,
en armonía con el art. 172 inc. 3°, que todos sus magistrados debe ser
independientes, es decir, deben estar vinculados únicamente a la Constitución y
a las leyes, de modo que no deben estar afiliados a ningún partido político. Y
como esta incompatibilidad opera como “inelegibilidad” antes del nombramiento,
sobre la Asamblea Legislativa pesaba la carga de investigar y documentar tanto
la “no afiliación partidaria” como la “moralidad y competencia notorias” de los
señores […] (conocido por […]) […] y […]. También recaía sobre la misma
autoridad el deber de justificar o argumentar la “honradez y competencia”
notoria de dichas personas"
MEDIOS
PROBATORIOS QUE LOS SEÑORES FUNCIONARIOS ELECTOS APORTARON EN ESTE PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD, TUVIERON QUE HABER SIDO APORTADOS EN REALIDAD EN EL
PROCESO DE ELECCIÓN REALIZADO POR EL LEGISLATIVO
"A. En primer término, la prueba aportada por la parte actora
debe rechazarse por impertinente. Prueba pertinente es la que guarda una
relación directa con su objeto (art. 318 del Código Procesal Civil y Mercantil
–o “CPr.CM”–). De acuerdo con este requisito, los únicos medios de prueba que
deben ser admitidos y, en su caso, valorados por el juzgador son aquellos que
mantienen una conexión con los hechos alegados en la demanda y fijados o
determinados por el tribunal, de modo que pueda justificarse en ellos una
conclusión sobre su verdad. En este proceso no se discute si los señores […]
(conocido por […]) […] y […], elegidos como Magistrados de la CCR, están
afiliados o no a algún partido político. Lo que sí se discute, según quedó
aclarado en los autos de admisión de las demandas acumuladas, es si la Asamblea
Legislativa documentó en el proceso de elección la “no afiliación partidaria”
de ellos. Si esto es así, entonces la copia de los periódicos presentados por
los actores de los procesos acumulados –relacionados a probar la afiliación
partidaria de los señores […], […] y […]– debe rechazarse pues ninguno de ellos
guarda una relación directa con el deber del Legislativo de verificar la
independencia partidaria.
B. En segundo lugar, los señores […] (conocido por […]), […] y
[…]se personaron a este proceso y, salvo el último, presentaron prueba
instrumental. El señor […] presentó su currículum vitae y atestados, a fin de
que se tuviera por establecida su cualificación técnica y profesional, su
moralidad y su no afiliación. El abogado del señor […] presentó prueba
instrumental orientada a probar la no filiación partidaria: acta notarial que contiene declaración
jurada; copia del dictamen favorable de la subcomisión de la Asamblea
Legislativa; copia del escrito de renuncia al partido político –de 12-VI-2013–;
copia de la nota suscrita el mismo día por la Directora de Actas y Afiliación
Nacional, en la que comunica al señor Valiente la decisión de aceptar la
renuncia; escrito firmado el 25-VI-2014 por […], por medio del cual pide al
Tribunal Supremo Electoral que tome nota de la renuncia del señor Valiente; y
finalmente, con fecha 29-VII-2014, es
decir, dos días antes de la elección, copia de la resolución del Tribunal
Supremo Electoral por la que tiene “por informada” la renuncia. En ninguna de
las copias anteriores quedó constancia de la recepción de tales documentos, en
las fechas correspondientes, lo cual lleva a este tribunal a dudar de su
veracidad.
A semejanza de la prueba instrumental presentada por las
demandantes, la prueba aportada por los señores […] debe rechazarse por impertinente.
La prueba aportada por ellos pretende probar aspectos que no son objeto de
discusión en este proceso. La demanda se admitió para determinar si la Asamblea
Legislativa había documentado la moralidad y competencia notoria de los
candidatos nombrados como Magistrados de la CCR, así como su no afiliación
partidaria. Estos hechos son los claves para enjuiciar la validez formal de los
decretos impugnados. Aquí no se discute si ellos son profesionales idóneos para
realizar el cargo; este análisis corresponde sólo a la Asamblea Legislativa y,
por ello, escapa de la competencia de esta Sala. Tampoco se discute su
afiliación partidaria, que supone una incompatibilidad entre las disposiciones
propuestas como parámetro y objeto de control, es decir, un vicio de contenido.
El presente proceso se tramitó para estudiar un vicio de forma, que es
precisamente el deber a cargo
del Legislativo de documentar la “moralidad y competencia notoria” y la “no
afiliación partidaria” de los fueron elegidos, así como el de motivar los
nombramientos. Los medios
probatorios que los señores […] y […] aportaron en este proceso de
inconstitucionalidad tuvieron que haber sido aportados en realidad en el
proceso de elección realizado por el Legislativo."
DEBER
DE DOCUMENTACIÓN DE LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA SE HA CUMPLIDO
"D. a.
La prueba relacionada demuestra que la Asamblea Legislativa sí documentó la no
afiliación partidaria (o lo que es lo mismo: su independencia partidaria) del
señor […], como Segundo Magistrado de la CCR. En este caso, ninguno de los
informes remitidos por las autoridades que fueron requeridas tiene datos o
noticias de una posible relación de dependencia partidaria. Tampoco se ha
conocido por algún hecho público y notorio que ello haya sido así. Pese a ello,
la Asamblea Legislativa le pidió a él y a los otros postulantes una declaración
jurada en la que manifestara su situación jurídica de afiliación. En tal
declaración, el señor […] dijo no estar afiliado a ningún partido político. De
ahí que a la autoridad demandada en este proceso no le era exigible ninguna
clase de acción diferente a las que realizó en el proceso de selección. En
definitiva, en la certificación del expediente sobre el proceso de elección a
Magistrados de la CCR no existe ningún instrumento que ponga en cuestión su
independencia partidaria. Por
ello, en este caso, el deber de documentación de la no afiliación partidaria se
ha cumplido, de modo que este punto del primero motivo de inconstitucionalidad
deberá ser desestimado."
CERTIFICACIÓN
DEL EXPEDIENTE REMITIDA POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, DEMUESTRA QUE ÉSTA NO DIO
CUMPLIMIENTO A SU DEBER DE CONSTATAR O DOCUMENTAR LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA
DEL ELEGIDO COMO PRESIDENTE DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
"b. En el caso de […] (conocido por […]), la
certificación del expediente remitida por la Asamblea Legislativa demuestra que
ésta no dio cumplimiento a su deber de constatar o documentar la no afiliación
partidaria. El TSE dijo en su primer informe que estaba afiliado al partido
político GANA. Luego, en un segundo informe, dicho tribunal informó que esa
situación no había cambiado. Para intentar controvertir este dato, el señor […]
presentó –por requerimiento de la Asamblea citada–un acta notarial cuyo
contenido aludía a una declaración jurada acerca de que no estaba afiliado a
ningún partido político. Esta declaración jurada es cuestionable por varias
razones. La primera, porque la prueba idónea para probar la desafiliación (o no
afiliación, que es distinto) es la renuncia que el afiliado presenta al partido
político, no una declaración jurada. La segunda, ya que la autoridad demandada
tuvo que haber investigado por qué, a pesar de que el señor Valiente
supuestamente había renunciado a GANA el día 23-VI-2013, es decir, un poco más
de un año antes de su nombramiento, el TSE tuvo por informada la renuncia hasta
el día 29-VII-2014. La tercera, pues, pese al dato de la afiliación, la
Asamblea Legislativa optó por pedir una declaración jurada, en lugar de
investigar ella misma la contradicción de los datos arrojados por la prueba: el
sentido común indica que la declaración de no estar afiliado a un partido
político no se corresponde con la realidad cuando sobre una persona que
demuestra tener interés en ser Magistrado de la CCR (la participación del señor
Valiente en el proceso de elección es prueba de su interés en la magistratura
de cuentas) hay evidencia de una afiliación partidaria, y éste es un obstáculo
para lograr ese fin.
En consecuencia, para esta Sala, en la certificación del
expediente del proceso de elección de Magistrados de la CCR no existe prueba
fehaciente de la “no afiliación” del señor […]. Y si esto es así, entonces la Asamblea Legislativa incumplió
su deber de verificar y documentar diligentemente la no afiliación partidaria
del {…], conocido por […], elegido como Presidente de la CCR, siendo el decreto
n° 767 inconstitucional por este motivo."
ASAMBLEA
LEGISLATIVA INCUMPLIÓ SU DEBER DE VERIFICAR Y DOCUMENTAR DILIGENTEMENTE LA NO
AFILIACIÓN PARTIDARIA, DEL ELEGIDO COMO PRIMER MAGISTRADO DE LA CORTE DE
CUENTAS DE LA REPÚBLICA, SIENDO DICHO DECRETO INCONSTITUCIONAL POR ESTE MOTIVO
"c. Por último, en lo atinente a […], la obligación de
la Asamblea Legislativa de documentar la no afiliación partidaria tampoco fue
cumplida. El informe del TSE indicó que el señor López aparecía afiliado al
partido político PES, institución que, para el día de la elección, había dejado
de existir; y sobre esto, el señor […] sostuvo quela firma que aparecía en los
registros del citado tribunal era falsa. Además, en la certificación remitida
por la autoridad demandada consta su declaración jurada mediante la cual
pretendía probar en el proceso de selección su no afiliación partidaria. No
obstante, la prueba instrumental demuestra una falta a la verdad en lo afirmado
por el señor […] sobre que su firma de afiliado y, por consecuencia, que no
está afiliado a ningún partido político.
En primer término, esta Sala tiene como dato verdadero la
información del TSE relativa en que el señor López estaba afiliado al partido político
PES. No hay ningún dato probatorio que demuestre lo contrario. Precisamente, la
información del TSE fue corroborada por la pericia practicada en las
diligencias tramitadas en la División Técnica y Científica de la Policía
Nacional Civil. El informe pericial del área de documentoscopía concluyó que la firma que aparece como “Firma de
afiliado” en el Libro de
Registros de Afiliados n° 0371
del Partido de la Esperanza, autorizado por el TSE el día 27-VII-2011 y
finalizado el 17-VIII-2011, fue
hecha por […].
En segundo lugar, este tribunal también tiene como dato
verdadero la existencia de un vínculo de dependencia partidaria del señor López
al actual partido político PDC, pese a que formalmente él estaba afiliado al
partido político PES. Como se dijo antes, la prohibición de la afiliación
partidaria es tan sólo una de las manifestaciones posibles de la
despartidización institucional. Ésta proscribe cualquier otro vínculo real o
material que genere una dependencia del candidato o funcionario hacia un partido
político, verificados antes o después del acceso al cargo, incluyendo los
supuestos de desvinculaciones aparentes, que configuren fraudes a la
Constitución.
En la resolución de 25-IX-2012, emitida por el TSE, en el
proceso relativo a la “Modificación de Estatutos del Partido de la Esperanza”
decidió tener por aprobadas las reformas a los estatutos del Partido de la
Esperanza (PES), que es el partido político al que estaba afiliado el señor […].
El tribunal da cuenta que ante él se presentó la copia certificada de los
puntos cuatro y cinco del Acta n° 5 de la Asamblea Nacional Extraordinaria, de
16-IX-2012, en la que se acordó modificar los artículos 1, 2, 3 y 4, atinentes
al nombre, denominación, color y emblema del PES. Como producto de esas
reformas, el PES pasó a llamarse Partido Demócrata Cristiano (PDC), su color
distintivo sería el verde oscuro y su emblema un pez, su sede sería la ciudad
de San Salvador y se establecerían nuevas reglas sobre quienes conformarían el
partido. Estos cambios estatutarios indican que, en realidad, estamos en
presencia material del mismo partido político, que antes se llamaba PES pero
que ahora optó por la denominación PDC. Esto indica que éste es un partido
político que da continuidad a los principios de aquél partido político. Las
reformas no dieron lugar al surgimiento de un nuevo partido político con objeto
y principios diferentes. El PES se conservó como tal. Lo que cambió fue un
conjunto de elementos accesorios, como el nombre y el emblema.
Lo anterior fue un hecho público que gozó de notoriedad en un
momento específico. El día 26-IX-2012en la edición digital de La Prensa Gráfica se publicó esta noticia: “[el]
nombre del PDC, los colores y el pescadito están otra vez asignados a nosotros
como partido. Ya no somos Partido de la Esperanza, somos Partido Demócrata
Cristiano’, valoró Parker”. El día 28-IX-2012, siempre en la edición digital de La Prensa Gráfica, se notició que “Rodolfo Parker,
secretario general del partido, aseguró que con esto recobrarán la identidad
como PDC, con miras a las próximas elecciones presidenciales de 2014”.
El mero cambio de nombre o denominación de una persona,
individual o colectiva, no tiene el poder de hacerlas desaparecer para dar
surgimiento a una nueva persona. Un simple cambio de nombre no extingue a una
persona y da nacimiento a otra. De ahí que, para esta Sala, el señor López, que
formalmente suscribió el acto de afiliación al PES (según lo informó el TSE, y
que fue corroborado por la prueba pericial antes detallada), aún mantiene un
vínculo real o material con el mismo partido político, que ahora se llama PDC.
Y si esto es así, entonces la
Asamblea Legislativa incumplió su deber de verificar y documentar diligentemente la no
afiliación partidaria del señor […], elegido como Primer Magistrado de la CCR,
siendo dicho decreto inconstitucional por este motivo."
DECRETO
LEGISLATIVO N° 769, DE 31-VII-2014, NO CONTIENE LA INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADA
POR VIOLACIÓN AL DEBER CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE
DOCUMENTAR LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA
"d. Vistas las consideraciones anteriores, esta Sala debe
estimar parcialmente la pretensión, en relación con el motivo de
inconstitucionalidad analizado. Esto significa que en el Decreto Legislativo n°
769, de 31-VII-2014, no existe la inconstitucionalidad alegada por violación al
deber constitucional a cargo de la Asamblea Legislativa de documentar la no
afiliación partidaria del señor […]. Mientras que en el caso de los Decretos
Legislativos n° 767 y 768, ambos de 31-VII-2014, sí existió la
inconstitucionalidad alegada ya que la Asamblea Legislativa no documentó
diligentemente la no afiliación partidaria de los señores […], conocido por […]
y […]."
ASAMBLEA
LEGISLATIVA NO CUMPLIÓ CON SU DEBER DE JUSTIFICAR O ARGUMENTAR SU
DECISIÓN DE ELECCIÓN EN CUANTO A LA CUALIFICACIÓN TÉCNICA Y PROFESIONAL, DEL
PRESIDENTE, PRIMER MAGISTRADO Y SEGUNDO MAGISTRADO DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA
REPÚBLICA
"d. El segundo motivo de inconstitucionalidad está centrado en
si la Asamblea Legislativa documentó la cualificación técnica y profesional
suficiente de los señores […] (conocido por […]), […], como Presidente, Primer
Magistrado y Segundo Magistrado de la CCR, por su orden. Hay que recordar aquí
que el deber de documentación no se cumple con la mera recopilación o suma de
atestados que pretenden probar la idoneidad de los candidatos para el cargo al
que aspiran. Además de documentar, la autoridad debe argumentar y justificar la
“honradez competencia notoria” del elegido. Esto pasa por exigir al Legislativo
un análisis sobre las razones (o el peso que le ha dado a las mismas) que ha
tenido en cuenta para decantarse por unos candidatos en lugar de otros. Dicho
de otro modo: la Asamblea Legislativa estaba obligada a fundamentar por qué,
para ella, los señores […] y […] eran las personas más calificadas, en
comparación con los demás candidatos que participaron en el proceso de
selección a Magistrados de la CCR.
Esas razones pudieron hacerse constar en el decreto
legislativo de la elección o en el dictamen de la Subcomisión o Comisión
encargada de tramitar y depurar el proceso de selección. Por esa función que
dichos organismos cumplen, los dictámenes o los decretos, en su caso, deben
analizar los instrumentos que se les presenten. Este análisis posibilitará la
depuración de candidatos, pues no deberían pasar a las siguientes etapas
aquellos postulantes que sean los menos calificados. Pero además, ese análisis
posibilitaría el control de los participantes en el proceso de selección y de
la población en general. Y si ninguno de estos instrumentos (los decretos o los
dictámenes) contiene las razones de la elección, entonces el vicio formal se
habría producido y, por tanto, la elección sería inválida.
Dentro del expediente certificado hay 2 dictámenes. Uno
emitido por la Subcomisión y otro por la Comisión Política. En ambos se ha
pretendido plasmar los argumentos que justifican la elección a favor de los
Señores antes mencionados. Sin embargo, los dictámenes únicamente reflejan la
descripción del proceso que ha tenido lugar antes de la decisión. El deber de
documentar y justificar la “honradez y competencia notorias” no puede reducirse
a la descripción del proceso de selección. Argumentar
consiste en justificar decisiones, no en describir los procesos en que éstas
tienen lugar. La mera descripción carece de utilidad práctica porque lo que
posibilita el control de la elección es la aceptabilidad o no de las razones
que pretenden fundamentar a ésta. El simple detalle del proceso de selección
para elegir indirectamente a funcionarios públicos sólo comprende la indicación
de las fases que lo integran y que se ponen en juego en orden a llegar a una
decisión. La argumentación, justificación o motivación se exige para la validez
de la elección, y su fin es, no describir el proceso, sino demostrar que el
elegido como funcionario es el más calificado de todos los participantes.
Obviar esa justificación detrás de la descripción del
proceso de selección fomenta la duda sobre qué es lo que ha primado en la
elección: si la competencia (pero sobre todo la notoriedad de esa competencia)
o el indebido juego del reparto partidario. Aunque se trate de un órgano
político, la Asamblea Legislativa también debe dar cuenta a la población de las
razones de su decisión, sobre todo, en la elección de segundo grado de
funcionarios.
La descripción de la Subcomisión fue reproducida por la
Comisión Política, de modo que ésta incurrió en el mismo vicio en que incurrió
aquélla. La propuesta final de la Comisión no contiene argumento alguno que
justifique por qué razón los señores […] (conocido por […]), […] y […] son
profesionales mucho más competentes o calificados que los otros que no
superaron etapas previas del proceso. Sobre su propuesta, la Comisión solamente
dijo en dictámenes separados que después del estudio y análisis
correspondiente, se permitía proponerlos por haber cumplido “con los requisitos
constitucionales de moralidad y competencia notorias, especialmente la
idoneidad para ostentar a dicho[s] cargo[s], así como de otros considerados necesarios
para optar al mismo”. Nada más.
Lo anterior demuestra que el Legislativo, pese a haber
recabado la documentación necesaria para constatar el cumplimiento de los
requisitos necesarios para poder optar al cargo de magistrado de la CCR, y
proceder a una elección válida (esto es, a una elección fundada en el mérito),
no cumplió con su deber de justificar o argumentar su decisión de elección. Por ello, los decretos legislativos
impugnados también deberán ser declarados inconstitucionales en esta sentencia,
por este motivo."
EFECTO RESTITUTORIO: LOS
ELEGIDOS PRESIDENTE, PRIMERO Y SEGUNDO MAGISTRADOS DE CORTE DE
CUENTAS DE LA REPÚBLICA, CONTINUARÁN FUNGIENDO COMO TALES HASTA QUE LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA HAGA UNA NUEVA ELECCIÓN ACORDE A LA CONSTITUCIÓN Y A LA
PRESENTE SENTENCIA
"VII. Corresponde por tanto determinar
los efectos de la presente sentencia:
1. Los señores […]
(conocido por […]), […] y […], elegidos como Presidente, Primero y Segundo
Magistrados de la CCR, respectivamente, continuarán fungiendo como tales hasta
que la Asamblea Legislativa haga una nueva elección acorde a la Constitución y
a la presente sentencia, a más tardar el día veintinueve
de julio del corriente año, con
lo cual se pretende evitar que la Corte de Cuentas de la República quede acéfala.
Y si para la fecha indicada no
se hubiere realizado la elección, los actuales magistrados cesarán en sus
cargos a partir del día treinta de julio del mismo año.
2. A fin de respetar las situaciones jurídicas consolidadas y
las actuaciones individuales o colectivas suscritas por los citados Magistrados
de la CCR, la decisión adoptada por este tribunal no afectará los actos
emitidos por ellos en el período en el que desempeñaron sus cargos."