ELECCIONES DE MAGISTRADOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA

PARÁMETROS O CRITERIOS QUE CONFIGURAN EL RÉGIMEN JURÍDICO FUNDAMENTAL DE LAS ELECCIONES DE SEGUNDO GRADO

"III. La jurisprudencia constitucional ha determinado, a partir de los preceptos constitucionales aplicables, una serie de estándares que configuran el régimen jurídico fundamental de las elecciones de segundo grado. Dichos parámetros o criterios, que deben ser observados por la Asamblea Legislativa al ejercer su competencia electiva, se refieren a aspectos  como la legitimidad democrática de los funcionarios elegidos, su mandato de interés público, la despartidización, la meritocracia como criterio de elección, el procedimiento para ello y la documentación y motivación del acto electivo. Estos estándares son el resultado de una progresiva labor de concretización de las potestades constitucionales de la Asamblea Legislativa en este ámbito (Sentencias de Incs. 7-2011, 19-2012, 23-2012, 29-2012, 49-2011, 77-2013 y 18-2014, ya citadas)."

 

LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA DE LOS FUNCIONARIOS ELEGIDOS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

"Sobre la legitimidad democrática de los funcionarios elegidos por la Asamblea Legislativa, en países como el nuestro, el pueblo elige a sus representantes a través de elecciones periódicas y libres para atribuirles la facultad de tomar decisiones fundamentales para el país. Cuando estos representantes eligen a un funcionario público, la legitimidad de origen de éstos deriva de los postulados de la democracia representativa. En ciertos casos, dicha legitimidad exige que la renovación popular de los representantes se sincronice con las elecciones de segundo grado, según el período de los cargos. Además, dichos funcionarios tienen una legitimidad de ejercicio, que deriva de su apego al marco jurídico establecido por el soberano y al objetivo de velar por los intereses de la comunidad que los eligió."

 

MANDATO DE INTERÉS PÚBLICO

"Precisamente sobre esto último, en cuanto al tipo de mandato de los funcionarios elegidos por el Órgano Legislativo, se ha establecido que el gobierno democrático y representativo (art. 85 inc. 1° Cn.) demanda de quienes son elegidos como representantes del pueblo, un compromiso con éste, en el sentido de que no actúan en nombre o a favor de grupos de poder o de sectores determinados, sino de todos los miembros que conforman la sociedad salvadoreña, y que por tanto deben tomar en cuenta la voluntad y los intereses de la totalidad de sus representados. De igual modo, los funcionarios de elección de segundo grado son también delegados del pueblo y no es posible interpretar que cuando el pueblo se expresa a través de sus representantes, cambia la naturaleza de la elección. Es decir, que a dichos funcionarios les corresponde cumplir con las funciones públicas específicas para las que han sido elegidos, dentro de las atribuciones y competencias que les da la Constitución y las leyes, con prevalencia del interés público o general sobre el interés particular.

Como resultado de lo anterior, el deber de obediencia de dichos funcionarios responde únicamente a los principios de constitucionalidad y legalidad, independientemente de los partidos políticos que hayan alcanzado el consenso para designarlos o de la corriente política que se encuentre en la titularidad de los Órganos Legislativo y Ejecutivo. Asimismo, los elegidos están llamados a cumplir una función propia, institucional, de servicio a los intereses generales con objetividad y eficacia. Ello implica que en el ejercicio de su función han de obrar con criterios no partidistas o particulares, sino objetivos, cumpliendo las leyes y la Constitución (arts. 125, 218 y 235 Cn.) en el marco de una Administración Pública profesional y eficaz, para realizar el interés general y para hacer efectivos los derechos fundamentales de la persona humana."

 

DESPARTIDIZACIÓN

"Una consecuencia directa de lo anterior es la necesaria despartidización de las instituciones públicas que tienen funciones constitucionales de control sobre el ejercicio del poder político. La exigencia de vinculación al ordenamiento jurídico formulada en el art. 86 inc. 3° Cn. no implica sumisión a actos de la Asamblea Legislativa diferentes a la producción de la ley ni un vínculo jurídico con los partidos políticos representados en dicho órgano, que pudiera generar nexos de dependencia ideológica en la actuación del funcionario elegido. Los partidos políticos ocupan sin lugar a dudas una posición instrumental muy importante en el juego de la representación política; sin embargo, el funcionariado público, profesional y responsable (penal, administrativa y patrimonialmente) se debe al servicio del interés general por el cual se crea la institución a la que representa y no a un partido político determinado. Por ello, para garantizar el cumplimiento del mandato de interés público del funcionario elegido por la Asamblea para ciertos cargos, es imperativo, como mínimo, que los candidatos no tengan ninguna afiliación partidaria.

En este punto es necesario aclarar, en primer lugar, que la categoría de “instituciones públicas que tienen funciones constitucionales de control sobre el ejercicio del poder político” o de “control institucional” se refiere a los órganos y cargos públicos cuyas potestades impliquen: a) la finalidad o una relación instrumental objetiva e inmediata de protección de los derechos fundamentales de las personas o de los principios constitucionales inherentes al Estado Constitucional de Derecho, frente al ejercicio del poder político; y b) la utilización de normas jurídicas como parámetros para evaluar, calificar, fiscalizar, contrapesar, vigilar o limitar el ejercicio del poder o las funciones públicas de otros órganos estatales. En segundo lugar, que la prohibición de la afiliación partidaria es solo una de las manifestaciones posibles de la despartidización institucional, puesto que esta proscribe cualquier otro vínculo real o material que genere una dependencia del candidato o funcionario hacia un partido político, verificados antes o después del acceso al cargo, incluyendo los supuestos de desvinculaciones aparentes, que configuren fraudes a la Constitución."

 

MERITOCRACIA

"Ahora bien, en relación con la necesidad de que la elección de los funcionarios públicos esté informada por el criterio de la meritocracia, en la jurisprudencia indicada se ha expresado que la garantía de una mayor calidad de los servicios públicos prestados a los ciudadanos, reside en la profesionalidad y honradez de los funcionarios públicos y de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública. Por esto, el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas exige una cualificación profesional precisa para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones inherentes al cargo correspondiente, lo que implica que los requisitos de acceso al cargo deben garantizar dicha profesionalidad, mediante la utilización de criterios de probidad y competencia, que contribuyan a obtener el nivel de confianza ciudadana requerido en cada caso por la naturaleza de la función. Así, la naturaleza de la institución respectiva y sus funciones condicionan de manera importante los requisitos de los aspirantes al cargo, pues a partir de este contexto es que dichos requisitos se deben determinar, caso por caso, por parte del órgano elector."

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA DEBE DAR CUMPLIMIENTO A LOS PRINCIPIOS QUE ESTRUCTURAN  EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS

"Además, se ha dicho que la Asamblea Legislativa debe dar cumplimiento a los principios que estructuran el procedimiento legislativo para la elección de funcionarios (que son los que también rigen la producción de normas generales y abstractas): democracia, pluralismo, participación, publicidad y transparencia. Estos principios operan en una doble dirección: desde la Asamblea Legislativa hacia los ciudadanos, que se manifiesta en un marco de libre información, en la publicidad de agendas, debates, votaciones y decisiones legislativas; y desde los ciudadanos hacia el Órgano Legislativo, que se concreta en la concurrencia ordenada de individuos o grupos de ciudadanos por medio de sus representantes, a las Comisiones o al Pleno de la Asamblea (salvo supuestos de justificada reserva), no sólo para exponer puntos de vista o necesidades, sino incluso, propuestas específicas que requiera la actividad legislativa. Consecuentemente, la publicidad es el medio para que la discusión social adquiera una dimensión política y que el debate parlamentario tome una proyección social, lo cual es un elemento fundamental de la democracia representativa."

 

DOCUMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DEL ACTO ELECTIVO

"Finalmente, sobre la documentación y motivación del acto electivo, esta Sala ha precisado que, como efecto de todo lo anterior, el Órgano encargado de la elección debe contar con la documentación que permita acreditar que los candidatos para determinado cargo son objetiva y comprobadamente idóneos para desempeñarlo, por contar con la cualificación técnica, profesional y personal requeridas. Sin embargo, no basta la simple suma de atestados, informes u otros documentos, sino que es obligatorio que en el correspondiente dictamen se justifique por qué se estima que una determinada persona reúne los requisitos esenciales para ejercer un cargo público y qué sustenta tal conclusión, sobre todo cuando existen circunstancias objetivas que indiquen la existencia de un obstáculo para la realización de las funciones respectivas o un riesgo para el ejercicio eficaz e independiente del cargo. En definitiva, lo que la Constitución requiere es que el órgano competente evidencie que la elección no ha obedecido a criterios de conveniencia política o simple reparto de cuotas partidarias, en perjuicio de la independencia de los titulares en el ejercicio del cargo."

 

PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL

"IV. 1. A propósito del principio de independencia judicial, en la Sentencia de Inc. 18-2014 se apuntó que el art. 172 inc. 3° Cn. establece que “[1]os Magistrados y Jueces, en lo referente al ejercicio de la función jurisdiccional, son independientes y están sometidos exclusivamente a la Constitución y a las leyes”. También se recordó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyo art. 14.1, determina que “... [t]oda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”. Se apuntó también que la Convención Americana sobre Derechos Humanos regula, entre las garantías judiciales (art. 8.1), que “[t]oda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”."

 

PRINCIPIOS ÉTICOS APLICABLES, SEGÚN LO INTERPRETA LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL, A CUALQUIER FUNCIONARIO QUE EJERZA JURISDICCIÓN, ENTRE ELLOS LOS MAGISTRADOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA

"En el mismo sentido, se evocó que el Código de Ética Judicial (aprobado por la Corte Suprema de Justicia el 17-XII-2013, publicado en el Diario Oficial n° 24, tomo n° 402, del 6-II-2014) incluye, dentro de los “Principios y deberes éticos de los destinatarios del presente código”, el principio de Independencia (art. 7): “[r]econociendo que en toda sociedad democrática es un derecho de los ciudadanos y las ciudadanas ser juzgados por un Juez o una Jueza totalmente independiente de presiones o intereses extraños internos o externos. Por tanto el Juez o la Jueza debe: A. Juzgar desde la perspectiva jurídico-social y determinar la decisión justa y racional, sin dejarse influenciar real o aparentemente de presiones, intereses o factores ajenos al derecho mismo […] E. Abstenerse de afiliarse a partidos políticos, de participar en cuadros de dirección en los mismos y realizar cualquier otra actividad político partidaria”, principios éticos que también son aplicables, según lo interpreta esta Sala, a cualquier otro funcionario que ejerza jurisdicción, entre ellos los magistrados de la CCR."

 

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL QUE EXIGE LA INDEPENDENCIA JUDICIAL

"Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la independencia judicial se exige en relación con órganos a los que se encomienda como función primordial la garantía del respeto al ordenamiento jurídico, a los derechos fundamentales y a las competencias de los órganos constitucionales (Sentencia de Inc. 77-2013). Para ello, la independencia judicial implica la libre decisión de los asuntos sometidos a conocimiento de los tribunales de la República, sin interferencias o injerencias de órganos externos al Judicial, de otros tribunales o de las partes (Sentencias de 14-II-1997, de 20-VII1999 y de 19-IV-2005, Incs. 15-96, 5-99 y 46-2003, respectivamente). Esta “libertad” debe entenderse como ausencia de subordinación del juez o magistrado a otro poder jurídico o social que no sea la Constitución y la ley, puesto que su finalidad es asegurar la pureza de los criterios técnicos que incidirán en la elaboración jurisdiccional de la norma concreta irrevocable, que resuelve cada caso objeto de enjuiciamiento (Sentencia de Inc. 5-99 y Sentencia de 28-III-2006, Inc. 2-2005).

La jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que la independencia judicial es un “principio fundamental del régimen constitucional” (Sentencia de Inc. 15-96) y un “principio rector del Estado de derecho” (Sentencia de Inc. 5-99). Asimismo, se ha destacado la vinculación entre la independencia judicial y la protección de los derechos fundamentales, ya que, “... si el juicio ha de estar dirigido a impedir arbitrariedades y abusos [...] sobre las libertades individuales por parte de los poderes de Gobierno, la independencia de los jueces es garantía de una justicia no subordinada a las razones de Estado o a intereses políticos contingentes” (Sentencia de Inc. 2-2005). Además, la independencia judicial contribuye a la legitimación del juez, legitimación que no puede ser de tipo electoral, sino que depende de su exclusiva sumisión a la Constitución y a la ley, así como a la verdad de los hechos sobre los que conoce (Sentencias de Inc. 15-96 y 77-2013).

En virtud de todo lo anterior, la independencia del juez o de quien ejerce funciones jurisdiccionales es una seña de identidad o un rasgo esencial de la propia jurisdicción. Se trata, por tanto, de “... la nota insoslayable que legitima la actividad judicial y sin la cual no podría hablarse de una verdadera jurisdicción [...] un órgano [judicial] no independiente, no ejerce jurisdicción”. (Sentencia de 1-XII-1998, Inc. 16-98). Utilizando otras palabras, la misma jurisprudencia de esta Sala ha dicho que “[1]a función jurisdiccional, para calificarse como tal, requiere ser ejercida por órganos sujetos tan solo al derecho en cuanto tal, sin vinculación a intereses específicos, e independiente de quienes tienen que perseguirlos. Si la jurisdicción se encomienda al Órgano Judicial no es por ninguna característica esencial de aquella, sino por ciertas cualidades que se garantizan a los jueces y magistrados” (Sentencia de Inc. 46-2003), entre las cuales se incluye su independencia."

 

PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL COMO ELEMENTO QUE CONTRIBUYE A GARANTIZAR LA INDEPENDENCIA JUDICIAL

"2. Uno de los elementos que contribuyen a garantizar la independencia judicial es el principio de unidad jurisdiccional. Según éste, la potestad jurisdiccional es única e indivisible como derivación de la soberanía popular (art. 86 inc. 1° Cn.), lo que como regla general se manifiesta en la integración unitaria de los funcionarios que la ejercen dentro del Órgano Judicial (así se entiende, por ejemplo, en la ya citada Sentencia de Inc. 5-99). Sin embargo, hay excepciones reconocidas por la propia Constitución, que por diversas razones separa de dicho órgano a ciertos entes públicos con funciones propiamente jurisdiccionales, es decir, de interpretación y aplicación del derecho para la solución de conflictos sociales, con carácter irrevocable (Sentencia de 5-XII-2006, Inc. 19-2006). Las excepciones a la dimensión orgánica del principio de unidad jurisdiccional (tales como la jurisdicción de cuentas –art. 195 inc. 1° atrib. 3ª Cn.– y la jurisdicción electoral –art. 208 Cn.–) indican que este principio es compatible con la especialización, cuando ésta responda a condiciones objetivas, legales y no discriminatorias.

Lo fundamental del principio, incluso frente a dichas separaciones orgánicas excepcionales, radica en el ejercicio de la potestad jurisdiccional por funcionarios que, por su régimen o estatuto normativo, puedan calificarse: primero, como jueces, o sea, funcionarios que deciden sujetos exclusivamente al Derecho aplicable; y, segundo, ordinarios, es decir, cuya competencia y procedimientos de actuación estén determinados previamente por la ley. En otras palabras, las diversificaciones de la potestad jurisdiccional, ubicadas por fuera del Órgano Judicial, son compatibles con el principio de unidad jurisdiccional cuando se garantiza que dicha potestad será ejercida por auténticos jueces. En este sentido, unidad jurisdiccional implica uniformidad del régimen jurídico elemental del juez, es decir, la identificación de unas características esenciales comunes a todos los funcionarios con potestad jurisdiccional o a que los tribunales adopten un modo específico de ser organizados y de funcionar: independencia, imparcialidad, responsabilidad y predeterminación legal (Sentencia de Inc. 46-2003).

Esta correlación entre el principio de independencia judicial y el de unidad jurisdiccional coincide con la interpretación del primero de estos términos en la jurisprudencia interamericana, como una de las garantías integrantes del debido proceso. En tal sentido, se ha resuelto que “... la Corte estima que tanto los órganos jurisdiccionales como los de otro carácter que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. En este sentido, pese a que el artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, dicho artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos”. (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de 6-II-2001, Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú, párrafos 104 y 105)."

 

EXIGENCIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL SE PROYECTAN HACIA LOS PROCEDIMIENTOS DE ELECCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON POTESTAD JURISDICCIONAL

"3. Por otra parte, las exigencias derivadas del principio de independencia judicial se proyectan hacia los procedimientos de elección de los funcionarios con potestad jurisdiccional. En dicho sentido, se ha expresado que “... la manera de designar a las personas que fungirán como funcionarios judiciales [...] también incide en el ejercicio independiente de la función [...] la determinación de la composición de los órganos jurisdiccionales implica la existencia de procedimientos adecuados que transparenten los criterios de selección y objetiven el cumplimiento de los requisitos de ingreso con base en el mérito y capacidad profesional –elementos relacionados con las exigencias de moralidad y competencia notorias [...]– con el fin de asegurar el ejercicio imparcial e independiente de la judicatura” (Sentencia de Inc. 19-2012). Asimismo, en la Sentencia de Inc. 77-2013, se dijo claramente que “[e]n el contexto de la elección de funcionarios cuyas atribuciones son las de dirigir órganos de control al poder político del Estado, resulta irrazonable que sean los mismos afiliados a un partido político quienes ostenten dichos cargos”, ya que son parte de los órganos e instituciones sujetas a control judicial.

De acuerdo con la caracterización antes realizada de los órganos con competencias de control, es evidente que los jueces o los funcionarios que ejercen funciones jurisdiccionales corresponden de manera inequívoca a dicha categoría y, por ello, como ha dicho la jurisprudencia de esta Sala, en la sentencia antes mencionada (refiriéndose a los magistrados de la CSJ, pero igualmente aplicable a cualquier juez): “... es imperativo que [...] carezcan de afiliación partidaria [...] en el ejercicio de su cargo no deben estar supeditados a intereses particulares o presiones políticas. Ello conllevaría a tolerar una manera de operar comprometida con otros órganos del Estado, lo cual volvería nugatoria su condición de órgano independiente y de guardián del ordenamiento jurídico”.

Este criterio no tiene nada de novedoso, pues en las Sentencias de Incs. 49-2011 e Inc. 77-2013 lo que hizo este tribunal fue aplicar el impedimento de afiliación partidaria a funcionarios investidos de potestad jurisdiccional (jurisdicción de cuentas y jurisdicción constitucional, respectivamente). Ello se justifica (como se expuso ampliamente en la segunda de las decisiones antes citadas) porque tal vinculación podría significar un conflicto de intereses o un obstáculo para la realización de la finalidad de interés general inherente al cargo público judicial, pues la afiliación partidista es un vínculo jurídico que determina una relación de derechos y obligaciones entre el afiliado y la institución a la que se afilia. Es decir, que ella significa un estatus normativo que determina un tipo de relación obligacional entre el afiliado y el partido, de manera que el primero es sujeto de deberes para con la institución o partido al que se adscribe en sus términos ideológicos y este último tiene la potencialidad normativa de sancionar el incumplimiento de sus afiliados.

Aunque en las sentencias citadas se invocaron fundamentos diversos para derivar dicho impedimento (la prohibición de mandato imperativo, los requisitos de moralidad y competencia notoria y la naturaleza de control institucional de la función respectiva), lo cierto es que en el caso de los funcionarios que tienen potestades jurisdiccionales la prohibición deriva directamente del principio de independencia judicial, entendiendo que lo “judicial” se refiere al ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, sin que sea indispensable una ubicación orgánica o institucional determinada (por ejemplo, dentro del Órgano Judicial y como funcionario de carrera), tal como lo ha interpretado también la jurisprudencia interamericana citada. En el Estado Constitucional de Derecho, el ejercicio de la función jurisdiccional por personas partidarias es un contrasentido. La independencia del juez es un elemento esencial o irrenunciable para que la jurisdicción se reconozca como tal y no se convierta en algo distinto."

 

INCOMPATIBILIDAD PARTIDARIA

"4. De lo expuesto se deduce una incompatibilidad intrínseca entre las prescripciones contenidas en los estatutos de los partidos políticos relacionadas con las obligaciones de sus miembros, y el ejercicio independiente de funciones jurisdiccionales, en todas las materias respectivas, incluida la materia presupuestaria y la hacienda pública. El estatus de afiliado partidario, por lo tanto, no guarda coherencia con el art. 218 Cn., sobre todo en el ejercicio de una función pública de especial trascendencia en un Estado de Derecho, como es la función jurisdiccional. El régimen de las incompatibilidades tiene como propósito fundamental preservar la probidad del funcionario judicial en el desempeño del cargo, al impedirle ejercer simultáneamente actividades o empleos que eventualmente pueden llegar a entorpecer el desarrollo y buena marcha de la gestión pública jurisdiccional. Igualmente, cumple la misión de evitar que se utilice su cargo para favorecer intereses propios o de terceros, en desmedro del interés general y de los principios constitucionales que rigen la función pública. En ese sentido, en El Salvador la imposibilidad de compatibilizar el cargo de juez o magistrado con la afiliación partidaria y, en general, con la actividad partidista, tiene un claro fundamento ético de la función pública que procura evitar la colisión o conflicto de intereses entre el control jurisdiccional y las actividades políticas del citado funcionario.

La incompatibilidad partidaria es una garantía objetiva de la independencia e imparcialidad de los magistrados y jueces. En general, el ejercicio de la jurisdicción tiene un impacto relevante en el sistema político, porque, de acuerdo con las respectivas materias, mediante ella no solo se juzgan las regulaciones legales de las políticas públicas, sino también las actuaciones que entrañan la transgresión a los derechos fundamentales de las minorías. Particularmente, la jurisdicción de cuentas (art. 196 Cn.) decide aspectos importantes para los actores políticos del Estado, razón por la cual la competencia de la CCR es clave para que sus magistrados puedan actuar con independencia, esto es, sin estar sometidos a presiones de ningún tipo, garantizándose con ello que sus fallos y decisiones jurisdiccionales, sean imparciales."

 

LIMITACIONES IMPLÍCITAS EN LA CONSTITUCIÓN PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Y DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PARTICULARES

"La identificación de las limitaciones implícitas en la Constitución (ya sea en forma de impedimentos, prohibiciones, inelegibilidades, incompatibilidades, incapacidades, limitaciones o restricciones, etc.) para el ejercicio de las competencias de los funcionarios públicos y de los derechos fundamentales de los particulares, es una labor permanente y consustancial de la producción normativa del Órgano Legislativo, pero también de este tribunal, cuando dichas limitaciones derivan de la interpretación de las disposiciones propuestas como parámetros de control. En consecuencia, el impedimento de estar afiliado a un partido político y aspirar simultáneamente al ejercicio de funciones jurisdiccionales (que antes de la elección respectiva funciona como inelegibilidad, es decir, obstáculo para acceder al cargo; y que realizada la elección sin advertirlo se transforma en incompatibilidad, en ambos casos como causa de invalidez) es una implicación necesaria del reconocimiento constitucional del principio de independencia judicial (no una restricción antojadiza impuesta por esta Sala)."

 

FILIACIÓN PARTIDARIA ES IMPEDIMENTO PARA ELEGIR Y NOMBRAR MAGISTRADOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA

"Y puesto que la filiación partidaria es un impedimento para poder elegir o nombrar a Magistrados de la CCR, “... la Asamblea Legislativa [...] tiene la obligación de corroborar la independencia política partidaria del candidato antes que realice efectivamente la elección, con el objeto de elegir a aquella personas que, después de un proceso de admisión, constatación, depuración y deliberación, considere [que] desempeñará el cargo de manera independiente de cualquier partido político...” (Sentencia de Inc. 122-2014, ya citada)."

 

ELECCIÓN DE SEGUNDO GRADO DE FUNCIONARIOS, DEBEN CUMPLIR CON LAS EXIGENCIAS DERIVADAS DE LA HONRADEZ O MORALIDAD Y COMPETENCIAS NOTORIAS

"V. La competencia de la Asamblea Legislativa para elegir a funcionarios de elección de segundo grado comporta una valoración pública (positiva o negativa) de la conducta ética o moral y de la capacidad y preparación de los candidatos que participan en los procesos de selección. No en vano la Constitución suele exigir para esos casos que el solicitante esté en posesión de “moralidad” u “honradez y competencia notorias”. Ejemplo de ello están las elecciones de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (art. 176), del TSE (art. 208 inc. 1°), de la CCR (art. 198), del Fiscal General de la República (arts. 177 y 192 inc. 3°), entre otros. Estas exigencias pretenden evitar el juego de factores de oportunidad y, principalmente, la discriminación por razones puramente ideológico-políticas. La decisión de elección debe ser producto de una reflexión basada en el mérito, no en la cuota partidaria. La convocatoria pública para participar en un proceso de selección sería nugatoria o ilusoria si la decisión final se decanta a favor del candidato de notable menor cualificación que la que tiene el mejor de los participantes.

Para que la decisión de la elección de segundo grado de funcionarios cumpla con las exigencias derivadas de la “honradez” o “moralidad y competencias notorias”, es preciso que detalle (ella misma o el dictamen que le antecede), en primer término, los perfiles objetivos del cargo para el que se aspira, mediante la fijación de sus rasgos relevantes, que son los que deberán tenerse en cuenta en los procesos de selección. Estos perfiles objetivos serían un indicador del nivel de formación que se espera de los candidatos, el cual debe estar por encima de la media en el ámbito que corresponda. El cargo con algún grado de especialización impondrá un proceso selectivo adecuado y exigente para la evaluación de los conocimientos específicos. La noción “competencia notoria” exige una especialización (en eso está lo “competente”) y un nivel superior o por encima de los requisitos mínimos o de la media (en eso está lo “notorio”). En consecuencia, la “competencia notoria” equivale a “candidato mejor preparado que el resto de los participantes, según el perfil requerido”.

Y en segundo término, la decisión debe indicar los criterios de evaluación. Esto supone que el candidato debe demostrar, y la Asamblea Legislativa debe acreditar y argumentar, la capacidad de independencia en la gestión y resolución de procesos dotados de especial dificultad (como por ejemplo por razón de los sujetos implicados); la calidad media de las decisiones tomadas o de las propuestas de solución en los casos en que no se hayan ejercido previamente funciones públicas; la laboriosidad y la dedicación acreditadas en los puestos desempeñados con anterioridad o en los asuntos dirigidos o a su cargo; la rapidez y diligencia en la resolución o despacho de los asuntos sometidos a su consideración; la accesibilidad y la calidad del trato dado a los usuarios de los servicios, a los colegas, a los funcionarios, a los profesionales y a las personas en general; y la antigüedad, a menos que la presencia de los méritos prevalezcan sobre ella."

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA TIENE EL DEBER DE ARGUMENTAR O MOTIVAR LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS

"Si en un candidato concurren los requisitos descritos para el perfil del cargo al que aplica, su cumplimiento se debe hacerse constar en la decisión, en forma de argumentación o justificación. La Asamblea Legislativa tiene el deber de argumentar o motivar la elección de funcionarios. Y como aquí nos movemos en el dominio de lo público, esa argumentación, motivación o justificación que debe acompañar a la decisión de elección debe ser igualmente pública. Esto excluye argumentaciones implícitas o sobrentendidas en este tipo de decisión. Hay dos razones importantes que apoyan esta afirmación. La primera: mediante su elección argumentada, el Legislativo debe dar cuenta a los participantes en el proceso de selección sobre las razones que tomó en consideración para elegir a un candidato y no a cualquiera del resto de participantes. La segunda: el pueblo tiene el derecho de acceder a la información pública (a las razones que justifican la elección), para poder ejercer un control general y constante sobre la manera en la que la Asamblea Legislativa (cuyos diputados representan al pueblo entero –art. 125 Cn.–) ejerce sus competencias generales (incluida la de la elección de funcionarios) que la Constitución le confiere. Entonces, si los participantes en el proceso de elección tienen derecho a saber por qué razones no se les ha elegidos a ellos y sí a otro (u otros) y, además, que el pueblo tiene derecho a controlar sus decisiones, la Asamblea Legislativa tiene la carga de argumentar su elección."

 

FALTA DE MOTIVACIÓN O JUSTIFICACIÓN EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS

"Si la Asamblea Legislativa no argumenta, motiva o justifica la elección del funcionario, el expediente sería la mera suma de atestados que contienen datos comunes a todos los aspirantes, con el consecuente obstáculo de saber si la “competencia” que se requiere de ellos ha sido la razón de la decisión o si esa “competencia” es realmente “notoria”. Como se dijo en la Sentencia de Inc. 49-2011, la sola agregación de toda la documentación recabada para probar las credenciales de los postulantes no implica, necesariamente, una justificación y exposición de las razones de la elección. En concreto, se indicó que “... la objetiva idoneidad de los candidatos no se acredita con la mera suma de ‘solvencias’ y ‘atestados’ en los registros de antecedentes de las respectivas instituciones; sino que la profesionalización del servicio público exige evidenciar la adecuación del perfil del candidato electo con las funciones y atribuciones propias del cargo a desempeñar” (las itálicas han sido suprimidas)."

 

NOMBRAMIENTO DISCRECIONAL NO EQUIVALE A NOMBRAMIENTO ARBITRARIO

"Es cierto que la elección de segundo grado de funcionarios es un caso especial del género “nombramientos discrecionales” y, por tanto, dicha atribución está en el campo de lo permitido por el margen de acción estructural que el Legislativo posee al respecto. Pero, debe quedar claro que nombramiento discrecional no equivale a nombramiento arbitrario. El nombramiento de funcionarios a cargo de la Asamblea Legislativa, si bien es discrecional, está regido por parámetros que permiten analizar si el elegido es merecedor del cargo en mayor medida que los demás postulantes. Según la Sentencia de Inc. 49-2011: “... las prescripciones habilitantes no pueden interpretarse en el sentido [...] que le otorgan al Legislativo potestades discrecionales ilimitadas; sino, por el contrario, le imponen el deber de documentar, comprobar el cumplimiento de requisitos y exponer las razones fundadas por las que considera que una persona concreta es la idónea para ser electa en un cargo público determinado por la Constitución”. Con esto se persigue lograr las finalidades características de la institución a la que pertenece el cargo al que se aspira: independencia e imparcialidad en el ejercicio del control, capacidad técnica, experiencia, etc.

Si la Constitución atribuye al Legislativo la competencia para hacer la elección de segundo grado de ciertos funcionarios, es para que ella misma satisfaga las finalidades que se persiguen al exigir “honradez” o “moralidad y competencia notorias”. Hay que recordar que las competencias de los órganos públicos son competencias finalistas: la finalidad de la institución es la que guía (o debe guiar) la decisión del Legislativo, no a la inversa. Y si el ejercicio de esas competencias está sometido al control constitucional a cargo de esta Sala, que es algo que la jurisprudencia ha reconocido (ej. Sentencia de Inc. 122-2014), entonces esos fines que se persiguen tienen que jugar un papel relevante en la argumentación de la Asamblea Legislativa, que es el órgano que realiza los nombramientos. De no hacerlo, dicha autoridad incurre en una infracción constitucional. Y esta exigencia se intensifica cuando en el elegido pesa un determinado señalamiento."

 

AL EJERCER CONTROL CONSTITUCIONAL SOBRE DECRETO LEGISLATIVO EN QUE SE OMITIÓ DOCUMENTAR Y MOTIVAR  HONRADEZ Y COMPETENCIA NOTORIAS, SE LIMITA A VERIFICAR SI EN LA DECISIÓN DE ELECCIÓN EXISTE ANÁLISIS RELATIVO A QUE EL ELEGIDO ES LA PERSONA MÁS IDÓNEA

"El rol de este tribunal al ejercer un control de constitucionalidad sobre un decreto legislativo en que la Asamblea Legislativa omitió documentar y motivar la “honradez” o “moralidad y competencia notorias”, se limita únicamente a verificar o constatar si en la decisión de elección existe un análisis relativo a que el elegido es la persona más idónea (en términos de “moralidad” y “competencia”, es decir, de capacidad técnica) en comparación con el resto de participantes. Los términos “honradez”, “moralidad” o “competencia” (todos “notorios”) son relacionales. Es decir, se posee honradez, moralidad o competencia en comparación con otros. En principio, los candidatos que hayan cumplido los requisitos mínimos para el cargo al que aspiran deberían considerarse como idóneos. Sin embargo, tras la ponderación de los elementos aportados por ellos o los recopilados por el Legislativo, podría determinarse cuál de todos los candidatos es el mejor cualificado."

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA DEBÍA DOCUMENTAR  ELECCIÓN DE MAGISTRADOS DE CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA, SU NO AFILIACIÓN Y SU MORALIDAD Y COMPETENCIA NOTORIAS

"Antes, hay que recordar que: (i) la legitimidad democrática de los funcionarios elegidos por la Asamblea Legislativa no puede basarse en vínculos o compromisos particulares derivados de los acuerdos entre partidos políticos para el reparto de los cargos públicos institucionales, sino que depende del consenso de la representación popular pluralista sobre la idoneidad del funcionario para ejercer el cargo respectivo, procurando la satisfacción de los intereses generales y la protección de los derechos fundamentales; (ii) el principio de independencia judicial exige que los funcionarios que ejerzan funciones jurisdiccionales, aunque no estén integrados dentro del Órgano Judicial, estén sometidos exclusivamente a la Constitución y a las leyes, de modo que no deben tener vínculos o relaciones de compromiso para la promoción, defensa o apoyo de un proyecto político determinado, como los que se derivan de la afiliación a un partido político; y (iii) la Asamblea Legislativa tiene que argumentar su decisión de elegir a magistrados de la CCR. En consecuencia, lo determinante para resolver la pretensión es establecer si los Magistrados de la CCR ejercen funciones jurisdiccionales, en cuyo caso a los aspirantes a dicho cargo les resulta aplicable la prohibición o el impedimento de estar afiliados a un partido político y, por tanto, la Asamblea Legislativa debía documentar su no afiliación y su moralidad y competencia notorias. Del mismo modo, se debe establecer si la Subcomisión y la Comisión han argumentado su decisión en los dictámenes respectivos o, en su caso, si el pleno Legislativo lo hizo también en los decretos impugnados."

 

CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA ES UN ORGANISMO INDEPENDIENTE ES SUS FUNCIONES Y ECONÓMICAMENTE

"1. Según el art. 195 Cn., la fiscalización de la Hacienda Pública y de la ejecución del Presupuesto está a cargo de la CCR, que es un organismo independiente. Este carácter independiente está asegurado frente al Órgano Ejecutivo pues de él depende la mayor parte de las entidades administrativas a que dicho órgano de control está llamado a fiscalizar. Pero el carácter independiente de la función que corresponde a la CCR también es oponible al Órgano Legislativo ya que la sujeción de éste a la Constitución y a las leyes (art. 86 inc. 3° Cn.) no equivale a sujeción de actos legislativos diferentes a la producción de la ley (Sentencia de 16-VII-2002, Inc. 11-97) ni a un vínculo jurídico con los partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa, que pudiera generar nexos de dependencia ideológica en su función.

La independencia de la CCR es funcional y económica. Funcional porque la CCR está sometida exclusivamente a la Constitución y a las leyes, lo que le permite adoptar modalidades de estructura que mejor encajen con el adecuado ejercicio de sus competencias (ejs. potestad reglamentaria –arts. 195 atrib. 6a Cn.–); de ahí que posee cierto margen de acción para estructurar la composición interna que le permita desarrollar sus cometidos con una flexibilidad acorde a la agilidad, dinamismo y eficacia con que debe ejercer su función, como en la dirección de su actividad interna (conducción administrativa) y externa (aquélla que se proyecta hacia los fiscalizados). Y económica debido a que, por un lado, la disposición de recursos propios deben posibilitarle el ejercicio de la función, de modo que se impida la intervención de otros órganos a los que debe fiscalizar en la ejecución de sus presupuestos; y, por otra parte, la CCR tiene “libertad” de disposición de los bienes asignados, sin otra limitación que los fines contenidos en la normativa que regula su funcionamiento (Sentencia de Inc. 49-2011)."

 

FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA

"La función fiscalizadora confiada a la CCR (que estriba en el control del gasto público y la detección de desviaciones, ocultamientos, ineficiencias o malversaciones, con el objeto de ser castigadas o corregidas) se ejecuta mediante funciones básicas: la fiscalizadora en sentido estricto y el enjuiciamiento contable, tal como puede inferirse de las atribuciones contenidas en el art. 195 Cn. (Sentencia de Inc. 11-97).

La función fiscalizadora en sentido estricto permite a la CCR comprobar el sometimiento de la actividad económico-financiera de quienes tienen a su cargo el manejo de los fondos públicos y la administración de los bienes del Estado, a los principios de legalidad, eficiencia, efectividad y economía de la gestión. La razón es que por medio de la fiscalización se examinan todas las cuentas del dinero proveniente del Estado. Pero no se reduce meramente a la legalidad de las actuaciones. Además, supone un conocimiento completo, desde cualquier perspectiva, de la gestión financiera del Estado. La CCR debe, por ello, contar con las condiciones adecuadas que le permitan la exacta evaluación del manejo del presupuesto y la administración de bienes y servicios, y no sólo en su aspecto de sujeción a la legalidad, sino en la “buena gestión”, es decir, de eficiencia, de racionalidad y de máximo provecho institucional de los recursos estatales.

En coherencia con dicha finalidad, el art. 195 Cn. atribuye a la CCR el examen y comprobación de la cuenta de la gestión de la Hacienda Pública y de toda actividad económico-financiera del sector público, incluyendo la ejecución del presupuesto, la aprobación de salida de fondos del Tesoro Público y, en particular, la gestión económica de las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, la participación en todo acto que de manera directa o indirecta afecte el patrimonio del Estado y la refrenda de los actos y contratos relativos a la deuda pública. Asimismo, su competencia se extiende al Estado (art. 195 inc. 1° ords. 1° y 2° Cn.), a los Municipios (art. 207 incs. 4° y 5° Cn.), a las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo y, por último, a las entidades que se costeen con fondos del erario o que reciben subvenciones o subsidios del Estado (art. 195 ord. 4° Cn)."

 

JUICIO DE CUENTAS

"Por otro lado, el enjuiciamiento contable (o juicio de cuentas) tiene por finalidad conocer de los supuestos que originan la llamada responsabilidad patrimonial, para obtener en último término el reintegro del dinero que se gastó inadecuadamente o del que no ingresó oportunamente por la deficiente o ilegal determinación, liquidación o calificación del ingreso. Así, en este proceso se determina la existencia o no de una acción u omisión que conlleva a una responsabilidad patrimonial, que es detectada como consecuencia del examen a profundidad efectuado en la fase administrativa fiscalizadora.

Por definición, el juicio de cuentas se encuentra estructurado e inspirado por sus principios rectores, con instancias y recursos o medios impugnativos. Se trata de un instrumento en el que los intervinientes actúan como partes: el funcionario o persona que rinde la cuenta y el Fiscal General de la República en representación de los intereses del Estado y de la sociedad (art. 193 ord. 1° Cn.). De esto se sigue, tal como se subrayó en la Sentencia de Inc. 49-2011, que el enjuiciamiento de cuentas constituye claramente una actividad equivalente a la jurisdiccional, ejercitada por las Cámaras de Primera y Segunda Instancia de la Corte de Cuentas, como se encarga de aclarar el art. 196 Cn., según el cual la CCR, “para el cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, se dividirá en un Cámara de Segunda. Instancia y en las Cámaras de Primera Instancia que establezca la ley”. De esto es razonable interpretar que ambas funciones, fiscalizadora y enjuiciadora de cuentas, son de índole jurisdiccional.

La jurisdicción fiscalizadora y de cuentas analiza y controla los ingresos y gastos gubernamentales. Esto convierte a los Magistrados de la CCR en guardianes de la integridad financiera y la fidelidad de la información que se proporciona. Sus funciones se consideran, por ello, como mecanismos independientes y transparentes para salvaguardar la rendición de cuentas en materia financiera. Y puesto que ellos ejercen potestad jurisdiccional, además de poseer la experiencia académica y profesional para ello, no deben estar ubicados en una posición de sujeción con respecto a intereses particulares o presiones políticas. Admitirlo supondría volver nugatoria su condición de órgano independiente y de guardián de la Hacienda Pública y del Presupuesto de la Nación."

 

INDEPENDENCIA DE INTERESES PARTIDARIOS

"La necesidad de garantizar que la CCR sea un tribunal independiente de los intereses político-partidarios ha sido reconocida, inclusive, por la misma Asamblea Legislativa. Frente a la renuncia de los entonces Presidente, Primer, Segundo y Tercer Magistrados propietarios y suplentes, dicho órgano estatal reconoció en el Decreto Legislativo n° 37, de 15-V-1944, que la CCR “... es una [i]nstitución absolutamente ajena a toda cuestión de índole política; ya que su carácter eminentemente técnico, su calidad de juzgadora de la actuación de funcionarios manejadores de fondos, y sobre todo el hecho de que constitucionalmente sea una [i]nstitución independiente del Poder ejecutivo, encargada precisamente de controlar la gestión financiera de éste, exigen como garantía de imparcialidad, que tal [o]rganismo permanezca libre de toda influencia política” (itálicas del tribunal). Y en párrafo seguido, subraya que “... debe estimarse a los funcionarios que la integran, como funcionarios apolíticos, y su permanencia en sus puestos, no debe estar condicionada en modo alguno por otros motivos que no sean los puramente legales"."

 

CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN

"También, en armonía con lo anterior, la Convención Interamericana contra la Corrupción documenta el compromiso de los Estados Parte, y El Salvador lo es, para promover y fortalecer los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. En este contexto, y con fines de prevención, El Salvador se ha obligado a promover la aplicabilidad de medidas dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer normas de conducta para el correcto, honorable, probo y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Éstas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Las normas de conducta deberán establecer las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública (art. III. 1 de la citada Convención).

 

AFILIACIÓN PARTIDARIA 

La anterior es una razón para impedir que personas con una afiliación partidaria (vínculo jurídico que determina una relación de derechos y obligaciones entre el afiliado y la institución a la que se afilia [Sentencias de 26-VI-2000 y 29-VII-2010, Incs. 16-99 y 61-2009, respectivamente]) puedan optar al cargo de Magistrados de la CCR y, al mismo tiempo, es una razón para exigir a la Asamblea Legislativa que documente la “no afiliación partidaria”.

Actualmente, la regulación de esta dinámica entre afiliado y partido político ha sido atribuida a los estatutos de cada instituto político, ya que es tal normativa la que suele determinar los derechos, deberes y sanciones de sus miembros. La afiliación partidista significa un estatus normativo que estatuye un tipo de relación obligacional entre el afiliado y el partido, por lo que el primero es sujeto de deberes para con la institución o partido al que se adscribe en sus términos ideológicos y el segundo tiene la potencialidad normativa de sancionar su incumplimiento a sus afiliados."

 

MAGISTRADOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA, DEBEN SER INDEPENDIENTES Y ESTAR ÚNICAMENTE VINCULADOS A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES

"2. A continuación se resolverán los motivos de inconstitucionalidad.

La atribución de funciones jurisdiccionales a la CCR por la Constitución implica, en armonía con el art. 172 inc. 3°, que todos sus magistrados debe ser independientes, es decir, deben estar vinculados únicamente a la Constitución y a las leyes, de modo que no deben estar afiliados a ningún partido político. Y como esta incompatibilidad opera como “inelegibilidad” antes del nombramiento, sobre la Asamblea Legislativa pesaba la carga de investigar y documentar tanto la “no afiliación partidaria” como la “moralidad y competencia notorias” de los señores […] (conocido por […]) […] y […]. También recaía sobre la misma autoridad el deber de justificar o argumentar la “honradez y competencia” notoria de dichas personas"

 

MEDIOS PROBATORIOS QUE LOS SEÑORES FUNCIONARIOS ELECTOS APORTARON EN ESTE PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD, TUVIERON QUE HABER SIDO APORTADOS EN REALIDAD EN EL PROCESO DE ELECCIÓN REALIZADO POR EL LEGISLATIVO

"A. En primer término, la prueba aportada por la parte actora debe rechazarse por impertinente. Prueba pertinente es la que guarda una relación directa con su objeto (art. 318 del Código Procesal Civil y Mercantil –o “CPr.CM”–). De acuerdo con este requisito, los únicos medios de prueba que deben ser admitidos y, en su caso, valorados por el juzgador son aquellos que mantienen una conexión con los hechos alegados en la demanda y fijados o determinados por el tribunal, de modo que pueda justificarse en ellos una conclusión sobre su verdad. En este proceso no se discute si los señores […] (conocido por […]) […] y […], elegidos como Magistrados de la CCR, están afiliados o no a algún partido político. Lo que sí se discute, según quedó aclarado en los autos de admisión de las demandas acumuladas, es si la Asamblea Legislativa documentó en el proceso de elección la “no afiliación partidaria” de ellos. Si esto es así, entonces la copia de los periódicos presentados por los actores de los procesos acumulados –relacionados a probar la afiliación partidaria de los señores […], […] y […]– debe rechazarse pues ninguno de ellos guarda una relación directa con el deber del Legislativo de verificar la independencia partidaria.

B. En segundo lugar, los señores […] (conocido por […]), […] y […]se personaron a este proceso y, salvo el último, presentaron prueba instrumental. El señor […] presentó su currículum vitae y atestados, a fin de que se tuviera por establecida su cualificación técnica y profesional, su moralidad y su no afiliación. El abogado del señor […] presentó prueba instrumental orientada a probar la no filiación partidaria: acta notarial que contiene declaración jurada; copia del dictamen favorable de la subcomisión de la Asamblea Legislativa; copia del escrito de renuncia al partido político –de 12-VI-2013–; copia de la nota suscrita el mismo día por la Directora de Actas y Afiliación Nacional, en la que comunica al señor Valiente la decisión de aceptar la renuncia; escrito firmado el 25-VI-2014 por […], por medio del cual pide al Tribunal Supremo Electoral que tome nota de la renuncia del señor Valiente; y finalmente, con fecha 29-VII-2014, es decir, dos días antes de la elección, copia de la resolución del Tribunal Supremo Electoral por la que tiene “por informada” la renuncia. En ninguna de las copias anteriores quedó constancia de la recepción de tales documentos, en las fechas correspondientes, lo cual lleva a este tribunal a dudar de su veracidad.

A semejanza de la prueba instrumental presentada por las demandantes, la prueba aportada por los señores […] debe rechazarse por impertinente. La prueba aportada por ellos pretende probar aspectos que no son objeto de discusión en este proceso. La demanda se admitió para determinar si la Asamblea Legislativa había documentado la moralidad y competencia notoria de los candidatos nombrados como Magistrados de la CCR, así como su no afiliación partidaria. Estos hechos son los claves para enjuiciar la validez formal de los decretos impugnados. Aquí no se discute si ellos son profesionales idóneos para realizar el cargo; este análisis corresponde sólo a la Asamblea Legislativa y, por ello, escapa de la competencia de esta Sala. Tampoco se discute su afiliación partidaria, que supone una incompatibilidad entre las disposiciones propuestas como parámetro y objeto de control, es decir, un vicio de contenido. El presente proceso se tramitó para estudiar un vicio de forma, que es precisamente el deber a cargo del Legislativo de documentar la “moralidad y competencia notoria” y la “no afiliación partidaria” de los fueron elegidos, así como el de motivar los nombramientos. Los medios probatorios que los señores […] y […] aportaron en este proceso de inconstitucionalidad tuvieron que haber sido aportados en realidad en el proceso de elección realizado por el Legislativo."

 

DEBER DE DOCUMENTACIÓN DE LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA SE HA CUMPLIDO

"D. a. La prueba relacionada demuestra que la Asamblea Legislativa sí documentó la no afiliación partidaria (o lo que es lo mismo: su independencia partidaria) del señor […], como Segundo Magistrado de la CCR. En este caso, ninguno de los informes remitidos por las autoridades que fueron requeridas tiene datos o noticias de una posible relación de dependencia partidaria. Tampoco se ha conocido por algún hecho público y notorio que ello haya sido así. Pese a ello, la Asamblea Legislativa le pidió a él y a los otros postulantes una declaración jurada en la que manifestara su situación jurídica de afiliación. En tal declaración, el señor […] dijo no estar afiliado a ningún partido político. De ahí que a la autoridad demandada en este proceso no le era exigible ninguna clase de acción diferente a las que realizó en el proceso de selección. En definitiva, en la certificación del expediente sobre el proceso de elección a Magistrados de la CCR no existe ningún instrumento que ponga en cuestión su independencia partidaria. Por ello, en este caso, el deber de documentación de la no afiliación partidaria se ha cumplido, de modo que este punto del primero motivo de inconstitucionalidad deberá ser desestimado."

 

CERTIFICACIÓN DEL EXPEDIENTE REMITIDA POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, DEMUESTRA QUE ÉSTA NO DIO CUMPLIMIENTO A SU DEBER DE CONSTATAR O DOCUMENTAR LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA DEL ELEGIDO COMO PRESIDENTE DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA

"b. En el caso de […] (conocido por […]), la certificación del expediente remitida por la Asamblea Legislativa demuestra que ésta no dio cumplimiento a su deber de constatar o documentar la no afiliación partidaria. El TSE dijo en su primer informe que estaba afiliado al partido político GANA. Luego, en un segundo informe, dicho tribunal informó que esa situación no había cambiado. Para intentar controvertir este dato, el señor […] presentó –por requerimiento de la Asamblea citada–un acta notarial cuyo contenido aludía a una declaración jurada acerca de que no estaba afiliado a ningún partido político. Esta declaración jurada es cuestionable por varias razones. La primera, porque la prueba idónea para probar la desafiliación (o no afiliación, que es distinto) es la renuncia que el afiliado presenta al partido político, no una declaración jurada. La segunda, ya que la autoridad demandada tuvo que haber investigado por qué, a pesar de que el señor Valiente supuestamente había renunciado a GANA el día 23-VI-2013, es decir, un poco más de un año antes de su nombramiento, el TSE tuvo por informada la renuncia hasta el día 29-VII-2014. La tercera, pues, pese al dato de la afiliación, la Asamblea Legislativa optó por pedir una declaración jurada, en lugar de investigar ella misma la contradicción de los datos arrojados por la prueba: el sentido común indica que la declaración de no estar afiliado a un partido político no se corresponde con la realidad cuando sobre una persona que demuestra tener interés en ser Magistrado de la CCR (la participación del señor Valiente en el proceso de elección es prueba de su interés en la magistratura de cuentas) hay evidencia de una afiliación partidaria, y éste es un obstáculo para lograr ese fin.

En consecuencia, para esta Sala, en la certificación del expediente del proceso de elección de Magistrados de la CCR no existe prueba fehaciente de la “no afiliación” del señor […]. Y si esto es así, entonces la Asamblea Legislativa incumplió su deber de verificar y documentar diligentemente la no afiliación partidaria del {…], conocido por […], elegido como Presidente de la CCR, siendo el decreto n° 767 inconstitucional por este motivo."

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA INCUMPLIÓ SU DEBER DE VERIFICAR Y DOCUMENTAR DILIGENTEMENTE LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA, DEL ELEGIDO COMO PRIMER MAGISTRADO DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA, SIENDO DICHO DECRETO INCONSTITUCIONAL POR ESTE MOTIVO

"c. Por último, en lo atinente a […], la obligación de la Asamblea Legislativa de documentar la no afiliación partidaria tampoco fue cumplida. El informe del TSE indicó que el señor López aparecía afiliado al partido político PES, institución que, para el día de la elección, había dejado de existir; y sobre esto, el señor […] sostuvo quela firma que aparecía en los registros del citado tribunal era falsa. Además, en la certificación remitida por la autoridad demandada consta su declaración jurada mediante la cual pretendía probar en el proceso de selección su no afiliación partidaria. No obstante, la prueba instrumental demuestra una falta a la verdad en lo afirmado por el señor […] sobre que su firma de afiliado y, por consecuencia, que no está afiliado a ningún partido político.

En primer término, esta Sala tiene como dato verdadero la información del TSE relativa en que el señor López estaba afiliado al partido político PES. No hay ningún dato probatorio que demuestre lo contrario. Precisamente, la información del TSE fue corroborada por la pericia practicada en las diligencias tramitadas en la División Técnica y Científica de la Policía Nacional Civil. El informe pericial del área de documentoscopía concluyó que la firma que aparece como “Firma de afiliado” en el Libro de Registros de Afiliados n° 0371 del Partido de la Esperanza, autorizado por el TSE el día 27-VII-2011 y finalizado el 17-VIII-2011, fue hecha por […].

En segundo lugar, este tribunal también tiene como dato verdadero la existencia de un vínculo de dependencia partidaria del señor López al actual partido político PDC, pese a que formalmente él estaba afiliado al partido político PES. Como se dijo antes, la prohibición de la afiliación partidaria es tan sólo una de las manifestaciones posibles de la despartidización institucional. Ésta proscribe cualquier otro vínculo real o material que genere una dependencia del candidato o funcionario hacia un partido político, verificados antes o después del acceso al cargo, incluyendo los supuestos de desvinculaciones aparentes, que configuren fraudes a la Constitución.

En la resolución de 25-IX-2012, emitida por el TSE, en el proceso relativo a la “Modificación de Estatutos del Partido de la Esperanza” decidió tener por aprobadas las reformas a los estatutos del Partido de la Esperanza (PES), que es el partido político al que estaba afiliado el señor […]. El tribunal da cuenta que ante él se presentó la copia certificada de los puntos cuatro y cinco del Acta n° 5 de la Asamblea Nacional Extraordinaria, de 16-IX-2012, en la que se acordó modificar los artículos 1, 2, 3 y 4, atinentes al nombre, denominación, color y emblema del PES. Como producto de esas reformas, el PES pasó a llamarse Partido Demócrata Cristiano (PDC), su color distintivo sería el verde oscuro y su emblema un pez, su sede sería la ciudad de San Salvador y se establecerían nuevas reglas sobre quienes conformarían el partido. Estos cambios estatutarios indican que, en realidad, estamos en presencia material del mismo partido político, que antes se llamaba PES pero que ahora optó por la denominación PDC. Esto indica que éste es un partido político que da continuidad a los principios de aquél partido político. Las reformas no dieron lugar al surgimiento de un nuevo partido político con objeto y principios diferentes. El PES se conservó como tal. Lo que cambió fue un conjunto de elementos accesorios, como el nombre y el emblema.

Lo anterior fue un hecho público que gozó de notoriedad en un momento específico. El día 26-IX-2012en la edición digital de La Prensa Gráfica se publicó esta noticia: “[el] nombre del PDC, los colores y el pescadito están otra vez asignados a nosotros como partido. Ya no somos Partido de la Esperanza, somos Partido Demócrata Cristiano’, valoró Parker”. El día 28-IX-2012, siempre en la edición digital de La Prensa Gráfica, se notició que “Rodolfo Parker, secretario general del partido, aseguró que con esto recobrarán la identidad como PDC, con miras a las próximas elecciones presidenciales de 2014”.

El mero cambio de nombre o denominación de una persona, individual o colectiva, no tiene el poder de hacerlas desaparecer para dar surgimiento a una nueva persona. Un simple cambio de nombre no extingue a una persona y da nacimiento a otra. De ahí que, para esta Sala, el señor López, que formalmente suscribió el acto de afiliación al PES (según lo informó el TSE, y que fue corroborado por la prueba pericial antes detallada), aún mantiene un vínculo real o material con el mismo partido político, que ahora se llama PDC. Y si esto es así, entonces la Asamblea Legislativa incumplió su deber de verificar y documentar diligentemente la no afiliación partidaria del señor […], elegido como Primer Magistrado de la CCR, siendo dicho decreto inconstitucional por este motivo."

 

DECRETO LEGISLATIVO N° 769, DE 31-VII-2014, NO CONTIENE LA INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADA POR VIOLACIÓN AL DEBER CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE DOCUMENTAR LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA

"d. Vistas las consideraciones anteriores, esta Sala debe estimar parcialmente la pretensión, en relación con el motivo de inconstitucionalidad analizado. Esto significa que en el Decreto Legislativo n° 769, de 31-VII-2014, no existe la inconstitucionalidad alegada por violación al deber constitucional a cargo de la Asamblea Legislativa de documentar la no afiliación partidaria del señor […]. Mientras que en el caso de los Decretos Legislativos n° 767 y 768, ambos de 31-VII-2014, sí existió la inconstitucionalidad alegada ya que la Asamblea Legislativa no documentó diligentemente la no afiliación partidaria de los señores […], conocido por […] y […]."

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA NO CUMPLIÓ CON SU DEBER DE JUSTIFICAR O ARGUMENTAR SU DECISIÓN DE ELECCIÓN EN CUANTO A LA CUALIFICACIÓN TÉCNICA Y PROFESIONAL, DEL PRESIDENTE, PRIMER MAGISTRADO Y SEGUNDO MAGISTRADO DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA 

"d. El segundo motivo de inconstitucionalidad está centrado en si la Asamblea Legislativa documentó la cualificación técnica y profesional suficiente de los señores […] (conocido por […]), […], como Presidente, Primer Magistrado y Segundo Magistrado de la CCR, por su orden. Hay que recordar aquí que el deber de documentación no se cumple con la mera recopilación o suma de atestados que pretenden probar la idoneidad de los candidatos para el cargo al que aspiran. Además de documentar, la autoridad debe argumentar y justificar la “honradez competencia notoria” del elegido. Esto pasa por exigir al Legislativo un análisis sobre las razones (o el peso que le ha dado a las mismas) que ha tenido en cuenta para decantarse por unos candidatos en lugar de otros. Dicho de otro modo: la Asamblea Legislativa estaba obligada a fundamentar por qué, para ella, los señores […] y […] eran las personas más calificadas, en comparación con los demás candidatos que participaron en el proceso de selección a Magistrados de la CCR.

Esas razones pudieron hacerse constar en el decreto legislativo de la elección o en el dictamen de la Subcomisión o Comisión encargada de tramitar y depurar el proceso de selección. Por esa función que dichos organismos cumplen, los dictámenes o los decretos, en su caso, deben analizar los instrumentos que se les presenten. Este análisis posibilitará la depuración de candidatos, pues no deberían pasar a las siguientes etapas aquellos postulantes que sean los menos calificados. Pero además, ese análisis posibilitaría el control de los participantes en el proceso de selección y de la población en general. Y si ninguno de estos instrumentos (los decretos o los dictámenes) contiene las razones de la elección, entonces el vicio formal se habría producido y, por tanto, la elección sería inválida.

Dentro del expediente certificado hay 2 dictámenes. Uno emitido por la Subcomisión y otro por la Comisión Política. En ambos se ha pretendido plasmar los argumentos que justifican la elección a favor de los Señores antes mencionados. Sin embargo, los dictámenes únicamente reflejan la descripción del proceso que ha tenido lugar antes de la decisión. El deber de documentar y justificar la “honradez y competencia notorias” no puede reducirse a la descripción del proceso de selección. Argumentar consiste en justificar decisiones, no en describir los procesos en que éstas tienen lugar. La mera descripción carece de utilidad práctica porque lo que posibilita el control de la elección es la aceptabilidad o no de las razones que pretenden fundamentar a ésta. El simple detalle del proceso de selección para elegir indirectamente a funcionarios públicos sólo comprende la indicación de las fases que lo integran y que se ponen en juego en orden a llegar a una decisión. La argumentación, justificación o motivación se exige para la validez de la elección, y su fin es, no describir el proceso, sino demostrar que el elegido como funcionario es el más calificado de todos los participantes.

Obviar esa justificación detrás de la descripción del proceso de selección fomenta la duda sobre qué es lo que ha primado en la elección: si la competencia (pero sobre todo la notoriedad de esa competencia) o el indebido juego del reparto partidario. Aunque se trate de un órgano político, la Asamblea Legislativa también debe dar cuenta a la población de las razones de su decisión, sobre todo, en la elección de segundo grado de funcionarios.

La descripción de la Subcomisión fue reproducida por la Comisión Política, de modo que ésta incurrió en el mismo vicio en que incurrió aquélla. La propuesta final de la Comisión no contiene argumento alguno que justifique por qué razón los señores […] (conocido por […]), […] y […] son profesionales mucho más competentes o calificados que los otros que no superaron etapas previas del proceso. Sobre su propuesta, la Comisión solamente dijo en dictámenes separados que después del estudio y análisis correspondiente, se permitía proponerlos por haber cumplido “con los requisitos constitucionales de moralidad y competencia notorias, especialmente la idoneidad para ostentar a dicho[s] cargo[s], así como de otros considerados necesarios para optar al mismo”. Nada más.

Lo anterior demuestra que el Legislativo, pese a haber recabado la documentación necesaria para constatar el cumplimiento de los requisitos necesarios para poder optar al cargo de magistrado de la CCR, y proceder a una elección válida (esto es, a una elección fundada en el mérito), no cumplió con su deber de justificar o argumentar su decisión de elección. Por ello, los decretos legislativos impugnados también deberán ser declarados inconstitucionales en esta sentencia, por este motivo."

 

EFECTO RESTITUTORIO: LOS ELEGIDOS PRESIDENTE, PRIMERO Y SEGUNDO MAGISTRADOS DE CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA,  CONTINUARÁN FUNGIENDO COMO TALES HASTA QUE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA HAGA UNA NUEVA ELECCIÓN ACORDE A LA CONSTITUCIÓN Y A LA PRESENTE SENTENCIA

"VII. Corresponde por tanto determinar los efectos de la presente sentencia:

1. Los señores […] (conocido por […]), […] y […], elegidos como Presidente, Primero y Segundo Magistrados de la CCR, respectivamente, continuarán fungiendo como tales hasta que la Asamblea Legislativa haga una nueva elección acorde a la Constitución y a la presente sentencia, a más tardar el día veintinueve de julio del corriente año, con lo cual se pretende evitar que la Corte de Cuentas de la República quede acéfala. Y si para la fecha indicada no se hubiere realizado la elección, los actuales magistrados cesarán en sus cargos a partir del día treinta de julio del mismo año.

2. A fin de respetar las situaciones jurídicas consolidadas y las actuaciones individuales o colectivas suscritas por los citados Magistrados de la CCR, la decisión adoptada por este tribunal no afectará los actos emitidos por ellos en el período en el que desempeñaron sus cargos."