PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONADORA

LA POTESTAD SANCIONADORA TIENE CIERTAS LIMITANTES JURÍDICAS COMO LO ES EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN PARA INICIAR LA ACCIÓN EN CONTRA DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

“Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

Para la Administración Pública existe la obligación de examinar si, en el caso concreto sobre el cual ha de ejercitar la potestad administrativa sancionadora, han operado o no los presupuestos de la prescripción. Ello es así dado que, por seguridad jurídica, no puede existir una persecución administrativa sancionadora permanente en el tiempo, es decir, el administrado no puede ser sometido indefinidamente a la posibilidad del inicio de un procedimiento sancionador por una misma causa.

En este sentido, la prescripción se instituye como un límite al ejercicio del ius puniendi del Estado, de forma que transcurrido el plazo previsto en la ley, no se puede -llevar adelante la persecución pública derivada de la sospecha de que se ha cometido un hecho punible concreto.”

APLICACIÓN SUPLETORIA DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DEL ARRESTO O MULTA ADMINISTRATIVOS EN CUANTO A LA INSTITUCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN

“Pues bien, en lo que importa al presente caso debe puntualizarse que, al momento de ocurrir los hechos constitutivos de infracción atribuidos a la sociedad actora –veintinueve de agosto de dos mil cinco–, se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero –en adelante LOSSF, aplicable al presente caso–, la cual, si bien regulaba el procedimiento a seguirse para la imposición de sanciones administrativas, no regulaba nada sobre la prescripción de la potestad de investigar y sancionar las contravenciones a la normativa del sector bancario.

Así, al no existir regulación sobre la prescripción en la LOSSF, sostiene la parte actora que debía regir supletoriamente la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos –en adelante LPIAMA–

El artículo 23 de la LPIAMA –supletoriedad establece “Los plazos a que se refiere este Capítulo se aplicarán siempre que la ley de la materia correspondiente no los regule en otra forma”.

En virtud de tal disposición es evidente que la LPIAMA puede ser aplicada supletoriamente a aquellos casos donde la normativa especial no regula algún supuesto que sí está contemplado en la referida ley, y cuyo contexto sea el desarrollo de un procedimiento administrativo para la imposición de la sanción administrativa de multa.

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre la aplicación supletoria de la LPIAMA en los procedimientos desarrollados por la Administración, concretamente, para integrar el procedimiento administrativo previo a la imposición de multas administrativas, ello, cuando la ley de la materia no establece un procedimiento a seguir. Así, en la sentencia de las catorce horas dieciocho minutos del uno de marzo de dos mil once, del proceso contencioso administrativo bajo referencia 259-2007, esta Sala estableció “(...) dada la sujeción de la Administración Pública al principio de legalidad, esta debe desarrollar los procedimientos que las leyes especiales establezcan y solamente ante la ausencia absoluta del mismo o cuando el procedimiento establecido en la Ley Especial no sea el idóneo para obtener la finalidad que se persigue, podrá hacerse uso de un procedimiento supletorio (...) En razón de lo anterior, este Tribunal concluye que la Administración Pública no vulneró el contenido del Título IV de la LC, al aplicar el procedimiento establecido en la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos, ya que la supletoriedad de dicha normativa en cuanto al procedimiento se establece de lo regulado en los artículos 1 y 2 de la misma (...)”.

Ahora bien, además de poder aplicar supletoriamente la LPIAMA para el procedimiento a seguir, también es posible aplicar dicha normativa para regular la institución de la prescripción, ello, siempre y cuando la ley de la materia que aplica la Administración no regule dicha institución, ninguna otra ley de igual naturaleza tampoco establezca regulación, y que la actividad administrativa que ha de ser sometida a los límites de la prescripción pretenda la imposición de multas administrativas.”

PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN SEGÚN LA LEY DE PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DEL ARRESTO O MULTA ADMINISTRATIVOS

“En consecuencia, para el presente caso, en lo relativo a la prescripción, resulta aplicable supletoriamente el artículo 21 de la LPIAMA, que establece “La acción para promover el procedimiento a que se refiere esta ley prescribe: a) En seis meses cuando se trate de contravención sancionadas con arresto o con multa hasta de un mil colones, b) En un año cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a mil colones, sin exceder de cinco mil colones; y c) En dos años cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a cinco mil colones. Los plazos a que se refiere este artículo se contarán a partir de la /echa de la contravención”.”

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTÁ EN LA OBLIGACIÓN DE ANALIZAR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO VIGENTE AL MOMENTO DE LOS HECHOS Y DETERMINAR LOS CUERPOS NORMATIVOS APLICABLES

“Los fundamentos de la aplicación supletoria de la mencionada disposición, en el caso sub Iúdice, son los siguientes:

1.         Los actos administrativos impugnados han sido emitidos en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora; de igual forma, la LPIAMA constituye una normativa que estructura el cauce formal para el ejercicio de la misma potestad.

2.         Los actos administrativos impugnados poseen como fin la imposición de multas administrativas; correlativamente, la LPIAMA, tiene como objeto la determinación de multas administrativas, entre otros.

3.         La normativa especial vigente al momento de la emisión de los actos controvertidos, no contempla regulación alguna sobre la prescripción; contrario, SVP1S11, la LPIAMA establece de manera adecuada una regulación sobre la prescripción y sus efectos en el ejercicio de la potestad sancionadora. .

4.         La Administración Pública tenía la carga de ejercer la potestad administrativa sancionadora dentro de los límites que impone la seguridad jurídica, por lo que, el artículo 23 de la LPIAMA –Los plazos a que se refiere este Capítulo se aplicarán siempre que la ley de la materia correspondiente no los regule en otra forma–, constituía un parámetro normativo que obligaba a las autoridades demandadas a aplicar supletoriamente dicha ley, en lo relativo a la prescripción, para el caso planteado.

En el presente caso, las autoridades demandadas se encontraban en la obligación de analizar el ordenamiento jurídico vigente en aquel momento y determinar, con base en los cuerpos normativos que resultasen aplicables por los diferentes métodos de aplicación del derecho, las reglas de la prescripción que podían operar en el caso sobre el cual pretendían emitir un pronunciamiento sancionador.

En esta línea argumentativa, dada la naturaleza –administrativa sancionadora– del caso objeto de estudio, debe concluirse que las reglas de la prescripción aplicables supletoriamente son las establecidas en el artículo 21 de la LPIAMA.”

PROCEDE DECLARAR LA ILEGALIDAD DEL ACTO AL HABER TRANSCURRIDO EL PLAZO DETERMINADO EN LA LEY PARA TENER POR PRESCRITA LA ACCIÓN

“B. Corresponde ahora aplicar los plazos de prescripción de la LPIAMA al caso de mérito.

Se ha tenido a la vista el expediente administrativo, en el cual consta lo siguiente.

A folios 1 y 2 del expediente administrativo, consta la resolución de fecha veintiuno de abril de dos mil nueve, en la que se apertura el procedimiento administrativo sancionador contra el BANCO DE AMÉRICA CENTRAL. En la referida resolución se tiene por agregado el Memorando No. [S-390/2007 de fecha diecinueve de octubre de dos mil siete y el Informe No. IR-211/2006 de fecha dos de agosto de dos mil seis; y se procede a emplazar a BANCO DE AMÉRICA CENTRAL.

A folio 3. del expediente administrativo, consta el Memorando No. :1S-390/2007 de fecha diecinueve de octubre de dos mil siete, en el cual el intendente de Supervisión de la Superintendencia del Sistema Financiero, hace saber al Superintendente, que se ha comprobado a través del Informe del Departamento de inspección de Riesgos No. IR-211/2006 de fecha dos de agosto de dos mil seis, “relativo a la visita de inspección con referencia al 31 de enero de 2006 y saldos actualizados de la cartera crediticia al 31 de marzo de ese año”, que BANCO DE AMÉRICA CENTRAL, ha incumplido disposiciones contenidas en “la Ley de Bancos, el Instructivo de la Unidad de Investigación Financiera para la Prevención del Lavado de Dinero y de Activos en las Instituciones de Intermediación Financiera, así como a Normas emitidas por [esa] Superintendencia”.

Consta de folios 8 al 11 del expediente administrativo, el Informe No. IR-211/2006 de fecha dos de agosto de dos mil seis, emitido por el Departamento de Inspección de Riesgos, en el cual se consignó que “Derivado de la visita de inspección efectuada a Banco de América Central, S.A., con referencia al 31 de enero de 2006 y saldos actualizados de la cartera crediticia al 31 de marzo del mismo año, se determinaron incumplimientos a disposiciones contenidas en la Ley de Bancos, al Instructivo de la Unidad de Investigación Financiera para la Prevención del Lavado de Dinero y de Activos en las Instituciones de Intermediación Financiera, así como a Normas emitidas por [esa] Superintendencia Ley de Bancos. a) Artículo 63 Políticas y Sistemas de Control Interno. No se encontró evidencia que la entidad hubiese hecho del conocimiento de esta Superintendencia sobre la aprobación y modificación de los manuales de políticas y procedimientos de crédito, tal como lo establece el Artículo 63 en sus incisos primero y tercero, en lo pertinente, de la Ley de Bancos (...) b) Artículo 204 “Personas Relacionadas”. Como parte de la revisión de los créditos otorgados a personas relacionadas con la administración del Banco durante el período de enero de 2005 a enero de 2006, se observó que 3 créditos otorgados a igual número de funcionarios no han sido aprobados o ratificados por la Junta Directiva, tal como lo establece el inciso final del Artículo 204 de la Ley de Bancos (...)

(...) Artículo 205 “Operaciones Relacionadas”. De la revisión al Registro de Personas. Relacionadas, se determinó que no se ha remitido a esta Superintendencia la declaración jurada del año 2006, correspondiente al Gerente de Ventas del Banco, incumpliendo el inciso sexto del artículo 205 de la Ley de Bancos (...) Artículo 232 “Secreto Bancario”. Se determinó que la Oficial de Cumplimiento del Banco, cuenta con el sistema de monitoreo de clientes denominado “CMS”, utilizado para el cumplimiento a una de las disposiciones contenidas en Ley Contra el Lavado de Dinero y de Activos, siendo realizado el procesamiento de datos por dicho sistema en la Dirección Regional de Cumplimiento de Lavado de Dinero, con sede en Costa Rica (...) En vista de lo expuesto, se advierte incumplimiento por parte de la entidad al Artículo 232 de la Ley de Bancos (...) Normas emitidas por la Superintendencia del Sistema Financiero (…) Reglamento para Clasificar la Cartera de Activos de Riesgo Crediticios y Constituir las Reservas de Saneamiento (NCB-003). De la revisión de 40 expedientes crediticios, se determinó que 11 de ellos carecían de la documentación mínima que deben contener de acuerdo a lo establecido en el literal B, Romano VII del Reglamento (...) Normas para la Reclasificación Contable de los Préstamos y Contingencias de los Bancos y Financieras (NCB-005) (...) Préstamos con mora mayor a 90 días contabilizados como cartera vigente. Se determinó la existencia de 12 referencias de préstamos con un riesgo total de (...) las cuales tenían mora de capital o intereses superior a 90 días, contabilizadas indebidamente como cartera vigente en el rubro “1142 Préstamos pactados a más de un año”, incumpliéndose con lo establecido en el numeral 7 del romano 11 de las norman en referencia (...)

(...) Referencias crediticias en cobro judicial contabilizadas como vigentes. Se determinó que 133 sobregiros y un préstamo, cuyo riesgo total asciende a US$ 175,993.29„ve encuentran en proceso de recuperación por la vía judicial y están contabilizados indebidamente como cartera vigente en el rubro “1141 Préstamos pactados hasta un año plazo”, siendo lo correcto como cartera vencida en el rubro “1148 Préstamos Vencidos”, incumpliendo con lo establecido en el literal b), numeral 1) del romano III de las normas antes referidas (...)

(...) Normas sobre el Otorgamiento de Créditos a Personas Relacionadas con los Bancos (NPB3-09). El Registro de Personas Relacionadas no contiene la información correspondiente al Gerente de Ventas del Banco, relativa a sus datos generales, parentela y sociedades en las cuales ostenta cargos o posee participación accionaría, incumpliéndose con el inciso segundo del artículo 27 de las referidas normas (...) En vista de las' infracciones antes expuestas, se recomienda iniciar el proceso administrativo correspondiente (...)”.

Consta de folios 144 al 163, el acto emitido por el Superintendente, el diez de marzo de dos mil diez, por medio del cual sanciono con multas a BANCO DE AMÉRICA CENTRAL.

BANCO DE AMÉRICA CENTRAL interpuso recurso de rectificación el veintitrés de marzo de dos mil diez –folio 166 del expediente administrativo–, en el cual expresó entre otros argumentos que “los hechos ocurren hace más de tres' años desde la fecha en que se inicia el procedimiento sancionatorio, por lo que no cabe cuestionar un ciclo en el que las reglas sancionatorias más generosos para la Superintendencia del Sistema Financiero le confieren tres años', aunque las penales extensivas' sólo le confieren un año para sancionar. La prescripción que no ha querido aplicar dicha entidad, no es decisión arbitraria de ella sino es proveniente del Ordenamiento legal, porque se fundamenta en la seguridad jurídica (...)”

El Superintendente, resolvió el recurso de rectificación el veintinueve de noviembre de dos mil diez, no se pronunció sobre la prescripción alegada por el BANCO DE AMÉRICA CENTRAL (folios 184 al 201 del expediente administrativo)

BANCO DE AMÉRICA CENTRAL interpuso recurso de apelación el diez de diciembre de dos mil diez –folio 204 del expediente administrativo–, para ante el Consejo Directivo, expresó sus argumentos y solicitó, nuevamente, que se aplicara la figura de la prescripción.

El Consejo Directivo, al emitir el acto en vía de recurso, realizó una serie de consideraciones con respecto a la figura de la prescripción alegada por BANCO DE AMÉRICA CENTRAL. Esencialmente expresó “(...) En tal contexto y atendiendo a la naturaleza legal de los plazos de prescripción, es claro que no existe una disposición en la Ley Orgánica de esta Superintendencia ni en la Ley de Bancos ni en otra ley financiera aplicable que de manera expresa disponga la prescripción del inicio de la acción administrativa por parte de esta Institución Fiscalizadora que se oriente a la aplicación de las respectivas sanciones administrativas a los sujetos a su control por las infracciones que se les atribuyan, en tanto que además no existe una habilitación legal previa que así se lo indique a esta Superintendencia, todo lo cual encuentra su .fundamento en el principio de legalidad en su vinculación positiva recogido en el Art. 86 de nuestra Constitución (...) De conformidad a las razones jurídicas supra expuestas, si bien es cierto que el Banco impetrante puede exponer las interpretaciones que considere oportunas al caso que nos ocupa, no puede ser valedera cualesquiera interpretación que tienda a hacer extensiva una situación jurídica procesal ajena que no esté reconocida en las Leyes que efectivamente ha de aplicar esta Institución. Expuestos así los hechos, este Consejo estima que la sentencia condenatoria dictada en la primera instancia sobre este particular esta ajustada a derecho, lo que así habrá que declarar.”

Del análisis del expediente administrativo se tiene que una de las infracciones administrativas se atribuye cometida, por parte de BANCO DE AMÉRICA CENITRAL, –verbigracia– el veintinueve de agosto de dos mil cinco, fecha en la que se otorgó el préstamo referencia No. 400281385, a favor del señor Roberto Marcelino Valle O., otra de las infracciones es por préstamo en riesgo del señor Oscar Benjamín Figueroa Alvarenga, otorgado el uno de febrero de dos mil dos cuyo vencimiento era el uno de febrero de dos mil seis, todo derivado de “inspección con referencia al 31 de enero de 2006 y saldos actualizados de la cartera crediticia al 31 de marzo de ese año”, y el procedimiento sancionatorio fue iniciado por el Superintendente el veintiuno de abril de dos mil nueve.

El Superintendente inició el procedimiento administrativo sancionador contra BANCO DE AMÉRICA CENTRAL el veintiuno de abril de dos mil nueve. Es decir, que transcurrieron más de dos años, entre el –verbigracia– veintinueve de agosto de dos mil cinco, fecha en la que se otorgó el préstamo referencia No. 400281385, a favor del señor Roberto Marcelino V. O., así como la fecha de la “inspección con referencia al 31 de enero de 2006 y saldos actualizados de la cartera crediticia al 31 de marzo de ese año”, y la fecha del inicio del procedimiento administrativo sancionador –veintiuno de abril de dos mil nueve.

Ahora bien, dado que la contravención al ordenamiento jurídico identificada por las autoridades demandadas disponía como sanción una multa superior a cinco mil colones, la norma aplicable para determinar si la acción administrativa sancionadora había prescrito es el artículo 21 letra c) de la LPIAMA.

Dicha disposición establece “La acción para promover el procedimiento a que se refiere esta ley prescribe: (...) c) En dos años cuando se trate de contravenciones sancionadas con mulla superior a cinco mil colones”.

Al aplicar el plazo de prescripción señalado –dos años– al presente caso, resulta evidente que el procedimiento administrativo sancionador seguido contra la sociedad actora fue iniciado cuando ya había operado el plazo de prescripción de dos años que establece la normativa relacionada supra. En consecuencia, los actos administrativos producto de tal procedimiento administrativo son ilegales.

Advertida la ilegalidad de la actuación administrativa impugnada, por el motivo señalado, resulta inoficioso pronunciarse sobre los restantes motivos de ilegalidad alegados por la parte demandante.”