NULIDAD DE PLENO DERECHO

AUSENCIA DE LEY QUE REGULE EN TÉRMINOS GENERALES QUÉ SUPUESTOS DAN LUGAR A LAS NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NO EXIME A LA SALA DE LA OBLIGACIÓN DE OPERATIVIZAR EL CONCEPTO

“Pues bien, ante la alegación de nulidad de pleno derecho formulada por la sociedad demandante, y analizado que ha sido el informe justificativo de legalidad de la actuación impugnada, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

A. El concepto jurídico de nulidad de pleno derecho —previsto en el artículo 7 de - la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa–– ha desatado profusa controversia en cuanto a su aplicación, dado que no existe una previsión legislativa que regule los supuestos a los cuáles se atribuye dicha consecuencia jurídica.

En el Derecho Comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma sustantiva de aplicación general, sin embargo, en El Salvador el juzgador se enfrenta ante un vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene del texto de una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no la exime de analizarla y calificarla. De tal forma que este Tribunal, encargado del control de legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, está obligado —ante la eventual impugnación de actos amparada en una nulidad de pleno derecho— a determinar si el vicio alegado encaja o no en dicha categoría.

Naturalmente, dicha calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el ordenamiento jurídico interno.”

CATEGORÍA DE INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO 

“Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez del acto administrativo caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o vicios que invalidan los actos de la Administración.

Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes, anulabilidad y nulidad absoluta. Además, se distingue la “inexistencia”, patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los doten siquiera de la apariencia de validez.

En algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto como tal.”

RECONOCIMIENTO DOCTRINARIO DE UN ALTO RANGO Y UNA NATURALEZA ESPECIAL QUE LA DISTINGUEN DE LOS OTROS SUPUESTOS DE INVALIDEZ

“La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.

La gravedad del acto nulo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden público y jurídico estatal. También, es importante mencionar que esta nulidad alcanza sólo a los supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los cuales pueden determinarse tras una valoración que exige una consideración de la intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden general que dicho sistema crea.”

PROCEDE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE PLENO DERECHO ANTE LA OMISIÓN TOTAL DEL PROCEDIMIENTO LEGAL ESTABLECIDO PARA DETERMINAR LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA

“B. En lo que importa al presente caso y partiendo del argumento esgrimido por la parte actora para fundamentar la nulidad de pleno derecho que alega —ausencia de procedimiento previo––, debe traerse a colación como ilustración positiva  la regulación pertinente en el ordenamiento jurídico español. Así, la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 62 inciso 1° letra e), establece: «1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:(...) e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados».

En este punto debe precisarse que la jurisprudencia del Tribunal Supremo Español (STS del 20 de julio de 2005) ha advertido que«(...) el hecho de prescindir totalmente del procedimiento legalmente establecido no cabe deducir cualquier tipo de procedimiento, sino del concreto procedimiento establecido para el género de actuación administrativa que se trate, que para el caso de los procedimientos especiales —obtenidos a partir de la configuración legal del procedimiento común—, de prescindir del trámite concreto establecido en la ley reguladora del procedimiento especial, si resulta ser esencial, deberá entenderse que se ha prescindido totalmente del procedimiento legalmente establecido».

De conformidad con lo establecido en la jurisprudencia reseñada, debe entenderse que la causa genérica de nulidad de pleno derecho tocante a “la falta de procedimiento previo”, evoca, razonablemente, tres supuestos: a) ausencia total y absoluta del procedimiento, b) haber seguido un procedimiento diferente, y c) haberse omitido sus principales trámites.

C. De conformidad con los artículos 72, 76, 81 y 82 de la LGTM, la Administración Tributaria Municipal posee como funciones básicas la “determinación, aplicación, verificación, control y recaudación de los tributos municipales”.

Así, la Administración Local posee la facultad de determinar la obligación tributaria municipal. Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad no es arbitrario, sino que está sujeto, formalmente, a los procedimientos establecidos en el Capítulo III de la LGTM, denominado “DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL” (artículos 92 al 123), cuya sección segunda regula el especial ( procedimiento para determinar la obligación tributaria aludida.

El artículo 105 de la LGTM establece que la Administración Tributaria Municipal procederá a determinar de oficio la obligación tributaria, en tanto no prescriba la facultad correspondiente, en los casos siguientes: “1°. Cuando el contribuyente o responsable hubiere omitido presentar declaraciones, estando obligado a hacerlo, o hubiere omitido el cumplimiento de la obligación a que se refiere el art. 108 de esta Ley; 2°. Cuando la administración tributaria municipal tuviere dudas razonables sobre la veracidad o exactitud de las declaraciones presentadas, o no se agregaren a éstos, los documentos anexos exigidos; 3° Cuando el contribuyente no llevare contabilidad, estando obligado a ello por esta Ley y otro ordenamiento legal o no la exhibiere al serle requerida, o la que llevare no reflejare su capacidad económica real”.

Consecuentemente, el artículo 106 de la LGTM establece el procedimiento para la determinación de oficio de la obligación tributaria municipal.

Al respecto, es importante aclarar que, a partir del diseño dispuesto por la misma LGTM, la determinación oficiosa de la obligación tributaria municipal se ejerce por medio de un procedimiento administrativo compuesto por dos fases: fiscalización y determinación oficiosa del tributo municipal.

La fase de fiscalización inicia con la notificación del auto de designación de auditor y concluye con la emisión del correspondiente informe de auditoría. El auto de designación aludido constituye la orden de control, inspección, verificación e investigación, firmada por el funcionario competente, en el que se indica, entre otras cosas, la identidad del sujeto pasivo, los períodos o ejercicios, impuestos y obligaciones a controlar, verificar, inspeccionar e investigar, así como el nombre del auditor o auditores que realizarán ese cometido. Esta fase se encuentra delimitada de forma expresa en el artículo 82 inciso 1° de la LGTM.

Luego de concluida dicha fase, inicia la determinación oficiosa del tributo municipal propiamente dicha, o como la misma LGTM lo denomina: el “procedimiento para la determinación de oficio”.

Esta fase da inicio con la notificación del informe de auditoría —cuya emisión dio por concluida la fase de fiscalización — y finaliza con la resolución de la Administración Tributaria Municipal que determine la obligación tributaria. Esta fase se encuentra delimitada de forma expresa en el artículo 106 de la LGTM, la cual puede resumirse de la siguiente forma: (a) La Municipalidad deberá notificar y transcribir al administrado todas las observaciones o cargos que tuviere en su contra, incluyendo las infracciones que se le imputen. (b) El contribuyente o responsable deberá formular y fundamentar sus descargos, dentro del plazo señalado —quince días—, y cumplir con los requerimientos que se le hicieren. En esta etapa tiene derecho a ofrecer pruebas con el objeto de probar sus argumentos. (c) El procedimiento se abrirá a prueba por el término de quince días, en el caso que lo solicite el contribuyente de forma expresa. Sin embargo, la Administración Tributaria Municipal podrá de oficio o a petición de parte, ordenar la práctica de otras diligencias dentro del plazo que estime apropiado. (d) En el caso que el contribuyente o responsable no formule ni fundamente sus descargos, le caducará dicha facultad. (e) Con toda la documentación e información recopilada, la Administración Municipal deberá —en un plazo de quince días— determinar la obligación tributaria, de acuerdo a los supuestos comprobados durante el procedimiento.

Ahora bien, es importante señalar que el artículo 82 inciso 1° de la LGTM establece que el informe de auditoría “deberá ser debidamente notificado al sujeto pasivo y servirá de base para iniciar el procedimiento establecido en el artículo 106 de la presente Ley”.

En consecuencia, la fase de determinación oficiosa del tributo municipal o “procedimiento para la determinación de oficio”, como lo denomina el artículo 106 de la LGTM, constituye una etapa contradictoria, la cual implica la configuración de un procedimiento de audiencia y apertura a pruebas, es decir, la conjunción de un conjunto de actos de participación procesal y alegación que permitan al sujeto pasivo ejercer su derecho de defensa contra las cargas tributarias y objeciones planteadas en el informe de auditoría que le fue notificado y que dio inicio con la determinación de oficio propiamente tal.

D. El Alcalde Municipal de San Agustín emitió (1) la resolución de fecha dieciocho de julio de dos mil seis, mediante la cual se comunicó a la sociedad actora una deuda en concepto de tasa por uso de suelo y subsuelo, por el monto de catorce mil cuatrocientos un dólares de los Estados Unidos de América con ochenta centavos de dólar ($14,401.80), y (2) la resolución de fecha siete de septiembre de dos mil seis, mediante la cual (i) determinó a cargo de la sociedad actora la obligación de pagar, en concepto de tasa por uso de suelo y subsuelo, por el período del primero de enero de dos mil tres hasta el treinta de junio de dos mil seis, el monto de catorce mil cuatrocientos un dólares de los Estados Unidos de América con ochenta centavos de dólar —414,401.80—, (ii) impuso una multa por pago extemporáneo, por un monto de un mil cuatrocientos cuarenta dólares de los Estados Unidos de América con dieciocho centavos de dólar ––$1,440.18—, de conformidad con el artículo 65 de la Ley General Tributaria Municipal, (iii) determinó intereses, por un monto de cuatro mil trescientos diez dólares de los Estados Unidos de América con cuarenta y tres centavos de dólar ––$4,310.43––, de conformidad con el artículo 47 de la Ley General Tributaria Municipal.

Como se advierte, los actos administrativos relacionados son contentivos de una determinación tributaria, pues los mismos, en consonancia con el artículo 100 de la LGTM, establecen la producción del hecho generador del tributo municipal, identifican al sujeto pasivo, calculan la cuantía respectiva, delimitan el período de imposición y, finalmente, ordenan al sujeto pasivo el pago respectivo.

Ahora bien, examinados que han sido los medios de prueba aportados por las partes, esta Sala advierte que los mencionados actos administrativos no fueron precedidos del procedimiento prescrito en la LGTM, irrespetándose las fases del mismo y las garantías exigidas para la correcta formación de la voluntad administrativa.

Debe destacarse que no existe constancia alguna de un auto de designación de auditor y el correspondiente informe de auditoría que haya expuesto la situación tributaria de la parte actora y que facultara al Alcalde Municipal de San Agustín iniciar el procedimiento de determinación de oficio de la obligación tributaria. En otras palabras, la autoridad administrativa no desarrolló la fase de fiscalización ni la fase de determinación oficiosa del tributo que ordena la LGTM.

Por tanto, a partir de lo expresado en los apartados precedentes, ésta Sala concluye que los actos administrativos que determinan la obligación tributaria de la sociedad actora, son nulos de pleno derecho por haberse omitido totalmente el procedimiento especial regulado en los artículos 82 y 106 de la LGTM, vulnerando con ello, la garantía al debido proceso y los derechos de audiencia y de defensa del actor.

En este punto debe precisarse que tal nulidad también es extensiva a los actos administrativos que confirmaron la determinación tributaria contra la sociedad actora ––actos de fecha veintitrés y treinta de octubre de dos mil seis, emitidos por el Concejo Municipal de San Agustín—, ya que los mismos, al confirmar la determinación tributaria, ratificaron, también, el vicio de nulidad relativo a la falta de procedimiento previo.

F. Habiéndose establecido, a partir de los argumentos expuestos en los apartados precedentes, que la actuación administrativa impugnada es nula de pleno derecho por haber sido emitida prescindiendo total y absolutamente del procedimiento administrativo previo diseñado en la LGTM, esta Sala no emitirá pronunciamiento sobre los restantes vicios alegados por la sociedad actora.

En este sentido, debe puntualizarse que la nulidad de pleno derecho que ha de declararse en el fallo de esta sentencia, deviene exclusivamente del vicio insubsanable relativo a la ausencia de procedimiento previo evidenciado por esta Sala.”