ESTABILIDAD LABORAL DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES
RECONOCIMIENTO EN LA NORMATIVA CONSTITUCIONAL
"IV. 1. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2º de la Cn.) de
los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la
continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las
instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a
satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de
seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su situación
jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido."
FACULTADES
"A. El derecho a la estabilidad laboral,
según las Sentencias de fechas 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010,
pronunciadas en los procesos de Amp. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008,
respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo cuando concurran
las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con
eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que
la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la
cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo
desempeño requiere de confianza personal o política."
CARGO DE CONFIANZA
"B. En las Sentencias de fechas
29-VII-2011 y 26-VIII-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 426-2009 y
301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de “cargo de confianza” a
partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la
Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una
determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos
desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo
actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una
determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la
entidad.
Entonces, para determinar
si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe
analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o
la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en
el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas –más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implica un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo
directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o
de los servicios que este le presta directamente al primero."
DERECHO DE AUDIENCIA
"2. Por otra parte, en la Sentencia de
fecha 11-II-2011, emitida en el Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1º de la Cn.)
posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es titular la
persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de
conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en
aplicación directa de la disposición constitucional citada, un proceso en el
que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y
de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause un perjuicio en los
derechos de alguna de ellas. Así, el derecho
de defensa (art. 2 inc. 1º de
la Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es
dentro del proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer
sus razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber
al sujeto contra quien se inicia dicho proceso la infracción que se le reprocha
y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que
existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en
el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o (ii) el incumplimiento de las
formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos
derechos."
DERECHO A LA
LIBERTAD SINDICAL
"3. A. Finalmente,
el derecho a la libertad
sindical (art. 47 de la Cn.)
faculta a los patronos y trabajadores, sin distinción alguna, a asociarse
libremente para la defensa de sus intereses, formando asociaciones
profesionales y sindicatos. Así, este derecho es reconocido a los trabajadores
públicos, incluyendo a los de las instituciones oficiales autónomas y
municipales.
Estas
organizaciones, a su vez, tienen derecho a ejercer libremente sus funciones de
defensa de los intereses comunes de sus miembros, a personalidad jurídica y a
ser debidamente protegidas en el ejercicio de sus funciones (art. 47 inc. 4º de
la Cn.). Dicho derecho es de carácter complejo, pues su titularidad se atribuye
tanto a sujetos individuales como a colectivos y requiere de los sujetos
obligados tanto actuaciones concretas como simples deberes de abstención.
Así también lo establece el
Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la libertad
sindical y a la protección del derecho de sindicación, en su art. 2, el cual
señala que “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin
autorización previa, tienen derecho de constituir las organizaciones que
estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la
sola condición de observar los estatutos de las mismas”. Además, el art. 3.2
del mismo convenio manifiesta que “[l]as autoridades públicas deberán
abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a
entorpecer su ejercicio legal”.
Por su parte, el art. 8 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales señala como obligación de los Estados Partes
la de garantizar “el derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse
al de su elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización
correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales.
No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las
que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en
interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de
los derechos y libertades ajenos”. Y el art. 1.a. del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) expone que los Estados parte
deben procurar “el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a
afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus
intereses”."
FUERO SINDICAL
"B. La
libertad sindical exige ser garantizada frente a todos aquellos sujetos que
atenten contra ella. Una de las garantías constitucionales frente al empleador
es el fuero sindical. En las Sentencias de fechas 8-III-2005
y 15-III-2014, pronunciadas en los procesos de Amp. 433-2005 y 514-2010,
respectivamente, se expuso que el fuero
sindical (art. 47 inc. 6º
Cn.) se encuentra constituido por el conjunto de medidas que protegen al
dirigente contra cualquier perjuicio que pueda sufrir en ejercicio de su
actividad sindical.
En este sentido, el fuero
sindical es considerado un
presupuesto de la libertad sindical, por lo que ambos configuran pilares
interrelacionados. El fuero sindical es el derecho protector y la libertad sindical
es el derecho protegido. Por ello, el fuero sindical no es una simple garantía
contra el despido de una persona, sino contra todo acto atentatorio de la
libertad sindical –v. gr., desmejora en las condiciones de
trabajo, traslado a otro establecimiento de la misma empresa sin causa
justificada, etc.–, ya que, si bien el despido se erige como la sanción de
consecuencias más graves, no es la única que puede utilizarse en contra de los
directivos sindicales."
CALIDAD DE
SERVIDORA PÚBLICA
"2. A. a. En
el presente caso, se ha establecido que la demandante laboraba para la
municipalidad de San Martín como notificadora, de lo cual se colige que la
relación laboral en cuestión era de carácter
público y, consecuentemente,
aquella tenía la calidad de servidora
pública."
EMPLEADA
INCORPORADA A LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL Y TITULAR DEL DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL
"Asimismo, dado que la autoridad demandada no alegó ni
comprobó que las funciones que la pretensora llevaba a cabo no pertenecen al
giro ordinario de la municipalidad de San Martín, que no son de carácter
permanente o que el cargo desempeñado por aquella es de confianza, se colige que la peticionaria era
empleada incorporada a la carrera administrativa municipal y titular del
derecho a la estabilidad laboral reconocido en el art. 219 de la Cn. cuando se
ordenó su destitución.
En ese sentido, el art. 50
nº 1 de la LCAM dispone que los
funcionarios o empleados de la carrera gozan de estabilidad en el cargo; en consecuencia, no pueden ser
destituidos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categoría sino
en los casos y con los requisitos que establece la ley, por lo que, previo a la terminación
de la relación laboral de la actora con la municipalidad de San Martín, la
autoridad demandada debió tramitar el procedimiento establecido en el art. 71
de la LCAM, en el cual aquella pudiera ejercer la defensa de sus
derechos."
CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN VULNERÓ LOS
DERECHOS DE AUDIENCIA, DE DEFENSA Y A LA ESTABILIDAD LABORAL DE LA PETICIONARIA,
POR NO SEGUIRLE UN PROCEDIMIENTO PREVIO A SU DESPIDO, TAL COMO LO ESTABLECE LA
LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
"b. Al respecto, si bien el Concejo
Municipal de San Martín manifestó que mediante el Acuerdo nº 10 de fecha
11-I-2014 ordenó la supresión de la plaza que la demandante ocupaba en esa
municipalidad conforme a lo establecido en el art. 53 de la LCAM, por lo que no
vulneró los derechos de aquella, de la lectura de dicho acuerdo se advierte que
en este únicamente se hace referencia a la indemnización que debía ser otorgada
a la peticionaria por haber finalizado su relación laboral con la
municipalidad, sin que se hiciera alusión a la supuesta supresión que el citado
Concejo alegó en su defensa.
B. En razón de haberse comprobado que, previo a ser
destituida de su cargo, a la señora […]. no se le siguió el procedimiento
prescrito por la LCAM, dentro del
cual se le permitiera ejercer la defensa de sus intereses, se concluye que el
Concejo Municipal de San Martín vulneró los derechos de audiencia, de defensa y
a la estabilidad laboral de la referida señora, por lo que es procedente
ampararla en su pretensión"
AUTORIDAD MUNICIPAL VULNERÓ EL FUERO SINDICAL
DE LA PETICIONARIA YA QUE ESTABA
OBLIGADO A SEGUIR UN PROCESO EN EL CUAL SE DETERMINARA QUE EXISTÍA UNA JUSTA
CAUSA PARA LEVANTAR LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DEL FUERO SINDICAL
"3. A. a. Por otra parte, con las pruebas
aportadas se ha comprobado que la señora […]. desempeñó el cargo de Secretaria
de Educación y Cultura en la Junta Directiva del SETRAMUSAM por el periodo
comprendido del 17-III-2013 al 16-III-2014, por lo que, cuando se ordenó su
despido, aquella gozaba de la protección especial que la Constitución le otorga
a los directivos sindicales. En relación con los servidores públicos que forman
parte de la junta Directiva de los sindicatos legalmente constituidos, el art.
47 inc. 6º de la Cn. establece que “[l]os miembros de las directivas sindicales
[...] durante el periodo de su elección y mandato, y hasta después de
transcurrido un año de haber cesado en sus funciones, no podrán ser despedidos,
suspendidos disciplinariamente, trasladados o desmejorados en sus condiciones
de trabajo, sino por justa causa calificada previamente por la autoridad
competente”.
Dicha protección constituye una tutela reforzada del
derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos comprendidos en el
ámbito de esa disposición y su principal efecto radica en la obligación que
tienen las autoridades de justificar cualquier medida que limite dicho derecho,
es decir, de tramitar un procedimiento en el cual se compruebe que, además de
ser legítima, la afectación a la estabilidad laboral de un empleado
perteneciente a la Junta Directiva de un sindicato legalmente constituido
radica en una causa independiente de ese hecho.
b. En
ese sentido, por tratarse de un trabajador aforado, el Concejo Municipal de San
Martín estaba obligado a seguir un proceso en el cual se determinara que
existía una justa causa para levantar la garantía constitucional del fuero sindical.
Y es que dicha garantía no es
absoluta, pues puede
restringirse en función de la existencia de otros intereses jurídicos –v.
gr., el de lograr la más
adecuada prestación de servicios–, y
no se establece en función del aforado sino de los intereses que representa, es decir, para constatar que el
retiro del trabajador no obedeció a razones vinculadas con el desarrollo de su
actividad sindical.
B. En razón de haberse comprobado que el Concejo Municipal
de San Martín despidió a la señora […]. sin tramitarle un proceso previo y
soslayando el hecho de que desempeñaba un cargo directivo en el SETRAMUSAM,
se concluye que la referida
autoridad vulneró el fuero sindical de la referida señora; por lo que también
resulta procedente ampararla en este punto de su pretensión."
EFECTO RESTITUTORIO: DEJAR SIN EFECTO DESPIDO EFECTUADO POR CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN EN CONTRA DE LA PETICIONARIA, POR LO QUE CORRESPONDE ORDENAR QUE LA REINSTALE EN EL CARGO EN EL QUE PRESTABA SUS SERVICIOS O EN OTRO SIMILAR
"VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas
de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto
restitutorio de la presente sentencia.
1. El art. 35
inc. 1º de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de
amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al
estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero,
cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente
declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en
contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los
funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa
o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su
patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales
ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de fecha 15-II-2013, emitida en el
proceso de Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria
el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la
incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario
personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.
2. A. En lo que concierne al efecto material de la presente
decisión, debe recordarse que el objetivo directo e inmediato que persigue este
tipo de proceso es el restablecimiento de los derechos que le fueron vulnerados
a la persona que solicita el amparo. Así, en casos como el que ahora nos ocupa,
el efecto material que debe conllevar la reparación integral de los derechos
conculcados a la parte actora es el reinstalo en el puesto de trabajo que
desempeñaba al momento de ser destituida o a uno de igual categoría y clase.
Ahora bien, la posibilidad de ordenar dicho reinstalo depende de las
circunstancias particulares de cada caso planteado, ya que en algunos, debido a
la total consumación de los efectos del acto reclamado, es imposible el retorno
de las cosas al estado en que se encontraban al momento de la afectación
constitucional acaecida.
En ese sentido, uno de los
elementos que se debe analizar para ordenar una reparación material íntegra –el
reinstalo– en estos casos es el
tiempo transcurrido entre la concreción de la afectación constitucional (o, en
su caso, la emisión de la última actuación que conoció de dicha afectación) y
la presentación de la demanda de amparo. Cuando
se advierta que el plazo transcurrido para la presentación de la demanda excedió
los límites de la razonabilidad, sin que existiera actividad alguna de parte
del agraviado o causas que justificaran dicha inactividad, no resulta
procedente ordenar su reinstalo.
B. En el caso particular de la señora […]., se observa que
desde la fecha de emisión del acto reclamado y la presentación de la demanda de
amparo transcurrió 2 meses y 10 días, lapso de tiempo razonable para requerir
la protección constitucional en esta sede.
En consecuencia, el
efecto restitutorio de esta sentencia deberá concretarse en dejar sin efecto el
despido efectuado por el Concejo Municipal de San Martín en contra de la señora
[…], por lo que corresponde ordenar a dicha autoridad que reinstale a la
referida señora en el cargo en el que prestaba sus servicios en esa
municipalidad o en otro de categoría similar, siempre que no implique desmejora
ni traslado que pudiera perjudicar sus derechos como trabajadora. Además, que
se cancelen los salarios que dejó de percibir, tal como lo prescribe el art. 61
inc. 4º de la Ley de Servicio Civil.
En ese sentido, debido a que el pago de los salarios caídos
es susceptible de ser cuantificado, la autoridad demandada debe hacerlo
efectivo cargando la respectiva orden de pago del monto de los salarios y
prestaciones respectivos al presupuesto vigente de la municipalidad o, en caso
de no ser esto posible por no contarse con los fondos necesarios, emitir la
orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida
correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente.
C. Además, en
atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1º de la L.Pr.Cn., la parte actora, si
así lo considera conveniente, tiene expedita la promoción de un proceso por los
daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de la vulneración de
derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente en contra
de las personas que cometieron la aludida vulneración.
Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño
directamente a las personas que fungían como funcionarios, independientemente
de que se encuentren o no en el ejercicio de sus cargos, deberán comprobárseles
en sede ordinaria que incurrieron en responsabilidad civil, por lo que en el
proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional
ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –morales o
materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se produjo
con un determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Asimismo, deberá
establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto
estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración
acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso
particular."