LICITACIÓN PÚBLICA
LA RESOLUCIÓN DEL
RECURSO DE REVISIÓN NO PROCEDE EN SEDE ADMINISTRATIVA, LA INTERPOSICIÓN DE UN
RECURSO POSTERIOR PARA SU IMPUGNACIÓN SE HA HABILITADO DIRECTAMENTE LA SEDE
JURISDICCIONAL SÓLO PROCEDÍA LA IMPUGNACIÓN DEL ACTO EN ESTA SEDE
“La sociedad actora
ha señalado que, no obstante, se le notificó la decisión contenida en el
acuerdo emitido por el Concejo demandado, la misma no contemplaba los motivos
específicos por los cuales se revocó y anuló la Licitación que previamente le
había sido adjudicada y que debido a ello, la Administración ha vulnerado su
derecho de defensa.
Al
respecto, cabe señalar que, esta Sala ha sostenido respecto al derecho de
defensa que: “(...) este derecho fundamental se caracteriza por una
actividad procesal dirigida a hacer valer ante una autoridad judicial o
administrativa los derechos subjetivos y los demás intereses jurídicos de la
persona contra la cual se sigue un proceso o procedimiento” (sentencia
definitiva del uno de febrero de dos mil once, referencia 30-2009).
Considerando que estamos ante la
decisión emitida en virtud de un recurso de revisión interpuesto de acuerdo a
los parámetros establecidos por la LACAP, veremos qué estipula dicha ley para
el caso concreto. Así, el artículo 77 “INTERPOSICIÓN DEL RECURSO” inciso
tercero de la LACAP determina que: “El recurso será resuelto por el mismo
funcionario dentro del plazo máximo de quince días hábiles posteriores a la
admisión del recurso, dicho funcionario resolverá con base a la recomendación
que emita una Comisión especial de alto nivel nombrada por él mismo, para tal
efecto. Contra lo resulto no habrá más recurso”.
Consta a folio 451 del expediente
administrativo, el aviso de adjudicación de la Licitación
Pública Nacional 04/2005-FISDL-KFW ALCALDÍA MUNICIPAL DE SAN ILDEFONSO
ASOCIACIÓN DE DESARROLLO COMUNAL DEL CASERÍO PLAN DE VENADO, CANTÓN SAN LORENZO,
del trece de julio de dos mil nueve, mediante el cual se señaló a E.A.G. OBRAS
CIVILES, S.A. DE C.V., como ganadora de dicha Licitación.
Posteriormente, se encuentra
anexo el escrito firmado por el señor José Saúl Amaya García, en calidad de
Administrador Único Propietario de I.A.C.O., S.A. DE C.V., por medio del cual
interpone recurso de revisión de conformidad al artículo 77 de la LACAP,
advirtiendo que la sociedad actora no cumplió con la presentación de la
acreditación KWF —como criterio de elegibilidad exigido por las bases— y por lo
tanto, es ella quien ocupa la posición siguiente en orden ascendente para que
se declare como ganadora.
Se nombró una Comisión Especial
de Alto Nivel para conocer del recurso y finalmente se emitió resolución en la
que se decide revocar la adjudicar a favor de la actora y adjudicarla a la
recurrente.
De la lectura de las
circunstancias que motivan la demanda y del expediente administrativo, se
advierte efectivamente que, no se notificó a EDIFICACIONES E.A.G., S.A. DE
C.V., el acuerdo que revocó la adjudicación y adjudicó la Licitación a
I.A.C.O., S.A. DE C.V. Sin embargo, se hizo del conocimiento de aquella tal
decisión a través de un aviso de adjudicación —ver folio 11—. Esta decisión tal
y como hemos comprobado no admitía un recurso posterior ante la sede
Administrativa, pero sí habilitó sin obstáculo alguno a la sociedad actora para
demandar contra dicho acuerdo ante esta Sala.
En relación a lo anterior, es
preciso advertir que de conformidad al artículo 74 de la LACAP, la
Administración Pública está en la obligación de notificar a los ofertantes y contratistas,
los actos que afecten sus derechos o intereses a efecto que teniendo
conocimiento de los motivos que llevaron a la autoridad administrativa a tal
decisión, ejerzan eficazmente su derecho de defensa ante una eventual
impugnación del acto. En ese sentido el Concejo demandado incurrió en una
omisión, al considerar como suficiente únicamente un aviso de notificación y no
realizar la notificación del acuerdo que revocó la adjudicación a favor de la
actora.
No obstante lo anterior, resulta relevante
considerar las siguientes situaciones acaecidas en el caso concreto: i) que
ante la resolución que resuelve el recurso de revisión, no procede en sede
administrativa la interposición de un recurso posterior, pues para su
impugnación se ha habilitado directamente la sede jurisdiccional sólo procedía
la impugnación del acto en esta sede; ii) La demanda respectiva fue interpuesta
en tiempo ante esta Sala; iii) se expone en la demanda que existió indicación
verbal del motivo de la revocatoria de la adjudicación es decir —falta de
acreditación KFW de EDIFICACIONES E.A.G., S.A. DE C.V.— el cual se confirma en
el texto del acto agregado a folio 471 del expediente administrativo; y, iv) este
Tribunal el dieciséis de abril de dos mil diez, solicitó a la autoridad
demandada, remitiera los expedientes administrativos relacionados con el caso,
teniendo el administrado a partir de ese momento acceso a dicho expediente para
que en caso de considerarlo necesario ampliara o modificara su demanda.
De las circunstancias expuestas en el párrafo supra,
se establece que el vicio advertido en la notificación no produjo la
consecuencia de privar al impetrante del ejercicio en sede contenciosa, puesto
que existió una notificación —aviso de adjudicación— del acto que le era
desfavorable, asimismo, tuvo mediante información verbal conocimiento del
motivo que llevó al Concejo demandado a cambiar su decisión, el cual fue
alegado en la demanda presentada ante esta Sala y finalmente, contó con la
oportunidad de ampliar o modificar su demanda en virtud del expediente
administrativo que este Tribunal requirió a la autoridad demandada.
Consecuentemente la actora no quedó en indefensión frente a la Administración.
De lo anterior, este Tribunal concluye que no se
transgredió el derecho de defensa invocado por la peticionaria, ya que el
desconocimiento del contenido del acto no fue óbice para hacer valer ante esta
sede sus derechos una vez conocida la decisión final mediante el aviso de
adjudicación.[…]”
LAS
BASES DE LICITACIÓN O PLIEGO DE CONDICIONES DEBEN REDACTARSE EN FORMA CLARA Y
PRECISA, A FIN DE QUE LOS INTERESADOS CONOZCAN EN DETALLE EL OBJETO DEL FUTURO
CONTRATO
“El artículo 43 inciso primero de
la LACAP determina: “Previo a toda licitación o todo concurso, deberán
elaborarse las bases correspondientes, las cuales sin perjuicio de las Leyes o
Reglamentos aplicables, constituyen el instrumento particular que regulará a
la contratación específica. Las bases deberán de redactarse en forma clara
y precisa a fin de que los interesados conozcan en detalle el objeto de las
obligaciones contractuales, los requerimientos y las especificaciones de las
mismas para que las ofertas
comprendan todos los aspectos y armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de
condiciones” (el subrayado es propio).
De lo anterior se infiere que,
las Bases de Licitación o pliego de condiciones deben redactarse en forma clara
y precisa, a fin de que los interesados conozcan en detalle el objeto del
futuro contrato, los derechos y obligaciones contractuales que surgirán para
ambas partes, los requerimientos y las especificaciones de las mismas para que
las ofertas comprendan todos los aspectos, armonicen con ellas y sean
presentadas en igualdad de condiciones, así como las normas que regulan el
procedimiento y cualquier otro dato que sea de interés para los participantes.
En ese sentido, el proceso de
evaluación de ofertas que realiza la Comisión de Evaluación de Ofertas (en
adelante la CEO) —ente encargado, según el artículo 55 de la LACAP—, o que realiza el titular de
la institución, en razón de lo previsto en el artículo 56 inciso cuarto de la
LACAP, debe ceñirse a lo estipulado en las reglas, ponderaciones y
especificaciones que las mismas Bases de Licitación establecen. Igualmente, la
evaluación de las ofertas que realiza la Comisión Especial de Alto Nivel (CEAN)
y la institución licitante durante la sustanciación del recurso de revisión
(artículo 77 de la LACAP), no debe apartarse de las Bases de Licitación.
En el caso de autos, la
inconformidad de la sociedad demandante se centra en la revisión realizada por
la CEAN al procedimiento de adjudicación ejecutado por la CEO, la cual
advirtiendo inobservancia al pliego de condiciones, concretamente a lo
determinado en las instrucciones específicas a los oferentes —IGO 2.1 Oferentes
con capacidad de contratar— que trajo como consecuencia la readjudicación de la
Licitación, violentando el principio de igualdad en este tipo de
procedimientos. Mientras que la autoridad demandada sostiene que E.A.G., S.A.
de C.V., no cumplió con el criterio de elegibilidad de acuerdo a la fuente de
financiamiento que requería que las empresas participantes estuvieran
acreditadas para trabajar en proyectos de PROCOMUNIDAD —acreditación KFW—.”
LAS BASES DE LICITACIÓN, LAS CUALES CABE RECALCAR,
FUERON APLICADAS A TODOS LOS OFERENTES EN IGUALDAD DE CONDICIONES
“Para decidir sobre
la legalidad de la decisión controvertida se examinará el expediente
administrativo, por ser el parámetro de control específico en el presente caso,
pues los motivos de controversia están centrados en la tesis que su
ofrecimiento cumplió con los términos requeridos por las bases de licitación.
Consta a folio 3 del
expediente administrativo, el resumen descriptivo de los documentos que
componen las bases de licitación, dividido en secciones de la siguiente manera:
sección I. Instrucciones generales a los oferentes (IGO), sección II.
Condiciones Generales del Contrato (CGC), sección III. Criterio de Calificación
y de Evaluación, sección IV. Formularios tipo, sección V. Anexos, sección VI.
Instrucciones Específicas a los Oferentes (IEO), sección VII. Condiciones
Específicas del Contrato (CEC), sección VIII. Documentos del Proyecto y sección
IX. Criterios de Elegibilidad de Oferentes de parte de la Fuente Financiera.
En la “Sección VI.
Instrucciones Específicas a los Oferentes”, se encuentra la condición IGO
2.1 “Ofertantes con capacidad para contratar”, en la cual se detalla
que: “Para proyectos PROCOMUNIDAD: Es obligatorio que el personal técnico
propuesto para el proyecto, esté debidamente acreditado para trabajar en los
proyectos de PROCOMUNIDAD, por lo que el Ofertante deberá incluir en el Sobre
N° 1 de su oferta copia autenticada de la Acreditación Kfw correspondiente a
cada uno de los profesionales que asignará al Proyecto (...)”. Además, que
de acuerdo a los criterios de elegibilidad según la fuente de financiamiento se
determinó que: “LA EMPRESA PARTICIPANTE DEBERÁ ESTAR ACREDITADA PARA TRABAJAR
EN LOS PROYECTOS DE PROCOMUNIDAD” (ver folio 52 del expediente
administrativo).
De lo anterior cabe
destacar la exigencia por parte de la municipalidad —en virtud de la fuente de
financiamiento—, de la acreditación KFW como requisito a cumplir por todas
aquellas sociedades con pretensiones de participar en la Licitación No.
04/2009, así como del personal técnico que la misma designaría en su oferta
para trabajar en los proyectos de PROCOMUNIDAD, todo de acuerdo a las bases de
licitación.
Como aspecto relevante,
es preciso señalar que en el acta número veintiuno del diecinueve de junio de
dos mil nueve, en la cual, los miembros de la CEO, de la comunidad y el jefe de
la UACI, dieron apertura —en presencia de cada una de las ofertantes— a las
ofertas presentadas por MP INGENIEROS, S.A. DE C.V.; A.R.P. INGENIEROS, S.A. DE
C.V.; CONSTRUCTORA DE ORIENTE, S.A. DE C.V. y I.A.C.O., S.A. DE C.V., se
consignó que en el caso de la sociedad demandante no se presentó la
acreditación KFW requerida por el pliego.
Posteriormente, se
procedió a la revisión de la oferta técnica presentada por la impetrante —ver
folio 328 al 294 del expediente administrativo—y se advierte de los documentos
anexos que, efectivamente para el personal asignado sí se presentó la
acreditación KFW; sin embargo, no se presentó documentación que estableciera
que la sociedad E.A.G., S.A. DE C.V. estuviera acreditada para trabajar en
proyectos de PROCUMUNIDAD.
Partiendo de las
anteriores definiciones, podemos observar de las copias certificadas por notario
de las acreditaciones anexas a la oferta de la parte actora, que efectivamente,
las mismas facultan a los profesionales cuyos nombres han sido consignados para
el desempeño de las obras a realizarse en PROCOMUNIDADES, con lo cual, se da
efectivo cumplimiento a uno de los requerimientos hechos en el pliego de
condiciones que previamente hemos destacado. Sin embargo, no ha sucedido así en
el caso de la acreditación solicitada para la sociedad ofertante —como criterio
de elegibilidad—, ya que de ella no se comprueba, a partir de las
acreditaciones presentadas, que alguna le dé mérito para trabajar en dichos
proyectos según lo solicitado.
Por otra parte, el
requerimiento para los participantes en la Licitación Pública Nacional
04/2009-FISDL-KFW ALCALDÍA MUNICIPAL DE SAN ILDEFONSO-ASOCIACIÓN DE DESARROLLO
COMUNAL DEL CASERÍO PLAN DE VENADO, CANTÓN SAN LORENZO, desde su convocatoria,
aclaraba a los interesados en presentar su oferta, que únicamente se
considerarían las presentadas por personas naturales o jurídicas inscritas en
el Banco de Contratistas
FISDL y que hubieran recibido el curso para la acreditación del programa
PROCOMUNIDAD, tal como se señaló en la solicitud de publicación del aviso de la
Licitación (folio 65).
En cuanto a la presentación de
las ofertas, el artículo 52 inciso tercero de la LACAP, ha establecido que “Será
de exclusiva responsabilidad del ofertante, que las ofertas sean recibidas en
tiempo y forma, de conformidad con lo establecido en las bases de licitación o
de concurso”.
A partir del análisis
anterior, podemos determinar que, la recomendación efectuada por la CEAN en
virtud del recurso interpuesto por I.A.C.O., S.A. DE C.V., fue en estricto
apego al contenido de las Bases de Licitación, las cuales cabe recalcar, fueron
aplicadas a todos los oferentes en igualdad de condiciones, es decir, que desde
el inicio se requirió una especial acreditación como criterio de elegibilidad
en los participantes —acreditación KFW, considerando la fuente de
financiamiento—, la cual no fue satisfecha únicamente por la sociedad actora,
tal y como se ha determinado a partir de la revisión del expediente
administrativo.
Por el contrario,
I.A.C.O., S.A. DE C.V. presentó su oferta de acuerdo a lo establecido en el
pliego de condiciones, sujetándose a los criterios de elegibilidad previamente
definidos y culminando como el siguiente participante calificado para la
adjudicación según el procedimiento de Licitación.
De ahí que, en base a
las razones antes expuestas, se concluye que la actuación por parte del Concejo
Municipal de San Ildefonso, Departamento de San Vicente al momento de emitir el
acuerdo impugnado, ha sido en observancia de la LACAP y las bases de
licitación. Por lo tanto, no ha existido la violación al artículo 43 de la
LACAP en relación al principio de igualdad alegado.”