TASAS MUNICIPALES POR EMISIÓN DE LICENCIAS PARA OPERACIÓN DE BANCOS Y FINANCIERAS

SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO ES LA INSTITUCIÓN FACULTADA POR LEY PARA AUTORIZAR ENTIDADES FINANCIERAS PARA QUE PRESTEN SUS SERVICIOS EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL 

“1. Básicamente, a partir de las alegaciones del actor, esta Sala advierte que los objetos de enjuiciamiento constitucional establecen un tributo dirigido hacia determinados sujetos, entre ellos: (i) bancos; (ii) instituciones financieras o de crédito; (iii) asociaciones de ahorros y crédito; y, (iv) casas de préstamo; así, como se ha reiterado a lo largo de esta sentencia, el punto medular a dirimir en este proceso es si el hecho generador de los tributos analizados puede justificar o no el cobro de una tasa, o si, por el contrario, constituye un impuesto; y, si eventualmente se determina la existencia de tasas municipales, se analizará el quantum de las mismas. 

A. Sobre tales puntos en debate, se han incorporado los siguientes argumentos: 

a.    El ciudadano [...] alegó que el tributo exigido por los diferentes sujetos normativos dentro de los municipios de Nueva Concepción, Apopa, Ciudad Barrios y San Miguel, son impuestos y no tasas locales, porque la supuesta contraprestación se encuentra fuera del ámbito competencial de las comunas, contradiciendo el principio de reserva de ley ya que solo el Órgano Legislativo puede establecer impuestos.

b. Por su parte, (i) el Concejo Municipal de Apopa aportó –únicamente- argumentos normativos relativos a la competencia general en materia tributaria de los municipios; omitiendo justificar la constitucionalidad de la disposición objetada; y por otra, (ii) el Concejo Municipal de Ciudad Barrios consideró que, a partir de lo prescrito en los arts. 4 n° 12 CM y 90 ord. 2°, 129, 142 y 143 LGTM, el municipio tiene la facultad de fijar tasas en relación al establecimiento de locales comerciales. 

c. Por último, el Fiscal General de la República concordó con el accionante en que los tributos impugnados son impuestos y no tasas, ya que corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero otorgar la licencia para que funcionen los bancos y a otros agentes económicos, no a las municipalidades, por lo que la creación de esa licencia no es una contraprestación que justifique el pago de la tasa. 

B.    Al analizar los alegatos descritos, esta Sala advierte que existe una contraprestación jurídica por parte de la municipalidad que es la emisión de una licencia para el funcionamiento u operatividad de los agentes económicos descritos anteriormente, dentro de las circunscripciones territoriales de los municipios aludidos. 

Sin embargo, como lo señaló el Fiscal General de la República, la entrega de permisos para que operen las instituciones financieras no le corresponde a las municipalidades, si no a la Superintendencia del Sistema Financiero, quien tendrá que evaluar a estas personas jurídicas para que, con base en un estudio objetivo del cumplimiento de los requisitos legales, sean emitidos los permisos para que operen los bancos del sistema financiero, cajas de crédito, cooperativas y toda institución financiera.

C.  En ese contexto, conviene recordar que los tribunales jurisdiccionales y las demás autoridades públicas, deben actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no sólo en atención a las normas que regulan una actuación específica, tal como lo establece la Constitución y el principio de unidad del ordenamiento jurídico; de manera que, el operador jurídico debe: (i) identificar las disposiciones legales que incidan relevantemente en la interpretación de otras y, (ii) realizar una interpretación sistemática, integral y armónica de las mismas a la luz de los contenidos constitucionales (Cfr. con Sentencias de 17-XI-2014 y 26-VI-2015, Incs. 59-2014 y 46-2012). 

2. Desde tal enfoque, en primer lugar, conviene recordar en qué consiste la “licencia” como una de las especies del género denominado “autorizaciones”. Así la jurisprudencia de este Tribunal ha concebido a las licencias como un medio de control sobre el ejercicio de determinadas actividades regladas que los administrados pretenden desempeñar, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollarlas, ya que la propia administración les reconoce el derecho de ejercicio (Cfr. con Sentencia de 6-VII-2015, Inc. 100-2013).

Por lo tanto, para conocer si en realidad nos encontramos frente a una licencia es preciso conocer si en realidad dentro de las competencias de una municipalidad se encuentra evaluar si los sujetos normados por las disposiciones municipales objetadas -bancos, instituciones financieras o de crédito, asociaciones de ahorros y crédito, y casas de préstamo-, cumplen con los requisitos para operar dentro de su circunscripción. 

A. Para iniciar, el art. 20 LB prescribe que la Superintendencia del Sistema Financiero será la encargada de autorizar el funcionamiento de bancos, luego de haber pasado por controles establecidos en la misma ley y haberse inscrito en el Registro de Comercio; por su parte, el art. 6 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito (que derogó la Ley de Cajas de Crédito), faculta a la Superintendencia del Sistema Financiero para que, luego de recibir toda la información requerida a las entidades financieras mencionadas, conceda la autorización para realizar las actividades reguladas en dicha ley. 

Por consiguiente, de acuerdo con las leyes citadas, la Superintendencia del Sistema Financiero es la institución facultada por ley para autorizar a los bancos, bancos cooperativos y sociedades de ahorro y crédito a que presten sus servicios en todo el territorio nacional, autorización que implica el pleno ejercicio de la actividad de intermediación financiera.”

EMISIÓN DE LICENCIAS PARA FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES FINANCIERAS ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO 

"B. Conforme a lo anterior, el art. 3 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero establece que la Superintendencia es responsable de supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero, y que para tales efectos le compete: autorizar la constitución, funcionamiento, inicio de operaciones, suspensión de operaciones, modificación, revocatoria de autorización, cierre y otros actos de los integrantes del sistema financiero, de conformidad a las disposiciones legales, reglamentarias o normativas técnicas establecidas al respecto. 

En concreto, el art. 7 letras b) y g) de la mencionada ley, confirma la anterior regulación al prescribir que están sujetos a dicha ley -y por tanto a supervisión de la Superintendencia- los bancos constituidos en El Salvador, las sucursales y oficinas de bancos extranjeros, los bancos cooperativos, las sociedades de ahorro y crédito y las federaciones reguladas por la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito. 

C.   Así, conviene agregar que, de acuerdo con lo prescrito en los arts. 22 de la Ley de Bancos y 11 Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, tales personas jurídicas deben informar al Superintendente del Sistema Financiero, la decisión de apertura de agencias, siendo tal funcionario el único que puede objetar en una resolución -objetivamente motivada- si considera que dicho proyecto tendrá un efecto negativo en la capacidad financiera y administrativa de los agentes económicos solicitantes. 

En ese orden, ambas disposiciones legales definen a la agencia como la oficina separada físicamente de la casa matriz u oficina central que forma parte integrante de la misma persona jurídica, que puede realizar las mismas operaciones de ésta, que no tiene capital asignado y cuya contabilidad no está separada de la casa matriz u oficina central. 

D. Por otra parte, en el caso concreto de las casas de préstamo, el art. 1° del Decreto sobre Casas de Préstamo o Montepíos, emitido mediante Decreto Legislativo n° 25, de 3-VII-1941, publicado en el Diario Oficial n° 162, tomo n° 131, de 21-VII-1941; y el art. 2 del Reglamento General de Casas de Préstamos, aprobado mediante Decreto Ejecutivo S/N, de 26-VII-1941, publicado en el Diario Oficial n° 171, tomo n° 131, de 31-VII-1941; establecen que este tipo de establecimientos no podrán verificar sus transacciones mientras no estén autorizados por el Ministerio de Gobernación; por ello, el sistema normativo ha preestablecido que el funcionamiento de las casas de préstamos es competencia de la cartera de Estado mencionada, lo cual excluye a los municipios como entes autorizadores de aquéllas. 

Lo anterior se expresa, sin perjuicio de la aparente incompatibilidad normativa que pueda derivarse, ya que el art. 37 n° 21 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo prescribe que corresponde al Ministerio de Economía autorizar la creación y funcionamiento de casas de préstamos, lo cual, evidencia que este tipo de establecimientos, ineludiblemente deben ser autorizados por el Órgano Ejecutivo. 

E. Con base en las disposiciones legales expuestas, este Tribunal entiende que la emisión de una licencia para que una entidad financiera (sea esta bancaria o caja de crédito, banco cooperativo o sociedad de ahorro y crédito) pueda funcionar, es una atribución que le corresponde a la Superintendencia del Sistema Financiero, no a las municipalidades, de esta manera, para que dicha entidad pública extienda la autorización, previamente evaluó al agente económico que pretende desarrollar la intermediación financiera; y, luego de que se ha confirmado el cumplimiento de requisitos, procede a autorizar su funcionamiento; quedando la Superintendencia facultada para ejercer las facultades de supervisión, vigilancia, fiscalización, inspección y sanción, atribuciones que se encuentran fuera del ámbito competencia! de las municipalidades. 

Igual conclusión es predicable de las casas de préstamo, pues su autorización y funcionamiento han sido encargados al Ministerio de Gobernación, el cual verificará el cumplimiento de los requisitos que exige el art. 2 del Reglamento General de Casas de Préstamos y concederá la autorización necesaria a efecto que tales establecimientos puedan ejercitar su actividad económica. 

Y es que, otorgar una licencia no representa la mera entrega de un documento, si no que como se expresó anteriormente, es el resultado de un procedimiento previo para evaluar si se cumplen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para que se conceda la licencia, pues tal como se ha explicitado, la actividad de intermediación financiera se considera un asunto de interés nacional y, por ende, una competencia del Estado central; en consecuencia, la entrega de una licencia para que opere un banco, caja de crédito, cooperativa o cualquier institución financiera no es una contraprestación que pueda ofrecer una municipalidad, por no estar autorizada para ello, sino que le corresponde a otra entidad reguladora del sector financiero aprobar la operación de estas instituciones -la Superintendencia del Sistema Financiero- (Cfr. con Sentencia de 6-VII-2015, Inc. 100-2013, ya citada); y al Ministerio de Gobernación, en el caso de las casas de préstamo. 

F.  De este modo, las alegaciones efectuadas por los Consejos Municipales de Apopa y de Ciudad Barrios devienen en ineficaces, en la medida que sus argumentos no tienen un respaldo normativo, ya que la legislación aplicable al tema de la autorización para el ejercicio de la intermediación financiera -como se puntualizó-, no establece que la emisión de la misma sea una competencia de los municipios sino de la Superintendencia del Sistema Financiero y del Ministerio de Gobernación (únicamente en el caso de las casas de préstamo): por lo tanto, los artículos: (i) 7, letra B, n° 3, apartado g, sección k, sub apartados a, b y c del D.M. 22/2009; (ii) 7 sección 2.10.2 del D.M. 1/2011; (iii) 6 sección 2.8.1.15 del D.M. 2/2010; y, (iv) 6 secciones 6.13.108, 6.13.109 y 6.13.110 del D.M. 18/2012, deben ser declarados inconstitucionales por la infracción al principio de reserva de ley -art. 131 ord. 6° Cn.-, y así deberá declararse en el fallo, ya que la aparente contraprestación que ofrecen las municipalidades emisoras de las normas impugnadas, no tiene efecto, convirtiendo la aparente tasa en un impuesto.”

CASAS DE PRÉSTAMO O MONTEPÍOS PUEDEN SER GRAVADAS CON IMPUESTOS MUNICIPALES DECRETADOS POR ASAMBLEA LEGISLATIVA 

"C.  En torno a las casas de préstamos, este Tribunal debe aclarar que, tal como lo establece el art. 2° del Decreto sobre Casas de Préstamo o Montepíos, dichos establecimientos pagarán a beneficio de la municipalidad a que correspondan, el impuesto que establezca la respectiva tarifa de arbitrios; en otras palabras, las comunas pueden gravar este tipo de locales con impuestos municipales, los cuales, como ya se explicó en esta sentencia, corresponde decretarlos a la Asamblea Legislativa."