CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA

FISCALIZA LA HACIENDA PÚBLICA Y LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO REALIZA ESA FUNCIÓN COMO NECESIDAD QUE DICHO ÓRGANO DE CONTROL ESTÉ RODEADO DE LOS MÁXIMOS ATRIBUTOS DE INDEPENDENCIA PARA QUE SU COMETIDO SEA EFECTIVO Y EFICIENTE

“Según lo prescrito en el artículo 195 de la Constitución de la República, entre otras atribuciones, la Corte de Cuentas de la República tiene a su cargo la fiscalización de la Hacienda Pública –en general– y de la ejecución del Presupuesto –en particular–.

Esta función surge ante la necesidad de defender el patrimonio público, entendiendo por tal todo aquel que está integrado por recursos y bienes que, en el más amplio sentido, pertenecen al Estado, ya sea que para efectos administrativos se estructure éste en organismos de la Administración central, funcionalmente descentralizadas sobre la base de entidades autónomas o empresas públicas, o territorialmente descentralizada –Municipios-.

Si por fiscalización entendemos la práctica encaminada a revisar con claridad que una actividad –en este caso gubernamental– sea realizada conforme a criterios de legalidad, eficiencia y transparencia, la realización de esa función impone como necesidad lógica e ineludible que dicho órgano de control esté rodeado de los máximos atributos de independencia para que su cometido sea efectivo y eficiente.

Esa independencia, reconocida en el artículo 195 de la Constitución de la República, se proyecta tanto en el ámbito funcional como económico, tal como lo dispone el artículo 2 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República.

a. En el campo funcional, la independencia e imparcialidad se manifiesta en la subordinación del órgano fiscalizador (Corte de Cuentas de la República) únicamente a la Constitución y a la Ley. De esta manera, la autonomía funcional le permite a la Corte de Cuentas de la República, adoptar aquellas modalidades de estructura que mejor encajen con el adecuado ejercicio de sus facultades –verbigracia, potestad reglamentaria (artículos 195 atribución 6^a de la Constitución, y artículos 5 n° 17 y 18, y 17 ordinal 3° de su propia Ley) para articular su organización interna y elaborar las normas técnicas tanto de dirección y acción, en relación a su función fiscalizadora, como para el enjuiciamiento de cuentas–.

En ese sentido, el ente controlador, en virtud de su independencia, goza de ciertos márgenes de acción para estructurar la composición interna que le permita desarrollar sus cometidos con una flexibilidad acorde a la agilidad, dinamismo y eficacia con que debe ejercer su función, como en la dirección de su actividad interna –conducción administrativa–y externa – aquélla que se proyecta hacia los fiscalizados–.

b. La independencia económica implica dos aspectos bien definidos: primero, la disposición de recursos propios que le posibiliten quedar al margen de la intervención de otros órganos a los que debe fiscalizar en la ejecución de sus presupuestos, evitando, de esa forma, que los recursos puedan verse disminuidos con espíritu persecutorio; y, segundo, vinculado a la libertad de disposición de los bienes que se le asignan sin otra limitación que los fines contenidos en la normativa que regula su funcionamiento. Es decir, que una vez aprobado el presupuesto por la Asamblea Legislativa, sólo compete a la Corte de Cuentas de la República la ejecución del monto asignado a ésta. Así, esa autonomía económica tanto en la elaboración como en la ejecución de su presupuesto se encuentra recogida en el inciso 3° del artículo 2 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República.

En suma, puede sostenerse que la independencia otorgada a este Organismo del Estado no es un privilegio, sino más bien una garantía de la propia función debido a su carácter técnico.

Ahora bien, la fiscalización cuya principal responsabilidad estriba en el control del gasto público y la detección de desviaciones, ocultamientos, ineficiencias o malversaciones, con el objeto de ser castigadas o corregidas, se desarrolla mediante dos funciones básicas: la fiscalizadora –en sentido estricto– y el enjuiciamiento contable, tal como puede inferirse de las atribuciones contenidas en el artículo 195 de la Constitución.”

FUNCIÓN FISCALIZADORA ES LA COMPROBACIÓN DEL SOMETIMIENTO DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICO FINANCIERA DE QUIENES MANEJAN FONDOS PÚBLICOS

“Así, por función fiscalizadora propiamente dicha se alude a la comprobación del sometimiento de la actividad económico-financiera de quienes manejen los fondos públicos y administren los bienes del Estado, a los principios de legalidad, eficiencia, efectividad y economía de la gestión, pues por medio de la fiscalización se examinan todas las cuentas del dinero proveniente del Estado.

En razón de ello, y según el artículo 5 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República –en relación con el artículo 195 de la Constitución–, la función fiscalizadora no se reduce meramente a la legalidad de las actuaciones, sino que supone un conocimiento completo, desde cualquier perspectiva, de la gestión financiera del Estado. Por tanto, por medio de la Corte de Cuentas de la República, se pretende que se pueda contar con una exacta evaluación del manejo del presupuesto y la administración de bienes y servicios, y no sólo en su aspecto de sujeción a la legalidad sino, en el aspecto de “buena gestión”, es decir, de eficiencia, de racionalidad y de máximo provecho institucional de los recursos estatales.

En coherencia con dicha finalidad, el artículo 195 de la Constitución, le atribuye a la Corte de Cuentas de la República, el examen y comprobación de la cuenta de la gestión de la Hacienda Pública, pero también el de toda actividad económico-financiera del sector público, incluyendo la ejecución del presupuesto, la aprobación de salida de fondos del Tesoro Público y, en particular, la gestión económica de las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, la participación en todo acto que de manera directa o indirecta afecte el patrimonio del Estado y la refrenda de los actos y contratos relativos a la deuda pública. Asimismo, su competencia se extiende no solo al sector estatal central –artículo 195 inciso 1° ordinales 1° y 2° de la Constitución.–, sino también a los Municipios – incisos 4° y 5° del artículo 207 de la Constitución–, a las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo y, por último, a las entidades que se costeen con fondos del erario o que reciben subvenciones o subsidios del Estado –artículo 195 ordinal 4° de la Constitución-.

Finalmente, cabe señalar que esta función fiscalizadora se caracteriza por ser una actividad administrativa, cuyo ejercicio está encomendado al Presidente de la Corte de Cuentas de la República, según lo establece el inciso 2° del artículo 6 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República.”

ENJUICIAMIENTO CONTABLE CONSTITUYE CLARAMENTE UNA ACTIVIDAD EQUIVALENTE A LA JURISDICCIONAL

“Por su parte, en el enjuiciamiento contable –juicio de cuentas–, de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República, la competencia jurisdiccional de las Cámaras de Primera Instancia y de Segunda Instancia de la Corte, tendrá lugar sólo respecto de las atribuciones y facultades de la Corte, que impliquen actos jurídicos que puedan dar lugar al establecimiento de responsabilidades de carácter administrativo o patrimonial; para obtener, en último término, el reintegro del dinero que se gastó inadecuadamente o del que no ingresaron oportunamente por la deficiente o ilegal determinación, liquidación o calificación del ingreso. Así, mediante este proceso se determina la existencia o no de una acción u omisión que conlleva a una responsabilidad administrativa o patrimonial, la cual originalmente, ha sido detectada como consecuencia del examen a profundidad efectuado en la fase administrativa fiscalizadora.

El ámbito objetivo del enjuiciamiento contable abarca todas las cuentas del sector público, incluyendo las de las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo, las de las entidades que se costeen con fondos del Estado o que reciban subvención de éste y las de los Municipios de conformidad a los artículos 195 ordinales 3° y 4° y 207 de la Constitución. Sin embargo, no le corresponde juzgar hechos sometidos a la jurisdicción del Órgano Judicial –como la penal– o ejercitar la acción penal, ya que, tal como lo prescriben los artículos 56 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República y 23 del Reglamento para la Determinación de Responsabilidades, si de los resultados de la fiscalización aparecieren indicios precisos y concordantes de actos penados por la ley, el Presidente de la Corte de Cuentas de la República deberá hacerlos del conocimiento del Fiscal General de la República para que éste inicie el proceso penal correspondiente.

Ahora bien, debe puntualizarse que el juicio de cuentas se encuentra estructurado e inspirado por sus principios rectores, con instancias y recursos o medios impugnativos; ello implica que constituye un instrumento en el cual actúan como partes: (i) el funcionario o persona quien rinde la cuenta y (ii) el Fiscal General de la República en representación de los intereses del Estado y de la sociedad.

Bajo ese orden de ideas, puede afirmarse que el enjuiciamiento de cuentas constituye claramente una actividad equivalente a la jurisdiccional, ejercitada por las Cámaras de Primera y Segunda Instancia de la Corte de Cuentas de la República, de acuerdo con lo establecido en los artículos 196 de la Constitución, 13 y 16 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República.

En síntesis, la Corte de Cuentas de la República es un órgano constitucional independiente en lo funcional y económico del resto de los órganos estatales, erigido como ente fiscalizador de la actividad económico-financiera del Estado que, para el cumplimiento de tal misión, realiza auditorías administrativas y enjuiciamientos contables.”

SON INADMISIBLES LAS DEMANDAS DE LOS ACTOS DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA RELACIONADOS CON LA FISCALIZACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA POR INCOMPETENCIA

“La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en su artículo 2 que corresponde a esta jurisdicción, el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Específicamente el literal b) del citado artículo, señala que se entenderá por Administración Pública: “los Poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos” (la negrita es nuestra).

La Corte de Cuentas de la República constituye precisamente un organismo independiente, el cual realiza específicamente funciones de fiscalización y enjuiciamientos contables.

Por otro lado, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el artículo 4 literal ch) establece que: “No corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa: (...) ch) Los actos de la Corte de Cuentas de la República relacionados con la fiscalización de la Hacienda Pública”.

Se advierte de la lectura del anterior artículo que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa excluye una materia que se encuentra atribuida a una jurisdicción administrativa específica, determinada en función de su actividad especializada.

Esta exclusión está relacionada directamente con la fiscalización de la Hacienda Pública encomendada a la Corte de Cuentas de la República, tal como ya se explicó supra este órgano tiene competencia para resolver el ámbito del control y vigilancia del gasto de fondos públicos y manejo de bienes de parte de autoridades y funcionarios públicos – incluidos los Municipios-. En estos casos corresponde a la Corte de Cuentas de la República tramitar los procedimientos administrativos-contables para establecer la responsabilidad patrimonial en la realización de las actividades administrativas referidas. Además, de la competencia para establecer responsabilidad patrimonial, la Corte de Cuentas de la República también tiene competencia para establecer responsabilidad administrativa lo cual se extrae de lo regulado en el artículo 53 de la Ley de la Corte Cuentas, y ésta consiste de conformidad a lo establecido en el artículo 54 de la misma Ley, en lo siguiente: “La responsabilidad administrativa de los funcionarios y empleados de las entidades y organismos del sector público, se dará por inobservancia de las disposiciones legales y reglamentarias y por el incumplimiento de sus atribuciones, facultades, funciones y deberes o estipulaciones contractuales, que les competen por razón de su cargo. La responsabilidad administrativa se sancionará con multa”.

Al trasladar las anteriores consideraciones al caso que se analiza, se concluye que los actos impugnados ante esta jurisdicción por los señores David Gutiérrez Miranda y Oscar Alfredo Díaz Cruz, por medio de su apoderado general judicial licenciado Pedro Edmundo Molina Blanco, constituyen actos de la Corte de Cuentas de la República, pronunciados en ejercicio de su función fiscalizadora -artículo 195 de la Constitución de la República-. Se trata entonces de una actividad excluida del conocimiento de esta Sala, según lo regulado en el artículo 4 literal ch) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que no se encuentra dentro del ámbito de competencia de esta Sala de conformidad con el artículo 2 literal b) de la misma Ley. A su vez, el artículo 15 inciso 2° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa estipula que “Será también motivo para declarar la inadmisibilidad de la demanda, (...) cuando la materia de la demanda no corresponda a la jurisdicción contencioso administrativa.” En consecuencia, es procedente declarar la inadmisibilidad de la presente demanda.”