PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA
MATERIAS REGULADAS
"III. 1. Sobre
el principio de reserva de ley:
A. Dados los aspectos vitales que se ponen en juego en el derecho
tributario –derechos fundamentales como el de propiedad, financiamiento de los
gastos públicos–, este constituye una materia que necesariamente debe ser
regulada en los escalones superiores del ordenamiento jurídico de un Estado. En
ese contexto, la Constitución contiene distintos preceptos de naturaleza
tributaria, entre los que se identifican ciertos principios que se
conciben como límites formales y materiales al poder tributario estatal (sentencia
de 9-VII- 2010, Inc. 35-2009).
B. En nuestro
ordenamiento constitucional, la reserva de ley en materia tributaria se
encuentra regulada expresamente en el art. 131 ord. 6° Cn., que confiere a la
Asamblea Legislativa la atribución de decretar impuestos, tasas y
contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos."
MATERIA
TRIBUTARIA, FISCAL O IMPOSITIVA
"Desde tal punto de vista, en principio, una de las
materias reservadas a la ley formal, es la denominada materia
tributaria, fiscal o impositiva, la cual tiene como finalidad, por un
lado, garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias del
poder público (dimensión individual); y por otro lado, garantizar el principio
de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que
las que sus legítimos representantes han consentido (dimensión colectiva)
–sentencia de 26-VI-2015, Inc. 46-2012–."
POTESTAD
DE DECRETAR IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES
"El art. 131 ord. 6° Cn. determina que será la Asamblea
Legislativa, por regla general, la única que podrá decretar impuestos, tasas y
contribuciones especiales, lo cual denota un interés por parte del
constituyente para que los tributos sean creados por el Órgano del Estado con
mayor representatividad democrática."
AUTONOMÍA
MUNICIPAL
"Ahora bien, no obstante la reserva de ley en materia
tributaria, el art. 131 ord 6° Cn., se integra sistemáticamente con el art. 204
ord. 1° Cn., que habilita a los municipios para establecer tasas y
contribuciones especiales. Así, ante este nuevo elemento, la reserva
de ley del art. 131 ord 6° Cn., sólo afecta a los impuestos, tasas y
contribuciones especiales de alcance nacional.
A. De acuerdo con lo anterior, la
Constitución contempla una reserva de ley tributaria de naturaleza flexible, en
cuanto a que los municipios –como parte de su autonomía– se encuentran
facultados por la ley fundamental para crear determinados tributos en el marco
de sus competencias locales."
PRINCIPIO
RELATIVO YA QUE EXCLUYE LA IDEA DE UNA RESERVA LEGAL Y ABSOLUTA
"La jurisprudencia constitucional, v.gr. las sentencias
de 17-IV-2013 y 21-VI-2013, Incs. 1-2008 y 43-2010 respectivamente, ha
sostenido que la reserva de ley en materia tributaria es relativa –es
decir, excluye la idea de una reserva legal absoluta y rígida–, pues si bien el
Constituyente ha confiado a la Asamblea Legislativa la creación de los tributos
de alcance nacional y la determinación de sus elementos esenciales o
configuradores, también se ha reconocido a otros órganos estatales y entes
públicos con potestades normativas reconocidas por la norma constitucional
–como los municipios– la facultad de crear determinados tributos con
finalidades específicas.
En definitiva,
se trata de diferenciar la norma de rango legal que exige la Constitución para
regular la materia tributaria, de la norma que puede emanar de un ente local
para dictar sus propios tributos.
A. Uno de esos márgenes de actuación local es
la denominada potestad tributaria municipal –art. 204 ord. 1° Cn.–, cuyo
ejercicio se ve matizado en la medida del tributo que se pretenda implementar.
EN MATERIA
DE IMPUESTOS MUNICIPALES LAS COMUNAS TIENEN UNA POTESTAD NORMATIVA SUMAMENTE
RESTRINGIDA
a. La jurisprudencia constitucional ha indicado –sentencia de
22-V-2013, Inc. 25-2009– que en materia de impuestos municipales, las
comunas tienen una potestad normativa sumamente restringida, pues en tal área
opera el principio de reserva de ley relativa –arts.133 ord.
4° y 204 ord. 5° Cn.–. De manera que, si bien se admite la intervención
normativa municipal, esta supone una potestad derivada de la ley respectiva.
Por tanto,
existirá habilitación normativa para el municipio sólo si la ley
correspondiente efectúa una remisión o habilitación expresa, inequívoca,
concreta y específica –en relación con aspectos o cuestiones singulares y
plenamente identificables–, así como delimitada –hecha de modo que precise los
términos materiales de la cuestión que se remite, de tal forma que su ámbito de
actuación quede indubitablemente circunscrito–.
Cumplidos tales
requisitos, la norma municipal habilitada o remitida –ordenanza– debe respetar
los límites establecidos o el quantum admitido por la ley. Si
estos límites no se respetan, se produce una “deslegalización de la materia
reservada”, lo cual resultaría inadmisible porque una regulación independiente
y no claramente subordinada a la ley en materia de impuestos municipales, supondría
una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la
Constitución."
TASAS
Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES MUNICIPALES LA SITUACIÓN ES DIFERENTE, YA QUE
EN EL ESQUEMA CONSTITUCIONAL SALVADOREÑO SE ESTABLECE UNA AMPLIA POTESTAD
TRIBUTARIA PARA LOS MUNICIPIOS
"b. En lo que respecta específicamente a
las tasas y contribuciones especiales municipales la situación
es diferente, ya que en el esquema constitucional salvadoreño se establece una
amplia potestad tributaria para los municipios; pues se trata de una potestad
normativa que no se origina en una ley secundaria, sino directamente en la Ley
Fundamental.
Así, de manera
concreta, los concejos municipales son los designados constitucionalmente para
emitir la regulación que configure las tasas y contribuciones especiales
municipales; es decir, son a quienes les corresponde establecer los elementos
estructurales de los citados tributos –hecho generador,quantum, base
imponible, sujetos pasivos, etc.–, y no solo efectuar una regulación de tipo puramente
reglamentaria –como ocurre con los impuestos municipales–. Todo ello, a la luz
del principio de autonomía municipal."
CONSTITUCIÓN
HA DISPUESTO QUE LA LEY DESARROLLE LAS REGLAS DE CONTENIDO MATERIAL O DE
PRODUCCIÓN JURÍDICA QUE SIRVAN PARA DETERMINAR LA VALIDEZ O INVALIDEZ DE LAS
NORMAS MUNICIPALES QUE CREAN TRIBUTOS
“b. Ahora bien, dicha potestad nace directamente de la Constitución,
pero, de conformidad con el propio texto constitucional, también está
ligada a lo que una ley marco establezca. Así, tal atribución está
contemplada igualmente en el art. 3 n° 1 del Código Municipal (CM, en lo
sucesivo), el cual, a su vez, se fundamenta en el art. 204 ord. 1° Cn., que
consagra la posibilidad jurídica de crear tasas y contribuciones especiales y
determina que el ejercicio de esa potestad está sujeto a la ley.
Entonces, la
Constitución ha dispuesto que la ley desarrolle las reglas de contenido
material o de producción jurídica que sirvan para determinar la validez o
invalidez de las normas municipales que crean tributos.
Desde el enfoque
antes expresado, actualmente la ley marco a la que la Constitución y el Código
Municipal se refieren es la Ley General Tributaria Municipal (LGTM),
la cual dispone en su art. 1 inc. 1°, que su finalidad es “...establecer los
principios básicos y el marco normativo general que requieren los municipios
para ejercitar y desarrollar su potestad tributaria, de conformidad con el
[art. 204 ords. 1° y 6° Cn.]”.
Acorde a lo
anterior, se entiende que el ejercicio de la actividad impositiva de los
municipios involucra la titularidad de un poder tributario circunscrito a las
competencias atribuidas por mandato constitucional y desarrolladas por el resto
del ordenamiento jurídico, el cual les posibilita, en la medida de las circunstancias
fácticas y jurídicas, crear tasas y contribuciones especiales, con la finalidad
de tener autosuficiencia económica."
COMPETENCIA
DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES CREAR, MODIFICAR O SUPRIMIR TASAS Y CONTRIBUCIONES
ESPECIALES, MEDIANTE LA EMISIÓN DE LA ORDENANZA, TODO EN VIRTUD DE LA FACULTAD
CONSAGRADA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA
"C. En atención a lo expuesto, el ejercicio
de la potestad tributaria municipal respecto de los
referidos tributos se ejecuta por medio de la emisión de ordenanzas municipales;
las cuales, según los arts. 202 ord. 1° Cn. y 32 CM “son normas de aplicación
general dentro del municipio sobre asuntos de interés local.
En razón de ello, el art. 7 inc. 2° LGTM, relativo a los
organismos competentes para establecer tributos, prescribe que es “competencia
de los Concejos Municipales crear, modificar o suprimir tasas y contribuciones
especiales, mediante la emisión de la ordenanza, todo en virtud de la facultad
consagrada en la Constitución de la República, Art. 204 numeral primero y de
conformidad a esta ley”. Igualmente, el art. 129 LGTM señala que los
“Municipios podrán establecer mediante la emisión de las ordenanzas
respectivas, tasas por los servicios de naturaleza administrativa o jurídica
que presten”. Además, tal como determina el art. 130 del mismo cuerpo jurídico,
los servicios públicos estarán afectos al pago de tasas.
En ese sentido,
la autonomía tributaria municipal reconocida respecto de las tasas locales se
integra en el esquema establecido por el legislador; debiendo, por tanto,
ejercerse de acuerdo con lo que preceptúe la Ley General Tributaria
Municipal."
CLASES DE TRIBUTOS
"A. Ha
sido insistente la jurisprudencia de esta Sala, v.gr. las sentencias de Incs.
35-2009, 1-2008 y 43-2010 –previamente citadas–, en la que se ha sostenido que
el impuesto es el tributo exigido por el Estado a quienes se
encuentran en las situaciones consideradas en la ley como hechos imponibles,
los cuales son indicativos de capacidad económica y que, por ende, son ajenos a
toda actividad estatal relativa a los sujetos obligados.
Dicha
conceptualización coincide, en términos amplios, con lo regulado en el art. 4
LGTM el cual prescribe: “[s]on Impuestos Municipales [sic], los tributos
exigidos por los Municipios, sin contraprestación alguna individualizada”.Como
se observa, las características propias de los impuestos son: (i) la
independencia entre la obligación de pagarlo y la actividad que el Estado lleva
a cabo con su producto –en razón de lo cual se le considera como un “tributo no
vinculado”–; (ii) la consideración por parte del legislador de circunstancias
fácticas que revelen en el sujeto gravado indicios de capacidad para contribuir
al sostenimiento del Estado –Sentencia de 14-I-2003, Inc. 23-99 y, además, Inc.
27-2005–; y (iii) la sujeción por antonomasia a la potestad tributaria
estatal."
TASAS
"B. Por
otra parte, la tasa es el tributo cuyo hecho imponible está
integrado con una actividad del Estado, consistente en la prestación de un
servicio o en la realización efectiva de una actividad directamente relacionada
con el sujeto gravado.
Conforme a tal conceptualización –y a lo establecido en la
Sentencia de 15-II-2012, Inc. 66-2005–, las características esenciales de
las tasas son: (i) su hecho generador se integra con una actividad estatal,
vinculada con el obligado al pago –siendo considerado como un “tributo
vinculado”–; (ii) en consecuencia, la actividad o servicio que tiene
por objeto debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización, lo
cual implica –conforme se sostuvo en la Sentencia de Inc. 27-2005– que el pago
de tasas debe exigirse únicamente a sujetos pasivos determinados, que han
percibido efectivamente el servicio o la actividad de la Administración; y
(iii) que la actuación pública objeto de la tasa debe ser inherente a
la soberanía estatal, lo que conlleva a que se trata de actividades
que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está
facultado para desarrollarlas."
DIFERENCIAS
ENTRE IMPUESTOS Y TASAS
"4. A. Tomando como base lo expuesto, sobre
los aspectos diferenciadores de los distintos tipos de tributo se tiene que, en
concreto, los impuestos y tasas se diferencian principalmente por los
principios respectivos que los rigen y sus respectivos hechos imponibles –sin
perjuicio de otras diferencias que no interesan comentar en la presente
decisión–.”
TASAS SE RIGEN POR EL PRINCIPIO DE BENEFICIO
“B. Así, como ha
indicado esta Sala reiteradamente –v.gr. en Sentencia de 10-X-2012, Inc.
15-2012–, las tasas se rigen por el principio de beneficio, en
el sentido que, no obstante ser coercitivas, su configuración incluye,
indefectiblemente, una actividad o servicio que favorece de manera particular
al sujeto pasivo; es decir, una contraprestación o beneficio que el Estado
cumple y que está vinculada con el obligado al pago.
En ese sentido,
a diferencia de los impuestos, en las tasas el hecho imponible corresponde a la
Administración y no al contribuyente, por lo que, se reitera, acaece ante el
efectivo cumplimiento de la actividad estatal relacionada. Así, las tasas
pueden originarse por actividades tales como la expedición de documentos o bien
por la prestación de servicios públicos o actividades que beneficien de manera
específica al sujeto concernido.”
PRINCIPIO
DE CAPACIDAD ECONÓMICA
“C. En los impuestos,
en cambio, impera el principio de capacidad económica, el cual –además de
fungir como límite material del sistema tributario– indica la
imposición del gravamen en consideración de situaciones fácticas que revelan la
capacidad contributiva y potencialidad económica del sujeto pasivo,ya sea
en relación con su persona o con sus bienes.
Esto no es óbice
para aclarar que el principio de capacidad económica también incide en la
configuración de tasas y contribuciones especiales, pero de una manera
peculiar, en tanto que no se toma para determinar el hecho generador, sino
como elemento para establecer el monto de estos tributos. Así, en la ya aludida
Sentencia de Inc. 35-2009, se expresó que el legislador puede utilizar el
principio de capacidad económica para corregir los efectos del principio de
beneficio en relación con la observancia de la equidad tributaria, según el
contexto del tributo; por otra parte, se sostuvo que el principio comentado
cumple una función negativa respecto a tasas y contribuciones especiales, al
prohibir que se configuren como hechos imponibles ciertas manifestaciones
contrarias a aquél (por ejemplo, el mínimo vital) o que tengan un alcance
confiscatorio."
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL SOBRE LAS TASAS
"D. Por otra parte, específicamente en
cuanto a las tasas se refiere, la jurisprudencia constitucional –sentencia de
7-VI-2013, Inc. 56-2009– ha establecido lo siguiente:
a. La tasa es el
tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o servicio
divisible del Estado o municipio, hallándose esa actividad relacionada
directamente con el contribuyente.
b. La tasa
implica una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de
imperio. Así, el pago de las tasas se vincula con la soberanía del
Estado, de manera que han de ser sufragadas obligatoria e igualitariamente por
los sujetos pasivos de dicho tributo. Son –como todos los tributos–
coercitivas, su pago se exige con prescindencia de la voluntad del sujeto
obligado; pues, en efecto, el vínculo entre el Estado y el contribuyente no
deviene de una relación contractual.
c. También se
indicó que la tasa debe ser creada por ley. Ello, en el
sentido de que ha de ser establecida mediante el instrumento normativo de
carácter general y abstracto habilitado para tal efecto por la Constitución.
Así, cuando se
trate de tasas de alcance nacional, estas deben ser instituidas mediante ley en
sentido formal, es decir, emitida por la Asamblea Legislativa –art. 131 ord. 6°
Cn.–. Sin embargo, según el art. 204 ord. 1° Cn., los municipios pueden
establecer tasas a través de ordenanzas municipales –exigibles exclusivamente a
nivel local–.
d. Asimismo, tal
como se ha especificado, la citada actividad puede consistir en: (i) la
utilización especial del dominio público; (ii) la prestación de un servicio
público; y, (iii) la realización de una actividad que beneficie de manera
particular al sujeto concernido (Sentencia de 4-V-2011, Inc. 61-2005); lo
anterior representa que, en las tasas –a diferencia de los impuestos–, el hecho
generador corresponde a la Administración y no al contribuyente, por lo que,
acaece ante el efectivo cumplimiento de la actividad estatal relacionada.
e. Se señaló también en la sentencia precitada, que dicha
actividad estatal debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización,
pues no es posible exigir el pago de tasas por la prestación de servicios o
realización de actividades que no sean susceptibles de ser individualizadas
sobre sujetos determinados. De ahí que, cuando el beneficiado es el conjunto
social o una parte del mismo, la financiación de los servicios públicos de que
se trate deberá hacerse vía impuestos o contribuciones especiales.
f. Por último, se ha establecido en la citada jurisprudencia
que la actuación pública relacionada debe ser inherente a la soberanía estatal;
es decir, ha de tratarse de actividades que el Estado no puede dejar de prestar
porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas.
E. Por lo tanto, en
resumen, a partir de las premisas antes apuntadas, este Tribunal entiende quelas
características esenciales de las tasas municipales son, por un lado,
que el hecho generador supone un servicio prestado por la comuna en relación
con el obligado al pago –contraprestación–; por otro lado, que dicho servicio
constituye una actividad estatal inherente a la soberanía, en otras palabras,
debe haber una contraprestación realizada por el el Municipio que se
particulariza en el contribuyente –es decir, que se encuentre dentro
de. su ámbito de competencias–, y que dicha contraprestación no puede ser
efectuada por un ente privado; a partir de lo anterior, claramente se advierte
la necesidad de analizar y determinar con carácter previo y condicional, el
ámbito competencial de los municipios en materia tributaria conforme al
ordenamiento jurídico, en cuanto a los tasas ahora impugnadas, dado
que si éste carece de aquél, la tasa municipal objetada debería de ser
declarada inconstitucional"
LIBERTAD ECONÓMICA
"5. A. En
relación con el contenido normativo de la libertad en el orden
económico, este Tribunal ha elaborado un sólido cuerpo jurisprudencial
en el que se advierte que la misma se encuentra en relación directa con el
proceso económico que vive un país; dicho proceso que puede ser considerado de
forma fraccionada o en su conjunto comprende tres grandes etapas: la primera relativa
a la iniciativa de producción de bienes y servicios destinados a satisfacer
necesidades humanas; la segunda vinculada a la distribución de
esos bienes y servicios puestos al alcance de los consumidores en la cantidad y
en el tiempo que son requeridos; y, la tercera dirigida al
consumo o uso, utilización y aprovechamiento de esos bienes o servicios.
De este modo, la
libertad reconocida en el art. 102 inc. 1° Cn. configura y abarca un amplio y
diverso conjunto de agentes económicos y actividades en el proceso, dentro del
cual los productores satisfacen las necesidades económicas de los consumidores
y éstos retribuyen tal satisfacción de necesidades, lográndose así un círculo
que se completa con la producción, comercialización y consumo de lo producido.
Cuando todo este proceso opera sin estorbos, sin más regulaciones que las
necesarias para garantizar la libre elección de la iniciativa privada y lograr
así los fines y metas del Estado, se dice que existe “libertad económica”."
INTERMEDIACIÓN FINANCIERA
"B. A
partir del punto de vista planteado, el desarrollo de las actividades antes
enunciadas, en determinadas casos, conlleva la necesidad de contar con un flujo
monetario que permita costear y financiar la realización de las diferentes
fases o etapas del proceso productivo, el cual puede provenir de diversas
fuentes, entre ellas, la denominada intermediación financiera.
C. Para abordar tal
tópico, es necesario enunciar algunas acotaciones que informan sobre el
contenido, estructura y alcance de tal actividad económica.
a. Inicialmente,
dado el margen definitorio que tiene el legislador en materia económica, la
intermediación financiera puede ser definida, sin ánimo de exhaustividad, a
partir de: (i) un criterio material; (ii) elementos definitorios positivos y
negativos (u operacionales); y, (iii) un criterio de naturaleza orgánica.
El primero atiende
a la naturaleza misma de la actividad, lo que equivale a sostener que la
actividad financiera es la que se despliega a través de la intermediación; por
otro lado, en relación con elsegundo, la intermediación financiera
será aquella realizada a través de las operaciones jurídicas que conforme al
ordenamiento jurídico constituyen tal actividad económica; en consecuencia, de
forma negativa, no será intermediación financiera la ejecutada en aquellos
negocios jurídicos que no sean reconocidos como tales por al marco regulatorio
aplicable; y, en virtud del tercero, será intermediación
financiera la realizada por ciertos entes jurídicos previamente definidos
legalmente.
b. Así, desde un
punto de vista jurídico - económico, en términos generales y
de forma flexible y cambiante, la intermediación financiera puede ser concebida
como el proceso por medio del cual un agente económico, de manera masiva,
habitual y con carácter profesional, capta fondos de los agentes excedentarios
de moneda a fin de otorgar flujos de efectivo presentes a los agentes
deficitarios para cubrir sus necesidades actuales y futuras, por medio de
diferentes instrumentos y operaciones jurídicas a través de las cuales se
realiza el manejo, aprovechamiento e inversión del ahorro; obteniendo un
rendimiento basado en la asunción del riesgo en caso de impago y en el
resultado diferencial entre el interés pagado por las operaciones pasivas de
crédito y el interés cobrado por las operaciones activas de crédito.
Ahora bien, en
el proceso descrito, el Estado tiene un rol fundamental, ya
que a partir del ejercicio de sus facultades de autorización, supervisión,
vigilancia, fiscalización, inspección y sanción, coadyuva en la tutela de los
diversos intereses económicos involucrados.
Planteada así,
la citada actividad constituye un género de tráfico cuya peculiaridad ha sido
reconocida legislativamente –con la adopción de leyes que regulan la
intermediación financiera–, pero que además exige ciertas determinaciones del
legislador que respondan adecuadamente a su particular importancia en la
economía; por lo tanto, la intermediación financiera es de
interés general, porque en ella se advierte la relación entre el ahorro y la
inversión, la cual tiene un papel fundamental en el desarrollo económico de los
países; es por ello que toda actividad que directa o indirectamente
implique intermediación de recursos o la captación del ahorro del público debe
ser regulada y supervisada por el Estado; y es que, como debe recordarse,
constitucionalmente el Estado debe garantizar el bienestar y el orden
económico, sin que ello, represente una anulación o afectación a los derechos
fundamentales de las sujetos de Derecho que se dediquen a tal actividad
económica; razón suficiente para justificar la especial tutela estatal
sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora (entre otras) y,
cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público.
c. Sentado lo
anterior, se colige que, para el adecuado desarrollo operativo del sistema
financiero, es indispensable de una legislación singular que responda a la
importancia que reviste el funcionamiento de las entidades de crédito para el
conjunto de la economía, dada su posición central en los mecanismos de pago. En
consecuencia, el ordenamiento jurídico debe someter a estas entidades a una
regulación y supervisión administrativa, mucho más intensas que las que
soportan la mayor parte de los restantes sectores económicos, y cuyo designio
esencial consiste en asegurar la confianza en ellas, lo que es sin duda un
factor imprescindible para la buena marcha de la economía.”
SUPERINTENDENCIA
DEL SISTEMA FINANCIERO ES LA INSTITUCIÓN FACULTADA POR LEY PARA AUTORIZAR A LOS
BANCOS, BANCOS COOPERATIVOS Y SOCIEDADES DE AHORRO Y CRÉDITO A QUE PRESTEN SUS
SERVICIOS EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL
“e. Por lo
tanto, la autorización previa, supervisión, vigilancia, fiscalización,
inspección y sanción de los agentes económicos que deseen participar en el
mercado como intermediarios financieros, debe quedar a cargo de una institución
independiente, autónoma y técnica, que vele por la estabilidad, transparencia,
eficiencia y adecuado desarrollo del sistema financiero, velando por la
seguridad y solidez de los integrantes del mismo.
D. Para iniciar, el art. 20 de la Ley de
Bancos prescribe que la Superintendencia del Sistema Financiero será la
encargada de autorizar el funcionamiento de bancos, luego de haber pasado por controles
establecidos en la misma ley y haberse inscrito en el Registro de Comercio; por
su parte, el art. 6 de la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y
Crédito (que derogó la Ley de Cajas de Crédito), faculta a la Superintendencia
del Sistema Financiero para que, luego de recibir toda la información requerida
a las entidades financieras mencionadas, conceda la autorización para realizar
las actividades reguladas en dicha ley.
Por
consiguiente, de acuerdo con las disposiciones citadas, la Superintendencia
del Sistema Financiero es la institución facultada por ley para
autorizar a los bancos, bancos cooperativos y sociedades de ahorro y crédito a
que presten sus servicios en todo el territorio nacional, autorización que
implica el pleno ejercicio de la actividad de intermediación financiera."
SUPERVISIÓN Y REGULACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO
"D. Conforme
a lo anterior, el art. 3 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema
Financiero establece que la Superintendencia es responsable de supervisar la
actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero, y
que para tales efectos le compete: autorizar la constitución, funcionamiento,
inicio de operaciones, suspensión de operaciones, modificación,
revocatoria de autorización, cierre y otros actos de los integrantes del
sistema financiero, de conformidad a las disposiciones legales, reglamentarias
o normativas técnicas establecidas al respecto.
En concreto, el
art. 7 letras b) y g) de la mencionada ley, confirma la anterior regulación al
prescribir que están sujetos a dicha ley –y por tanto a supervisión de la
Superintendencia– los bancos constituidos en El Salvador, las sucursales y
oficinas de bancos extranjeros, los bancos cooperativos, las sociedades de
ahorro y crédito y las federaciones reguladas por la Ley de Bancos Cooperativos
y Sociedades de Ahorro y Crédito."
COOPERATIVOS,
SOCIEDADES DE AHORRO Y CRÉDITO, DEBEN INFORMAR AL SUPERINTENDENTE DEL SISTEMA
FINANCIERO, DECISIÓN DE APERTURA DE AGENCIAS
"F. Así, conviene agregar que, de acuerdo
con lo prescrito en el art. 22 de la Ley de Bancos y el art. 11 de la Ley de
Bancos Cooperativos y Sociedades de Ahorro y Crédito, tales personas jurídicas
deben informar al Superintendente del Sistema Financiero, la decisión de apertura
de agencias, siendo tal funcionario el único que puede objetar en una
resolución –objetivamente motivada– si considera que dicho proyecto tendrá un
efecto negativo en la capacidad financiera y administrativa de los agentes
económicos solicitantes."
AGENCIAS
"En ese orden, ambas disposiciones legales definen a la
agencia como la oficina separada físicamente de la casa matriz u oficina
central que forma parte integrante de la misma persona jurídica, que puede
realizar las mismas operaciones de ésta, que no tiene capital asignado y cuya
contabilidad no está separada de la casa matriz u oficina central."
EMISIÓN
DE UNA LICENCIA PARA QUE UNA ENTIDAD FINANCIERA PUEDA FUNCIONAR, ES UNA
ATRIBUCIÓN QUE LE CORRESPONDE A LA SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO,
NO A LAS MUNICIPALIDADES
"IV. 1. A partir de los argumentos del
actor, el enjuiciamiento constitucional versará en examinar eltributo
municipal dirigido hacia determinados sujetos específicos, a saber:
(i) bancos; (ii) financieras; (iii) cooperativas; e, (iv) instituciones afines.
Como se ha
reiterado a lo largo de esta sentencia, el punto medular de este análisis
consiste en dirimir si el hecho generador del tributo verifica
una contraprestación por parte de la municipalidad y con ello justifica el cobro
de una tasa, o si, por el contrario, constituye un impuesto; ahora bien, si
eventualmente se determina la existencia de una tasa municipal, se analizará
el quantum de la misma.
A. Al debate constitucional se han incorporado los
siguientes argumentos:
a. El ciudadano Herrera Valle alegó que el
tributo exigido por el Concejo Municipal de Apopa es un impuesto y
no una tasa local, ya que no se advierte una obligación por parte del municipio
de desplegar alguna actividad –contraprestación– a favor del sujeto pasivo, por
lo que contradice el principio de reserva de ley, en virtud del cual solo el
Órgano Legislativo puede establecer impuestos.
b. Por su parte, el
Concejo Municipal manifestó en lo medular que sí existe una contraprestación
por parte de la comuna, la cual consiste en la atención que se brinda por parte
del personal administrativo de la alcaldía.
c. Por último,
el Fiscal General de la República señaló que el tributo impugnado es un
impuesto y no una tasa, en tanto que corresponde a la Superintendencia del
Sistema Financiero y no a las municipalidades otorgar la licencia para que
funcionen los bancos y a otros agentes económicos, por lo que la creación de
esa licencia no es una contraprestación que justifique el pago de la tasa.
B. Al analizar los
alegatos descritos en conjunto con el texto del precepto normativo objetado, se
concluye que en efecto la tasa contempla una suerte de contraprestación
jurídica. por parte de la municipalidad consistente en la emisión de
una licencia para el funcionamiento u operatividad de losagentes
económicos descritos anteriormente, dentro de las circunscripciones
territoriales del municipio aludido.
Sin embargo,
como lo señaló el Fiscal General de la República, la entrega de permisos
–licencias– para que operen las instituciones financieras no le corresponde a
las municipalidades, si no a la Superintendencia del Sistema Financiero, quien,
al amparo del marco normativo oportunamente citado, tendrá que evaluar a estas
entidades para que, con base en un estudio objetivo del cumplimiento de los
requisitos legales, sean emitidos los permisos para que operen los bancos,
financieras, cooperativas e instituciones afines al rubro de las finanzas.
C. En ese contexto,
conviene recordar que los tribunales jurisdiccionales y las demás autoridades
públicas, deben actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no sólo
en atención a las normas que regulan una actuación específica, tal como lo
establece la Constitución y el principio de unidad del ordenamiento jurídico;
de manera que, el operador jurídico debe: (i) identificar las disposiciones
legales que incidan relevantemente en la interpretación de otras y, (ii)
realizar una interpretación sistemática, integral y armónica de las
mismas a la luz de los contenidos constitucionales (sentencias de 17-XI-2014 y
26-VI-2015, Incs. 59-2014 y 46-2012).
D. Con base en las
disposiciones legales expuestas, este Tribunal entiende que la emisión de una
licencia para que una entidad financiera pueda funcionar, es una
atribución que le corresponde a laSuperintendencia del Sistema
Financiero, no a las municipalidades; de esta manera, para que dicha
institución extienda la autorización, previamente ha evaluado el agente
económico que pretende desarrollar la intermediación financiera y, luego de que
se ha confirmado el cumplimiento de los requisitos, procede a autorizar su
funcionamiento; quedando la Superintendencia autorizada para ejercer las
facultades de supervisión, vigilancia, fiscalización, inspección y sanción,
atribuciones que se encuentran fuera del ámbito competencial de las
municipalidades.
En virtud de lo
expuesto, se concluye que otorgar una licencia no representa la mera entrega de
un documento, si no que como se expresó anteriormente, es el resultado de un
procedimiento previo para evaluar si se cumplen los requisitos exigidos por el
ordenamiento jurídico para que se conceda la licencia, pues tal como se ha
explicitado, la actividad de intermediación financiera se considera un asunto
de interés nacional y, por ende, una competencia del Estado
central; en consecuencia, la entrega de una licencia para que
opere un banco, financiera, cooperativas e instituciones afines no
es una contraprestación que pueda ofrecer una municipalidad, por no estar
autorizada para ello, sino que le corresponde a otra entidad reguladora del
sector financiero aprobar la operación de estas instituciones –la
Superintendencia del Sistema Financiero– (sentencia de 6-VII-2015, Inc.
100-2013)."
DISPOSICIÓN
IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL, YA QUE CONTRADICE EL PRINCIPIO DE RESERVA DE
LEY, EN TANTO QUE CONTIENE UNA TASA QUE CARECE DE UNA CONTRAPRESTACIÓN O
BENEFICIO, SITUACIÓN QUE CONVIERTE A DICHO TRIBUTO EN UN IMPUESTO
"2. En razón de lo evidenciado, se concluye
que en la disposición impugnada el hecho imponible de la tasa allí
contemplada lo constituye la autorización –licencia– para que determinados
sujetos financieros operen dentro de la circunscripción del municipio; sin
embargo y como se ha comprobado en la presente sentencia, la ley –de forma
especial– establece los requisitos y la autoridad estatal competente
–Superintendencia del Sistema Financiero– para autorizar y supervisar a
aquellas personas jurídicas que pretendan ejercer alguna actividad financiera.
Ante las
circunstancias evidenciadas, el art. 7, sección 2.10.2 del D.M. 1/2011 es
inconstitucional, ya que contradice el principio de reserva de ley –art. 131
ord. 6° Cn.–, en tanto que contiene una tasa que carece de una contraprestación
o beneficio, situación que convierte a dicho tributo en un impuesto, especie
fiscal que sólo puede ser creada mediante una ley en sentido formal."