POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
"III. 1. En términos generales, la Administración Pública es la estructura orgánica compuesta por diversas instituciones a la que se le atribuye la función de gestionar los bienes, recursos y servicios estatales, mediante actividades encaminadas a la realización del bien común y del interés colectivo –Sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008–. Para la consecución de tal finalidad, la Administración puede ejercitar potestades determinadas, entre las que se encuentra la potestad para sancionar conductas contrarias al ordenamiento jurídico."
HABILITACIÓN POR MEDIO DE LA CONSTITUCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PARA QUE SANCIONE LAS CONTRAVENCIONES A LAS LEYES, REGLAMENTOS U ORDENANZAS
"Este poder ha sido reconocido en el art. 14 Cn., en el cual, aunque se establece que corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas, se habilita constitucionalmente a la Administración para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, es decir, la facultad de hacer uso de medidas coercitivas que tengan como finalidad la privación de un derecho o de un bien a los particulares por transgresiones determinadas al ordenamiento jurídico.
Así, siendo indistinto el gravamen aflictivo de las sanciones administrativas con las de índole jurisdiccional-penal, se acepta que se trata de un único poder estatal de castigar –ius puniendi– que se bifurca en una u otra dimensión atendiendo a las finalidades de ordenación que se persigan –Sentencias de 11-XI-2003 y 29-VI-2015, Incs. 16-2001 y 107-2012, respectivamente–."
IUS PUNIENDI DEL ESTADO
"Sobre el particular, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha expresado que “el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, no solo [sic] se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdicción, sino que también se manifiesta en manos de la Administración Pública” –Sentencia de 5-X-2000, ref. 148-C-99–. Se trata, pues, de una dualidad de sistemas represivos-sancionatorios, a manera de una despenalización de ciertas conductas, que traslada desde los jueces penales a la Administración la represión de determinados delitos y faltas."
ELEMENTOS ESENCIALES
"A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional –v.gr., Sentencia de Inc. 16-2001, ya citada– ha identificado los elementos esenciales de la potestad sancionadora administrativa: (i) es un poder quederiva del ordenamiento jurídico; (ii) tiene un efecto aflictivo, porque su ejercicio trae como resultado la imposición de una medida de carácter aflictivo para el administrado, que puede consistir tanto en la privación de un derecho preexistente –sanción interdictiva– como en la imposición de una obligación pecuniaria; y (iii) tiene una finalidad represora, esto es, el castigo de conductas contraria al orden jurídico a efecto de restablecerlo, a manera de un control social coercitivo en desarrollo del ius puniendiestatal ante infracciones catalogadas como administrativas –Sentencia de 3-II-2006, Amp. 28-2005, y Sentencia de 5-VII-2001, Sala de lo Contencioso Administrativo, ref. 110-P-2001–."
PROPORCIONALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
"2. A. Ahora bien, el reconocimiento de la potestad sancionadora administrativa conlleva, de forma paralela, la necesidad de la proporcionalidad de las sanciones administrativas, tanto en el plano de su formulación normativa, como en el de su aplicación por lo entes correspondientes. Así, en el plano normativo se observará la proporcionalidad siempre que las sanciones contempladas en la ley o reglamento sean congruentes con las infracciones respectivas; mientras que en el plano aplicativo, el principio se cumplirá siempre que las sanciones que se impongan sean proporcionales a la gravedad que comporten los hechos según circunstancias objetivas y subjetivas."
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
"De esta manera, el principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de razonabilidad.
B. En este último sentido apuntado, cabe decir que el principio de proporcionalidad implica la prohibición de exceso de las medidas normativas de índole sancionatorio administrativo, que sólo podrán ser materializadas cuando su cuantía y extensión resulte idónea, necesaria y proporcionada en estricto sentido para la consecución de fines constitucionalmente legítimos.
IDONEIDAD DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
En específico, una sanción administrativa será idónea si es capaz de conseguir los fines perseguidos por el legislador con su adopción; será necesaria si dentro del catálogo de medidas posibles no existen otras que posean igual grado de idoneidad con respecto a la finalidad advertida y que sean menos lesivas o dañosas a los derechos fundamentales involucrados; y, finalmente, será proporcionada en estricto sentido si, superados los juicios de idoneidad y necesidad, es adecuada en relación con la magnitud o lesividad del comportamiento del infractor.
C. Ahora bien, para lograr la proporcionalidad entre la represión de las infracciones administrativas y la naturaleza de los comportamientos ilícitos, corresponde al legislador en primer lugar el establecimiento de un baremo de sanciones en atención a su gravedad y de infracciones tipificadas con arreglo a tal clasificación y, además, la inclusión de criterios de dosimetría punitiva, es decir criterios dirigidos a los aplicadores de las normas para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.
CRITERIOS SEGÚN EL DERECHO COMPARADO DE LA DOSIMETRÍA DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
"De acuerdo al Derecho comparado –y sin ánimo de exhaustividad–, entre los criterios de dosimetría de sanciones administrativas que pueden considerarse se encuentran: (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.
Lo anterior pone de manifiesto la relación necesaria entre la observancia de la proporcionalidad en la labor sancionadora administrativa y la discrecionalidad con que debe contar tanto el legislador que crea la norma sancionadora como la Administración que impone las sanciones. En efecto, la exigencia de alcanzar la debida proporción entre infracción cometida y sanción aplicada sólo es posible con el reconocimiento de un margen de decisión en los ámbitos normativo y aplicativo de la potestad sancionadora, pues ello permitirá la valoración de las circunstancias que rodean a la contravención respectiva y la razonabilidad en la graduación de las penas a imponer."
ACEPTACIÓN DE LA PRÁCTICA LEGISLATIVA DE ESTABLECER LÍMITES MÍNIMOS Y MÁXIMOS EN LA CUANTÍA DE LAS SANCIONES
"C. El reconocimiento de tal discrecionalidad trae como consecuencia la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones –en caso de ser pecuniarias–, esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría aludida, lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta –a manera de facultad omnímoda– que permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales.
En relación con lo anterior, cabe mencionar que la discrecionalidad señalada conlleva la inconveniencia de establecer multas fijas para cada contravención administrativa, en tanto que la inflexibilidad de dicha técnica no permite a las autoridades impositoras graduar las sanciones de acuerdo con las circunstancias de cada caso, lo cual puede provocar el tratamiento desproporcional de los infractores ante excesos que, de igual forma, se vuelve arbitrario. En todo caso, si el legislador omitiera en un producto normativo la regulación de pisos o techos sancionatorios, ello no significaría el libre e inimpugnable arbitrio de la autoridad respectiva en su aplicación, sino que comportaría una remisión tácita al principio de proporcionalidad sobre dicha potestad sancionadora, con el debido deber de motivación."
CONFIGURACIÓN DE UN DERECHO FUNDAMENTAL ES LA DOTACIÓN DE CONTENIDO MATERIAL AL MISMO, ESTABLECIENDO SUS MANIFESTACIONES Y ALCANCES, LAS CONDICIONES PARA SU EJERCICIO, ORGANIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS NECESARIOS PARA HACERLOS EFECTIVOS
"Como se sostuvo en Sentencia de 13-X-2010, Inc. 17-2006, aunque los derechos fundamentales se constituyen como límites o barreras a la ley –en sentido material–, su plena eficacia requiere a la vez de la colaboración legislativa para su desarrollo, particularmente por la relativa indeterminación o textura abierta de los enunciados constitucionales que consagran dichos derechos. Este desarrollo legislativo de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución conlleva necesariamente a distinguir entre la regulación normativa de los mismos y las limitaciones que implican una afectación negativa en sus elementos esenciales.
De acuerdo con lo expuesto en el precedente citado como en Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, la regulación normativa o configuración de un derecho fundamental es la dotación de contenido material al mismo, estableciendo sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, así como la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías. Se trata, pues, de la afectación de elementos no necesarios al derecho, que no inciden directamente sobre su ámbito y límites."
REGULACIÓN DE UN DERECHO CONSTITUCIONAL
"Desde esta perspectiva, un derecho constitucional puede ser regulado por disposiciones infraconstitucionales provenientes de aquellos órganos estatales o entes públicos que se encuentran constitucionalmente facultados para ello, sin que pueda entenderse que el cumplimiento de las condiciones establecidas para el ejercicio de un derecho es lo que lo hace surgir en la práctica; el derecho existe con independencia de tales condiciones, ya que éstas lo único que hacen es regular las formas para su ejercicio."
LIMITACIÓN DE UN DERECHO FUNDAMENTAL
"Por otra parte, la limitación de un derecho fundamental es un caso específico de regulación, que se caracteriza porque afecta alguno de sus elementos o aspectos sustanciales –los sujetos del derecho y su ámbito de protección material, es decir, el área genérica de actividad del derecho–, de forma tal que implica una obstaculización o impedimento para su ejercicio, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional. A diferencia de lo que ocurre con la regulación, la limitación sólo es susceptible de ser realizada por la propia Constitución o por la ley en sentido formal, es decir, la fuente jurídica emanada de la Asamblea Legislativa."
MEDIDA LEGISLATIVA CUESTIONADA IMPLICA UNA INTERVENCIÓN EN EL ÁMBITO DE PROTECCIÓN MATERIAL DEL DERECHO A LA PROPIEDAD Y NO UNA SIMPLE REGULACIÓN
"B. Al respecto, considerando la índole pecuniaria de las sanciones contempladas en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP y la cuantía de las mismas que pueden establecerse en atención a los rangos mínimos que se permiten para cada tipo de infracción, se estima que ciertamente la medida legislativa cuestionada implica una intervención en el ámbito de protección material del derecho a la propiedad y no una simple regulación, porque implica la extinción o exacción con carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado –principalmente en los montos mínimos sancionatorios a las infracciones graves y muy graves–, de manera que pierde disponibilidad sobre la porción que está obligado a entregar, limitándose así las posibilidades de ejercicio sobre dicho derecho fundamental."
FINALIDAD DE DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES LEGÍTIMA Y JURÍDICAMENTE RELEVANTE DESDE EL PUNTO DE VISTA CONSTITUCIONAL, PERSIGUE GARANTIZAR DESARROLLO ECONÓMICO Y UTILIZACIÓN RACIONAL DE LOS RECURSOS Y LA DEFENSA DE LOS INTERESES DE LOS CONSUMIDORES DE PETRÓLEO
“ B. Establecido, pues, que el contraste normativo planteado es susceptible de ser examinado como una intervención en un derecho fundamental, se determinará la finalidad del legislador con las sancionesreguladas en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP –las multas–, a efecto de establecer si éstas se justifican constitucionalmente.
De acuerdo con lo expresado por la Asamblea Legislativa en su informe, la finalidad de las sanciones pecuniarias contenidas en la disposición impugnada es el castigo de los sujetos que realicen malas prácticas de comercio en el mercado de productos de petróleo y sus derivados –depósito, transporte, distribución y comercialización–, lo que, a su vez, persigue la regulación y vigilancia eficiente de dicho mercado económico, tal como lo se indica tanto en el considerando I como en el art. 1 de la LERDETDIPP.
Dicho fin es legítimo y jurídicamente relevante desde el punto de vista constitucional, pues persigue garantizar el desarrollo económico y la utilización racional de los recursos, así como la defensa de los intereses de los consumidores en el mercado en mención, conforme a lo señalado en el art. 101 Cn."
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD
"D. Conforme a lo anterior, se enjuiciará la proporcionalidad de la medida concreta impugnada a partir de su idoneidad, analizando primero la justificación de la misma en atención a la finalidad mencionada, esto es, si conforme a la técnica legislativa utilizada los montos mínimos sancionatorios en estudio tienen justificación razonable según parámetros objetivos aceptables para la tutela de los intereses de los consumidores en el mercado de productos de petróleo y sus derivados, así como para la regulación y vigilancia eficiente de esta actividad económica.
Acerca de esto, esta Sala en Sentencia de 14-XII-2004, Inc. 42-2003, ha dicho que para que el juicio de proporcionalidad responda a criterios objetivos requiere de una cuota de razonabilidad, a efecto que la decisión que determine el legislador sea conforme no solamente a la normativa constitucional, sino a las necesidades de la realidad. Dicha razonabilidad, se distingue en tres niveles: (i) el normativo, que sugiere que las normas infraconstitucionales mantengan coherencia con el contenido de la Constitución; (ii) el técnico, que se refiere a que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por una ley y los medios que planifica para lograrlos; y (iii) el axiológico, que envuelve la exigencia de congruencia de los medios escogidos por la norma con los valores constitucionalmente reconocidos –Cfr., además, Sentencia de 14-XII-2004, Inc. 20-2003–."
JUICIO DE RAZONABILIDAD
"Concebido de esta manera, el juicio de razonabilidad constituye la primera etapa del análisis de la idoneidad de un acto del poder público, en el sentido de que previo a determinar si una medida cuestionada es adecuada o no para obtención de una finalidad jurídicamente relevante, previamente debe verificarse su razonabilidad, es decir si la misma se encuentra justificada por parte del ente que lo realiza o emite de acuerdo con parámetros o criterios objetivos.
Partiendo de esa idea, el test de razonabilidad comporta la exigencia para el ente que emite la norma de exponer los motivos que dieron lugar a la elección de una determinada acción, justificando las medidas adoptadas, mediante la aportación de razones objetivas para demostrar que la afectación, limitación o perjuicio de otros derechos o bienes es plausible –Sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009–, por ejemplo, con la documentación en forma seria y suficiente de los conocimientos empíricos, estudios técnicos o datos de la realidad –según la naturaleza del asunto que se trate y las exigencias de la disposición constitucional que sirva de parámetro– que permitan justificar, argumentar o demostrar la razonabilidad de una medida –Sentencia de 23-X-2007, Inc. 35-2002–."
MONTOS MÍNIMOS DE LAS MULTAS REGULADAS EN LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA FUERON ESTABLECIDOS DE FORMA ARBITRARIA, ES DECIR SIN LA JUSTIFICACIÓN OBJETIVA SUFICIENTE EN RELACIÓN CON LA FINALIDAD QUE LES SIRVE DE FUNDAMENTO
"En el caso específico, sobre la justificación de la medida en cuestión, es de hacer notar que aunque en su informe la autoridad demandada reconoció que, en observancia de la proporcionalidad, es menester graduar las sanciones administrativas para que tengan relación con el hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias del sujeto infractor, no se aportaron los elementos objetivos necesarios y pertinentes para justificar el porqué de la determinación de los montos mínimos sancionatorios del art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, verbigracia, con estudios verificables sobre la identificación de las personas jurídicas que realizan operaciones de depósito, transporte, distribución y comercialización de productos de petróleo y sus derivados, así como la media de ganancias o rentabilidad que cada uno de estos obtiene con la realización de las conductas sancionadas para demostrar su capacidad económica.
Esto implica, por un lado, que los montos mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el derecho de propiedad –art. 2 inc. 1° Cn.–."
MONTOS MÍNIMOS SANCIONATORIOS QUE CONTEMPLA EL ARTÍCULO 19 INCISO 1° LETRAS A, B Y C DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA VULNERAN EFECTIVAMENTE LOS ARTÍCULOS 2 INCISO 1° Y 246 INCISO 1° CONSTITUCIÓN
"Así, en tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su proporcionalidad –pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma–, se concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es procedente declarar su inconstitucionalidad en esta sentencia."
AL NO HABER SUPERADO LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA EL TEST DE PROPORCIONALIDAD EN CUANTO A SU IDONEIDAD, SE VUELVE INNECESARIO ENTRAR AL ANÁLISIS DE LA NECESIDAD DE LA MEDIDA QUE CONTIENE
"2. En cuanto a la conformidad o no de los montos mínimos sancionatorios contenidos en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP al subprincipio de necesidad del principio de proporcionalidad, por la supuesta exclusión de medios alternativos menos gravosos para los derechos aludidos pero con el mismo grado de adecuación para la obtención del fin perseguido –v.gr., la conservación de los montos máximos de cada sanción, con la prescindencia de los límites mínimos–, esta Sala estima que al no haber superado la disposición impugnada el test de proporcionalidad en cuanto a su idoneidad, se vuelve innecesario entrar al análisis de la necesidad de la medida que contiene, razón por la cual se sobreseeráen este punto de la demanda planteada."
EFECTO RESTITUTORIO: MONTOS MÍNIMOS SANCIONATORIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 19 INCISO 1° LETRAS A, B Y C DE DISPOSICIÓN IMPUGNADA CONTINUARÁN VIGENTES HASTA QUE ASAMBLEA LEGISLATIVA REFORME NORMATIVAS RESPECTIVAS EN DICHA DISPOSICIÓN
"2. Corresponde en este apartado analizar el alcance y efectos de la inconstitucionalidad determinada en los montos mínimos sancionatorios de las multas para infracciones menos graves, graves y muy graves que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, al carecer de justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento.
A. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ya ha reconocido reiteradamente que las potestades jurisdiccionales de esta Sala la habilitan a modular los efectos de sus decisiones, a fin de no generar impactos negativos en la realidad normada o cambios bruscos dentro del ordenamiento jurídico –Sentencias de 13-I-2010 y 5-VI-2012, Incs. 130-2007 y 23-2012, respectivamente–.
Una de las formas que los tribunales constitucionales utilizan para lograr dicha modulación es eldiferimiento de los efectos de sus sentencias; es decir, la suspensión de los efectos del fallo por unperíodo razonable de tiempo, con el fin de garantizar la integridad de la Constitución en circunstancias donde no es posible dejar sin efecto de manera inmediata una disposición infraconstitucional por los efectos perjudiciales que tendría esa decisión. De este modo, la modulación de los efectos temporales de los fallos, lejos de ser un instrumento contradictorio, busca consolidar un control constitucional efectivo, pero prudente y responsable.
B. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala considera pertinente diferir los efectos de la inconstitucionalidad advertida en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP, pues la invalidación inmediata de los pisos sancionatorios para las infracciones determinadas en dicha ley implicaría la permisión de un margen de discrecionalidad tal para los aplicadores de la norma, que podría llevar a situaciones en que la comisión de las conductas prohibidas resultaría más beneficioso para los sujetos infractores que el cumplimiento de las normas infringidas, lo cual, a su vez, envolvería incumplir la finalidad de procurar prácticas indebidas en el mercado de productos de petróleo y sus derivados, y obstaculizaría la protección a los derechos de los consumidores de los mismos.
En este sentido, con el fin de permitir al legislador corregir en el corto plazo la inconstitucionalidad advertida, los montos mínimos sancionatorios establecidos en el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP continuarán vigentes hasta que la Asamblea Legislativa realice las adecuaciones normativas respectivas en dicha disposición, estableciendo pisos sancionatorios bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, las cuales deberán realizarse en el plazo de seis meses a partir de la notificación de esta sentencia.
Aunado a lo precedente, en aras de la seguridad jurídica, se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte titular del Ministerio de Economía, de conformidad con la competencia que le otorga el art. 19 inc. 1° LERDETDIPP, en relación con las infracciones menos graves, graves y muy graves establecidas en el art. 18 de esa misma ley."