EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA
CARACTERÍSTICAS DE CARGOS DE CONFIANZA
"A. Al respecto, en las Sentencias de 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de “cargo de confianza” a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.
Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas –más políticas que técnicas– y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución –en el nivel superior–; (ii) que el cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero."
MANEJO DE FONDOS PÚBLICOS NO ES UN ELEMENTO VÁLIDO PARA RESTRINGIR EL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
"b. De acuerdo con los arts. 159 inc. 3° de la Cn. y 1 de la Ley Orgánica de la PNC, esta es una institución de derecho público, con personalidad jurídica, que tiene por objeto proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, prevenir y combatir toda clase de delitos, colaborar en el procedimiento para la investigación de delitos y mantener la paz interna, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública tanto en el ámbito urbano como rural, con estricto apego a los derechos humanos.
En el presente caso, se ha comprobado que el señor [...] desempeñaba el cargo nominal de motorista y funcional de encargado del Fondo Circulante de Monto Fijo de la División de Fronteras de la PNC y que, al momento de su remoción, se encontraba vinculada laboralmente con dicha institución mediante un contrato de servicios personales cuya vigencia finalizaba el 31-XII-2011. De lo anterior se colige que la relación laboral entablada entre el peticionario y la citada entidad era de carácter público, y, consecuentemente, aquel tenía a la fecha de su separación del puesto de trabajo la calidad de servidor público.
c. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el Manual Técnico del Sistema Financiero Integrado (MTSAFI), la creación del Fondo Circulante y el nombramiento del encargado de su manejo deben efectuarse mediante Acuerdo Institucional o Punto de Acta, según sea el caso. Este Fondo sirve para efectuar erogaciones de carácter urgente y facilitar la operatividad y eficiencia de las instituciones públicas, siempre que no correspondan al pago de salarios, debiendo contar previamente con la debida autorización del Titular o funcionario delegado para la autorización del gasto.
El Fondo Circulante de Monto Fijo de la División de Fronteras de la PNC fue creado por medio del Acuerdo n° A-0072-02-2009 de 12-I-2009, por un monto de $7,000.00, para efectuar gasto de: (i) adquisición de bienes y servicios; y (ii) gastos financieros y otros, excepto la compra de activos fijos. Su utilización se encuentra regulada por la Ley de la Corte de Cuentas de la República, la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado y su reglamento, el MTSAFI, el Reglamento de Normas Técnicas de Control Interno Específicas de la PNC, el Instructivo para la Aplicación de Fondos Circulantes de Monto Fijo y Cajas Chicas de la PNC y el Instructivo para la Implementación del Régimen de Disponibilidad del Personal Policial.
El manejo del referido Fondo se encuentra confiado a un encargado, un responsable de autorizar erogaciones y un refrendario. El encargado es responsable del manejo, registro y control de los recursos asignados para la operación de dichos fondos, verifica la disponibilidad bancaria antes de firmar los cheques y gestiona lo relativo a la entrega de fondos de caja, así como su reintegro y liquidación. El responsable de autorizar erogaciones, como su nombre lo indica, es encargado de autorizar y aprobar la erogación de fondos o realización de gastos, así como supervisar que se cumpla con la normativa que regula el uso y control del Fondo. El refrendario verifica y asegura que la documentación que respalda el gasto cumpla con los requisitos de legalidad, veracidad y pertinencia, es decir, que el gasto sea acorde a las necesidades institucionales, además verifica la disponibilidad bancaria antes de firmar cheques.
El art. 67 del Reglamento de Normas Técnicas de Control Interno Específicas de la PNC establece que el encargado del Fondo Circulante será un empleado administrativo distinto a los responsables o manejadores de otros fondos y de quienes efectúen labores contables o presupuestarias, y se selecciona con base a criterios de honradez, integridad y conocimiento de las normas aplicadas a la administración financiera, previa evaluación realizada por la División de Personal.
d. Ahora bien, generalmente, se ha entendido –y así lo recogen muchas leyes– que los cargos en los cuales de alguna manera se tiene contacto con fondos o bienes públicos son de confianza. Sin embargo, al respecto, es necesario precisar que, cuando se habla de “confianza”, con ello se puede estar haciendo alusión a dos tipos de situaciones. Por un lado, la confianza de índole personal, que es aquella que proviene de la cercanía que un funcionario o empleado, en sus labores, guarda con el titular de la institución. Por otro lado, la confianza, que se requiere para que un empleado realice cierto tipo de actividades como, por ejemplo, el manejo de fondos públicos para la adquisición de bienes y servicios. Aquí se habla de “confianza”, no por el vínculo existente entre el titular y el empleado respectivo, sino por el carácter delicado de las funciones encomendadas. Pudiéramos afirmar que, mientras que en la primera acepción la confianza se basa en elementos subjetivos, en la segunda se basa en elementos objetivos. En efecto, en muchos casos, los empleados de confianza del segundo tipo no tienen un contacto directo ni constante con el titular de la institución correspondiente. Se deposita confianza en ellos en razón, por ejemplo, de sus cualidades profesionales, conocimientos especializados, experiencia, etc.
Pues bien, partiendo de la anterior precisión, se concluye que no existe justificación alguna para restringir el derecho a la estabilidad laboral a ciertos empleados de confianza del segundo tipo referido. Ello porque, por una parte, se trata de una confianza basada en elementos objetivos y, en ese sentido, además de que en las leyes están claramente detallados los requisitos, las funciones de dicho cargo y todas las precauciones que deben observar en la realización de las mismas, cualquier negligencia o malicia –que acarreen la pérdida de la confianza– pueden perfectamente demostrársele en un juicio.
Con relación al cargo de encargado del Fondo Circulante, de la normativa antes indicada se desprende: (i) la exigencia de idoneidad técnica y moral en la persona que pretenda ostentar el referido cargo; (ii) el cumplimiento estricto del marco de actuación definido en la normativa de administración financiera del Estado por parte del funcionario respectivo; (iii) que se trata de un cargo subordinado en lo relativo a la disposición de fondos o bienes públicos, pues su actuación depende de los lineamientos del Jefe de Apoyo Técnico Administrativo y del Jefe de la División de Control Migratorio y Fiscal de la PNC; (iv) que algunas de las tareas más delicadas inherentes a dicho cargo son compartidas y supervisadas por el refrendario, con quien responde solidariamente de la administración del Fondo; y (v) que ante el incumplimiento o negligencia en el ejercicio de sus funciones la normativa administrativa contempla un conjunto de sanciones."
ENCARGADO DEL FONDO CIRCULANTE DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL GOZA DE ESTABILIDAD LABORAL
"e. En definitiva, el cargo de encargado del Fondo Circulante de Monto Fijo de la División de Fronteras de la PNC no implica la facultad de adoptar –con amplia libertad– decisiones determinantes con relación al manejo del Fondo Circulante, sino la de dar apoyo administrativo y realizar actividades de elaboración, control, custodia, liquidación, registro y archivo de procesos de pago, liquidaciones y reintegros a través del Fondo Circulante de Monto Fijo asignado a la referida división de la PNC, bajo los lineamientos y supervisión de sus superiores jerárquicos inmediatos, que en este caso eran el Jefe de Apoyo Técnico Administrativo y el Jefe de la División de Control Migratorio y Fiscal, de acuerdo a la legislación y normas técnicas administrativas. Por las razones anteriores, se concluye que el cargo de encargado del Fondo Circulante de Monto Fijo de la División de Fronteras de la PNC no es de confianza Consecuentemente, el señor S. A. B. B. gozaba de estabilidad laboral al momento en que ocurrió su destitución."
VULNERACIÓN CONSTITUCIONAL POR NO HABER TRAMITADO PROCEDIMIENTO PREVIO A DESPIDO
"B. a. En otro orden, se observa que, en el Acuerdo n° A-1105-11-2011, la autoridad demandada consideró que el cargo desempeñado por el señor [...] requería de “absoluta confianza” del titular de la PNC, por lo cual el contrato de trabajo celebrado entre el actor y la institución establecía que, al perderse la confianza, la última podía dar por terminado el mismo “sin responsabilidad de su parte y sin necesidad de procedimiento disciplinario”. Sin embargo, el cargo funcional de encargado del Fondo Circulante de Monto Fijo de la División de Fronteras de la PNC no requiere el nivel de confianza especial y cualificada propia de los cargos del nivel superior, por lo que, a pesar de la referida cláusula contractual, la autoridad demandada, previo a la finalización de la relación laboral, estaba obligada a informar al trabajador las infracciones que se le reprochaban y tramitar, en todo caso, el procedimiento disciplinario establecido en el art. 53 de la Ley Disciplinaria
Policial en la medida en que la no renovación de contrato se fundamentó en el presunto desempeño irresponsable e incumplimiento de la confidencialidad en sus labores.
b. Por otra parte, la autoridad demandada sostuvo que emitió el acto impugnado después de haber comprobado las irregulares y arbitrariedades cometidas por el actor. No obstante, se observa que, en el Acuerdo n° A-1105-11-2011 y en el oficio n° 150-2564-11, se indica en forma clara que, debido a la pérdida de confianza, la PNC daba por terminado el contrato de trabajo entre el actor y la corporación policial, sin responsabilidad de su parte y “sin necesidad de proceso disciplinario”.
Además, el Director de la PNC alegó que el señor [...] incurrió en irregularidades de carácter penal que produjeron la pérdida de la confianza. Sin embargo, no se ha comprobado que se haya tramitado procedimiento administrativo sancionatorio o que exista un proceso penal o una sentencia penal ejecutoriada en contra del actor.
c. Así las cosas, al haberse comprobado que el Director General de la PNC decidió no renovar el contrato del señor [...] sin tramitarle un procedimiento disciplinario previo, se concluye que el referido funcionario vulneró los derechos de audiencia, de defensa y a la estabilidad laboral de aquel; por lo que resulta procedente ampararlo en su pretensión."
EFECTO RESTITUTORIO: ORDENAR QUE SE CANCELEN SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR DE CONFORMIDAD CON ARTÍCULO 61 INCISO 4° DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL
"1. El art. 35 inc. 10 de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51- 2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.
2. A. En el presente caso, en el auto de admisión de la demanda se determinó que los efectos del acto impugnado no se suspenderían, en virtud de que desde la fecha en la que se le comunicó el acto reclamado (15-XII-2011) y la presentación de la demanda de amparo (23-IV-2013) habían transcurrido aproximadamente más de 1 año 4 meses, por lo tanto, los efectos del acto sometido a control constitucional habían sido desplegados completamente.
En atención a esa misma circunstancia, no es procedente ordenar el reinstalo del señor [...] en el puesto que desempeñaba o en otro de igual categoría y clase.
B. Por otra parte, el régimen jurídico que regula la carrera policial no cuenta con una disposición que regule el restablecimiento del derecho a la estabilidad laboral del servidor público a quien le ha sido vulnerado, lo cual obliga a acudir al régimen normativo que regula la carrera administrativa en general y aplicar por analogía el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil, a efecto de remediar la transgresión ocasionada a los derechos del demandante.
Así, en virtud de que el pretensor fue separado de su cargo sin que la autoridad demandada tramitara el procedimiento legalmente establecido para ello, el efecto de esta sentencia de amparo consistirá en que se cancelen al demandante los salarios que dejó de percibir, siempre que no pasen de 3 meses. En ese sentido, debido a que el pago de los salarios caídos es susceptible de ser cuantificado, la autoridad demandada debe hacerlo efectivo cargando la respectiva orden de pago del monto de los salarios y prestaciones respectivos al presupuesto vigente de la institución o, en caso de no ser esto posible por no contarse con los fondos necesarios, emitir la orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente."
REQUISITOS NECESARIOS PARA RECLAMAR
RESPONSABILIDAD CIVIL EN SEDE ORDINARIA