PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
TRAMITACIÓN DEBE CUMPLIR CON RESPETO MÍNIMO DE GARANTÍAS PROPIAS DE UN PROCESO CONSTITUCIONALMENTE CONFIGURADO
"IV. Conforme a lo estipulado en la sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97, se ha reconocido –al efectuar una interpretación del art. 14 Cn. – que la Administración cuenta con una potestad sancionadora que permite castigar aquellas conductas ilegales que realicen los administrados en procura de salvaguardar los intereses generales, o vayan en contra de sus facultades de auto-organización requeridas para prestar un servicio público eficaz.
Dichas potestades se han caracterizado jurisprudencialmente como posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración, para que puedan producir efectos jurídicos en la realidad e imponer en los ciudadanos un deber de tolerancia ante su ejercicio.
Sin embargo, el uso de dicha potestad sancionadora se encuentra sujeto a los límites propios del Estado de Derecho, y en particular de aquellos que resultan inherentes a cualquier procedimiento de restricción de derechos fundamentales. En efecto, tal y como se sostuvo en la sentencia dictada el 17-XII-1992, Inc. 3-92, los principios ordenadores del Derecho penal son aplicables, conforme a determinados matices, al Derecho administrativo sancionador, entendidos ambos como dimensiones del genérico ius puniendi estatal.
En efecto, como se sostuvo en dicho pronunciamiento, si bien la tendencia actual en el Derecho penal persiguen descargar –conforme el principio de mínima intervención– de los ordenamientos penales ciertos delitos y convertirlos en infracciones administrativas; por el otro, nos encontramos en una progresiva introducción de las garantías y principios tradicionales del ámbito del Derecho Penal y del Derecho Procesal Penal al ámbito de los ilícitos y sanciones administrativas.
Desde esta perspectiva, principios tales como el de legalidad y tipicidad, la prohibición de la retroactividad de disposiciones desfavorables, interdicción de la analogía, culpabilidad, ne bis in idem y proporcionalidad, además de los principios procesales de contradicción, presunción de inocencia, audiencia y defensa, han sido claramente reconocidos por esta Sala en diferentes ocasiones. Así, en la sentencia de 29-IV-2013 Inc. 18-2008, se estipuló que en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionatorios es exigible el cumplimiento de los principios que conforman el proceso constitucionalmente configurado.
No obstante lo anterior, debe reconocerse que si bien se establece doctrinaria y jurisprudencialmente una diferencia cuantitativa entre la sanción administrativa y la penal en orden al criterio de su presunta gravedad –además de la distinción relativa al órgano que las impone– sus finalidades son distintas, como acontece en los ámbitos de la auto-tutela administrativa que corresponden al Derecho Disciplinario.
En efecto, en los ámbitos de protección de intereses generales en los cuales puede converger tanto el Derecho administrativo como el Derecho penal, la finalidad de aplicación de las sanciones puede tener un alto contenido preventivo, esto es, incidir en los ciudadanos a fin de que se abstengan de vulnerar el orden previamente establecido. Pero, y de forma distinta, la sanción disciplinaria busca reprimir conductas desordenadas que perturban el orden interno de la Administración, atentan gravemente a la ética de los servidores públicos o no se corresponden con un desempeño normal en las funciones laborales.
En otros términos, hay que distinguir entre las infracciones y sanciones destinadas primordialmente al resguardo del interés general, y aquellas donde la potestad disciplinaria desempeña una función de auto-protección, buscando el mantenimiento del orden y la eficacia en la organización interna de la Administración Pública.
Por ende, el Derecho Disciplinario cuenta con un fundamento singular derivado de las denominadas relaciones de supremacía especial o de especial sujeción, entendidas como aquellas relaciones jurídico-públicas de sometimiento, en las que se encuentran aquellas personas que, como parte integrante de un determinado aparato gubernamental, están bajo la dirección inmediata del poder público, con cierto carácter duradero y a favor de un determinado fin administrativo.
En otros términos, estamos en presencia de relaciones jurídico-administrativas caracterizables por una efectiva inserción del administrado en la esfera organizativa de la Administración cualesquiera que esta sea –policial, militar, penitenciaria, funcionarial, etc. –, a resultas de la cual queda sometido a un régimen jurídico peculiar, que se traduce en un especial tratamiento de su libertad y de sus derechos fundamentales, de forma adecuada a los fines típicos de cada relación.
En tales casos, la disciplina interna de tal marco organizativo es el bien jurídico esencial cuya protección debe asegurarse ante todo; y ello justifica la creación de un régimen dirigido a reprimir aquellas conductas que no se correspondan con un desempeño normal en los distintos roles ocupacionales, lo cual es un elemento clave en cualquier sistema eficiente de recursos humanos.
Este derecho interno o doméstico de la Administración Pública en relación a quienes se encuentran vinculados por esa especial sujeción, es caracterizable doctrinariamente conforme a las siguientes notas distintivas: (a) acentuada situación de dependencia, de la cual emanan determinadas obligaciones; (b) un estado de libertad limitado; (c) existencia de una relación personal; (d) imposibilidad de establecer de antemano la extensión y el contenido de las prestaciones, así como la intensidad de las necesarias intervenciones coactivas en la esfera de los afectados; (e) el hecho de que el individuo tiene que obedecer órdenes, las cuales necesariamente no emanan directamente de la ley; (f) que tal situación se explique en razón de un determinado fin administrativo; (g) la alusión del evento de voluntariedad en dicha situación de sometimiento; y (h) la admisión, expresa o tácita, que la justificación de dicha relación se encuentra en la necesidad de una eficiencia y productividad administrativa.
Cada una de estas notas se presenta con distinta intensidad de acuerdo con el rol o competencia funcional que desempeñe el individuo –v. gr. no es el mismo el del agente policial en servicio activo que el del recluso en un centro penitenciario–.
No obstante lo estipulado anteriormente, y de forma distinta a su génesis histórica, las relaciones de supremacía o sujeción especial no implican un ámbito de libre configuración por parte de la Administración. Al contrario, la noción misma del principio constitucional de legalidad, implica que ella únicamente podrá conformar este tipo de relaciones cuando ellas tengan fundamento en la ley. Autorización que debe estar suficientemente determinada y delimitada en cuanto a su contenido, objeto, fin y extensión, de tal manera que dicha intervención pueda ser previsible y calculable para el ciudadano. De ahí la existencia de ordenamientos disciplinarios con rango de ley como acontece con la LEDIPOL.
Junto a lo anterior, y como ha sostenido esta Sala en la ya citada inconstitucionalidad 18-2008, las restricciones en el ámbito de los derechos fundamentales sólo son legítimas constitucionalmente si se encuentran justificadas ponderadamente, es decir, si son idóneas, necesarias y proporcionadas para garantizar el correcto ejercicio de la función administrativa y de los intereses sociales a los cuales está llamada a procurar, y ello acontece aún en estas relaciones especiales. Y puede agregarse como tercera condición importante, que la sustanciación de un expediente disciplinario debe cumplir con el estándar mínimo de garantías propias de un proceso constitucionalmente configurado, especialmente las que se concretan en los derechos de audiencia y defensa del indagado adaptados a los fines de celeridad y certeza que requiere la actuación administrativa."
TRAMITACIÓN DE PROCESO DISCIPLINARIO NO NECESARIAMENTE DEBE CUMPLIR DE UN MODO ÍNTEGRO CON LAS GARANTÍAS DEL PROCESO PENAL
"V.1. Con relación a esto último, la tramitación del proceso disciplinario, no necesariamente debe cumplir de un modo íntegro las garantías procesales que corresponden al proceso penal, como supone el demandante, pues las finalidades perseguidas por el ordenamiento penal y el administrativo disciplinario son diversas, así como la gravedad que comportan sus consecuencias.
Así, las sanciones penales son consecuencias jurídicas del delito y por ende, instrumentos de carácter político-criminal dominados por una variedad de principios tales como mínima intervención, finalidad resocializadora y lesividad de la conducta. Características por cierto, que no pueden predicarse de las infracciones y sanciones disciplinarias orientadas preponderantemente a los valores internos de la organización pública, pero que no trascienden –de forma comparativa a la penal– a los bienes jurídicos de la generalidad, el orden público o la convivencia ciudadana.
Adicionalmente, las sanciones penales reportan una gravedad máxima pues limitan la libertad de actuación del individuo con una magnitud temporal que incide de forma notoria en su plan de vida. Por tal motivo es que su imposición requiere que se haga con el máximo respeto al conjunto de garantías procesales derivadas del pensamiento ilustrado liberal. En cambio, las sanciones disciplinarias reportan una menor severidad y una afectación comparativamente desigual en lo que respecta a los derechos fundamentales del infractor. Por ello, en general, la tramitación del procedimiento administrativo sancionador está mayormente encaminado en lograr la certeza en la aplicación del castigo, y en el que el traslape irreflexivo de las garantías procedimentales penales reportará obviamente más costes que beneficios a la Administración Pública.
Lo anterior, no debe entenderse como una supresión de las garantías constitucionales dentro del procedimiento disciplinario, sino más bien, comprender que operan de diferente forma y con un distinto nivel de intensidad. Esto implica efectuar una interpretación del ordenamiento administrativo sancionador de tal manera que se adecúe a los cánones constitucionales, sin perder de vista la efectividad que la actividad administrativa requiere para el cumplimiento de sus fines.
Esto no es nada nuevo en la jurisprudencia constitucional, como lo demuestra la sentencia pronunciada el 15-III-2002, Inc. 30-96, en cuanto al procedimiento verbal para imponer sanciones en materia de tránsito y en el cual se efectuó una interpretación que tuvo como base la adaptación del derecho de audiencia a las particularidades de un procedimiento administrativo caracterizable por un alto grado de celeridad.
Citando de forma ilustrativa dicho fallo, se relaciona que se cumple el derecho de audiencia en los referidos procedimientos cuando: (a) se informe al supuesto infractor la infracción que se le atribuye, con claridad y citando el fundamento jurídico pertinente; (b) se permita al administrado una defensoría técnica cuando le sea posible; (c) se conceda al interesado la oportunidad de alegar y presentar los medios probatorios conducentes, que le sean disponibles en el acto, para desvirtuar o justificar la supuesta infracción; y (d) dejar constancia de la audiencia conferida al administrado, en acta que deberá contener los aspectos anteriormente señalados y una motivación tendente a justificar la sanción impuesta (considerando VI.2.A).
Las anteriores consideraciones nos sirven para determinar el estándar de aplicación del derecho de defensa que resulta requerido en el procedimiento disciplinario policial y que no necesariamente es el mismo que en el proceso penal."
IMPRESCINDIBLE EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONADORA QUE AUTORIDAD COMUNIQUE AL PRESUNTO INFRACTOR DEL INICIO DEL PROCEDIMIENTO
"2. Con relación al referido tópico, este Tribunal sostuvo con ocasión del ya derogado Régimen Temporal Especial para la Remoción de Miembros de la Policía Nacional Civil, conocido por este Tribunal en un relevante número de procesos de amparo –entre otros, sentencias de 13-X-2006, 8-III-2007, 13-XII-2007, Amp. 524-2005, 312-2005 y 336-2006– que para la aplicación de la sanción disciplinaria, debe cumplirse con la exigencia del proceso previo, de tal forma que se otorgue al interviniente la posibilidad de exponer sus razonamientos, controvertir la prueba en su contra y ejercer la defensa de sus derechos. Y esto se logra a partir del conocimiento de la imputación por parte del infractor conforme un desarrollo correcto de los actos de comunicación procesal tales como la citación y la notificación.
En efecto, el derecho de defensa en materia disciplinaria tiene como base la realización efectiva de los actos de comunicación procesal, pues éstos se constituyen en los instrumentos que garantizan el conocimiento de lo acontecido en el procedimiento y posibilitan su apersonamiento dentro del mismo.
Actos que, por cierto, se rigen por el principio finalista de las formas procesales, según el cual éstos se consideran eficaces no en relación de la observancia de determinadas formalidades legales, sino esencialmente en cuanto a que los mismos consigan el efecto de generar oportunidades reales y concretas de defensa –sentencia de 22-IV-2004, hábeas corpus 205-2002–.
En efecto, resulta imprescindible a efectos de salvaguardar el derecho de defensa en materia administrativa sancionadora, que la autoridad comunique al infractor que se ha iniciado un procedimiento en su contra por atribuirle el cometimiento de una falta disciplinaria. Al efecto, basta que conste dentro del expediente sancionatorio la realización de una serie de actos de comunicación –tales como la notificación y la citación– que pongan de manifiesto que se procuró por todos los medios posibles dar a conocer al infractor la existencia de la imputación disciplinaria en su contra y que éste contó con la oportunidad de ser oído. A ello hace relación el art. 43 de la LEDIPOL cuando establece que el investigado tendrá derecho a: “[s]er notificado del inicio del procedimiento disciplinario que se realiza en su contra, de los hechos que se le imputan, de las infracciones que los mismos podrían constituir, de las medidas preventivas que se adoptaren y de las sanciones que se le pudieren imponer”."
VÁLIDO CONSTITUCIONALMENTE QUE SE CONTINÚE PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SI PRESUNTO INFRACTOR SE ABSTIENE DE INTERVENIR
"Aunado a lo anterior, se establece como una regla general del procedimiento disciplinario que los “indagados tendrán la oportunidad de conocer y controvertir por los medios legales las decisiones adoptadas” (letra d del art. 45 LEDIPOL).
Una vez realizado lo anterior, si el infractor decide intervenir, contará con todas las facultades que esta Sala ha determinado que constituyen manifestaciones del derecho de defensa material y técnica, en particular: (a) utilizar aquellos medios defensivos que le permitan fundamentar su teoría del caso; (b) ofrecer los diversos medios probatorios que sustenten sus razonamientos; (c) controvertir la prueba de cargo; (d) esgrimir sus alegatos de manera plena y amplia en las diversas audiencias y oportunidades que determine la normativa disciplinaria. Y, (e) nombrar un defensor particular o solicitar el nombramiento a la Procuraduría General de la República de un defensor público o a la misma instancia administrativa que sustancia el caso a fin de que ejerza la defensa técnica. Las mismas que en su mayor parte se encuentran establecidas en las letras a), b), c), d), e) y f) del art. 44 de la normativa legal en análisis.
Por otra parte, si pese a ser practicados en legal forma los actos de comunicación procesal relativos a la intimación, el infractor se abstiene de intervenir, resulta válida la opción tomada por el legislador de continuar con el procedimiento disciplinario, a fin de garantizar la eficiencia y los valores internos que presiden la función policial.
De ahí que, el agotamiento de los medios de comunicación constituye el elemento fundamental que permite distinguir entre la indefensión como una causa de nulidad de cualquier tipo de procedimiento sancionador, y de los supuestos en que el infractor por renuencia o indiferencia decide no intervenir pese a encontrarse formalmente enterado de su tramitación.
Por lo anterior, conviene descartar la pretensión de inconstitucionalidad en contra del inc. 2° del art. 56 de la LEDIPOL."