PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA
DERECHO
DE PROPIEDAD
"IV. 1. El derecho a la propiedad faculta a su titular a: (i) usar libremente los bienes, que implica la potestad del
propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que pueda
rendir; (ii) gozar libremente
de los bienes, que se
manifiesta en la posibilidad del dueño de recoger todos los productos que
derivan de su explotación; y (iii)
disponer libremente de los bienes, que
se traduce en actos de enajenación sobre la titularidad del bien.
Las modalidades del derecho a la propiedad, esto
es, el libre uso, goce y disposición de los bienes, se efectúan sin otras
limitaciones más que las establecidas en la Constitución o en la ley, siendo
una de estas limitaciones la función social, según lo establecido en el art.
102 inc. 1° de la Cn.
Finalmente, cabe
aclarar que el derecho a la propiedad previsto en el art. 2 de la Cn. no se
limita a la tutela del derecho real de dominio que regula la legislación civil,
sino que, además, abarca la protección de los derechos adquiridos o de las
situaciones jurídicas consolidadas por un sujeto determinado y sobre los cuales
este alega su legítima titularidad."
PRINCIPIOS FORMALES COMO GARANTÍA AL DERECHO DE
PROPIEDAD
"2. A. Por otro lado, tal derecho se encuentra
estrechamente relacionado con los tributos y, en razón de tal conexión, tanto
los principios formales (reserva de ley y legalidad tributaria) como los
principios materiales (capacidad económica, igualdad, progresividad y no confiscación)
del Derecho Constitucional Tributario funcionan como garantías en sentido
amplio de ese derecho. Por ello, la inobservancia o el irrespeto a alguno de
esos principios puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado derecho
fundamental, por lo que su vulneración puede ser controlada por la vía del
proceso de amparo, tal como dispone el art. 247 inc. 1° de la Cn."
FINALIDAD
"B. Respecto al principio de reserva de ley en
materia tributaria, en la
Sentencia del 23-XI-2011, Amp. 311-2009, se sostuvo que este tiene como
finalidad garantizar, por un lado, el derecho a la propiedad frente a
injerencias arbitrarias del poder público –dimensión individual– y, por otro
lado, el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más
contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado
su consentimiento –dimensión colectiva–.
Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial
interés para los ciudadanos –es decir, el reparto de la carga tributaria–
dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los principios que rigen su
actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos
en ese reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley
tributaria tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6° de la Cn.; sin
embargo, este debe integrarse de manera sistemática con lo dispuesto en el art.
204 ord. 1° de la Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y
contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta clase de
tributos cuando son de alcance nacional."
PRINCIPIO
DE NO CONFISCACIÓN
"C. En
relación con el principio de
no confiscación, el tributo
no debe absorber una partesustancial de
la renta o capital gravado del contribuyente. En todo caso, debe asegurarse a
las personas naturales un mínimo vital exento de toda tributación, a efecto de
que puedan cubrir sus necesidades básicas. En el caso de las personas
jurídicas, debe asegurárseles un mínimo que les permita continuar realizando la
actividad correspondiente.
Sin duda, la
mayor dificultad que plantea la aplicación de este principio es la
determinación concreta de la “parte sustancial” de un patrimonio que representa
el mínimo aludido. En realidad, la equidad de un tributo, en términos de no confiscación,
solo puede establecerse en cada caso concreto tomando en consideración el
tiempo, el lugar, los montos y los fines económico-sociales de cada
tributo."
TASA
"3. En la Sentencia de 15-II-2012, Inc.
66-2005, se estableció que la tasa es el tributo cuyo hecho generador
está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o Municipio,
hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente.
La
jurisprudencia de este Tribunal –v.
gr., en la Sentencia del
30-IV-2010, Amp. 142-2007– ha caracterizado a las tasas con los siguientes elementos: (i) es un gravamen pecuniario, que
puede regularse en una ley u ordenanza municipal y frente al cual el Estado o
el Municipio se comprometen a realizar una actividad o contraprestación, la
cual debe plasmarse expresamente en su texto; (ii) se trata de un servicio o
actividad divisible, a fin de posibilitar su particularización; y (iii) se trata de actividades que el
Estado o el Municipio no pueden dejar de prestar porque nadie más está facultado
para desarrollarlas.
En resumen, las
características propias y esenciales de la tasa son, por un lado, que el hecho
generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago; y, por otro,
que dicho servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía.
Es decir, para que exista una tasa debe haberuna contraprestación realizada
por el Estado o el Municipio que se particulariza en el contribuyente y,
además, dicha contraprestación no puede ser efectuada por un ente
privado."
CARGA DE LA PRUEBA
"1. A. El amparo contra ley no es un
mecanismo procesal cuya finalidad sea la de impugnar la constitucionalidad de
una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger los derechos
fundamentales cuando por la emisión de una determinada disposición legal su
titular estima que estos le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la
tramitación de este tipo de proceso constitucional, la parte actora deberá
comprobar que efectivamente se encuentra en el ámbito de aplicación de la
disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva de sus
derechos.
Entonces, las
sociedades demandantes tienen la carga de la prueba, es decir, la obligación de
comprobar la existencia del hecho que fundamentan su pretensión, el cual
consiste, en el presente caso, en la supuesta vulneración de su derecho a la
propiedad por la aplicación de una tasa en la circunscripción territorial del
Municipio de Apopa, cuya base imponible supuestamente infringe el derecho a la
propiedad por la inobservancia de los principios de reserva de ley en materia
tributaria y no confiscación."
SOCIEDAD PETICIONARIA SE ENCUENTRA DENTRO DEL
ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA
"b. La autoridad demandada aportó
como prueba el siguiente documento: copia simple del Diario Oficial n° 86, Tomo
n° 391, del 11-V-2011, que contiene el Decreto Municipal n° 1, de fecha
16-II-2011, emitido por el Concejo Municipal de Apopa.
Del análisis de
la documentación antes relacionada –que se adecúa a lo prescrito en los arts.
330 y 343 del Código Procesal Civil y Mercantil– y de los argumentos
presentados en las demandas, se
ha comprobado que las sociedades actoras realizan operaciones bancarias dentro
de la circunscripción territorial del Municipio de Apopa, departamento de San Salvador;
por lo que se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la disposición
impugnada."
NATURALEZA DE LOS TRIBUTOS
"2. Establecido lo anterior, corresponde
examinar el primero de los argumentos planteados por las sociedades
demandantes. Para ello, se debe analizar la naturaleza del tributo cuestionado
con la finalidad de determinar si existe un servicio jurídico o administrativo
como contraprestación por la obligación contenida en aquel y, en caso de
acreditarse la existencia de tal servicio, establecer si el contenido de este
es susceptible de ser gravado mediante una tasa municipal.
A. Las sociedades
demandantes alegan que el tributo impugnado es un impuesto y no una tasa, ya
que por su pago no reciben ningún servicio a su favor por parte del Municipio
de Apopa; y que dicho tributo no toma en consideración ningún elemento técnico
contable para su cuantificación. Por su parte, la autoridad demandada afirma
que la emisión del art. 5.2.10.2 de la ORTPSUBPMA fue totalmente apegada a la
ley, ya que dicha disposición se fundamenta en la capacidad económica de los
contribuyentes y, además, los municipios pueden crear tasas municipales en
virtud de los servicios públicos que presten según lo establecido en los arts.
2, 3 y 5 LGTM.
B. Tomando en
cuenta lo expuesto, es necesario apuntar que los arts. 5 y 129 de la LGTM
prescriben que las tasas municipales se generan en virtud de aquellos servicios
públicos de naturaleza jurídica o administrativa prestados por los municipios.
En ese sentido, para justificar constitucionalmente el cobro de una tasa, la
normativa respectiva deberá establecer con precisión cuál es la actividad que
se generará como contraprestación por el cobro del canon, como podrían ser, por
ejemplo, la extensión de un permiso, una licencia, una autorización –servicios
jurídicos o administrativos– o una actividad material, siempre que pueda
determinarse sin duda alguna que esta es consecuencia directa del pago de ese
tributo.
La disposición
impugnada impone una licencia por funcionamiento anual a los bancos y
financieras que operen en el municipio. De lo anterior se advierte que, por el
pago anual de $3,000.00 para que dichas entidades puedan operar en la
circunscripción territorial del Municipio de Apopa, este se encuentra en la obligación
de extender una licencia que las faculte para desarrollar sus actividades. Así, el art. 5.2.10.2 de la
ORTPSUBPMA regula un servicio público de carácter jurídico que los sujetos
obligados al pago reciben como contraprestación.
C. a. Ahora bien, para que un tributo
pueda ser constitucionalmente calificado de “tasa” no solo se debe analizar si
por su pago se realiza –aparentemente, en el presente caso– una
contraprestación, sino también cuál es el contenido del servicio que se brinda.
En ese orden, el hecho generador
del tributo impugnado está constituido formalmente por la emisión de una
licencia para que bancos y financieras puedan operar en el Municipio de
Apopa."
SOCIEDAD
"D. a. De acuerdo con los arts. 17 inc. 2° y 18
del Código de Comercio (C.Com.), la sociedad se define como el ente jurídico
resultante de un contrato solemne, celebrado entre dos o más personas que
estipulan poner en común bienes o industria, con la finalidad de repartir entre
sí los beneficios que provengan de los negocios a que van a dedicarse. Tales
entidades se clasifican en sociedad de personas y de capital, encontrándose
dentro de este último grupo la sociedad anónima.
Según lo
dispuesto en los arts. 21, 25 y 193 del C.Com, la sociedad anónima se constituye por medio de
escritura pública y su personalidad jurídica se perfecciona con la inscripción
de dicho instrumento en el Registro de Comercio, salvo que una ley especial
requiera el cumplimiento de requisitos y procedimientos adicionales para su
constitución, organización, funcionamiento y administración."
AUTORIDADES Y NORMATIVAS COMPETENTES PARA
SOCIEDADES FINANCIERAS
"b. Así, cuando la sociedad tenga por
objeto la realización de actividades de intermediación financiera –v.gr. de ahorro y crédito–, se sujetará
a las disposiciones establecidas en la Ley de Bancos Cooperativos y Sociedades
de Ahorro y Crédito (LBCSAC) y LB –en lo no previsto en la primera–. Por otro
lado, de conformidad con los arts. 3 y 157 de la LBCSAC y 17, 18 y 19 de la LB,
la SSF es la autoridad competente para autorizar
la constitución de esta clase
de sociedades y, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos legales,
colocará una razón en la que conste la calificación favorable de la escritura
de constitución para que esta pueda ser inscrita en el Registro de Comercio.
Aunado a lo
anterior, de acuerdo con el art. 20 de la LB, también corresponde a la citada
superintendencia conceder la
autorización de inicio de operaciones a
las sociedades para que funcionen como bancos, previa comprobación de que se ha
inscrito su escritura social en el registro respectivo y que los controles y
procedimientos internos funcionaron en debida forma. Dicha autorización deberá
ser publicada, por una sola vez, en el Diario Oficial y en dos de circulación
nacional y, según lo dispuesto en el inc. 4° del citado precepto, la iniciación
de sus actividades procederá hasta que se corrobore el cumplimiento de esta
última formalidad. Asimismo, el art. 22 de la LB, prescribe que se debe
informar de la apertura de
agencias a la SSF, siendo el
Superintendente la única autoridad competente para objetar, a través de una
resolución objetivamente motivada, si dicho proyecto tendría un efecto negativo
en la capacidad financiera y administrativa del banco.
En esa misma
línea, los arts. 3 letra b) y 4 letra d) de la Ley de Supervisión y Regulación
del Sistema Financiero prescriben que la SSF, en el ejercicio de sus potestades
de vigilancia y fiscalización, tiene la facultad de autorizar y suspender las
operaciones de las entidades financieras que
hayan infringido la ley y, en su caso, de
revocar las autorizaciones respectivas. De todo lo anterior, se infiere que la
SSF es la única autoridad competente para autorizar las operaciones de los
integrantes del sistema financiero, para el caso que nos ocupa los bancos,
siempre que se haya cumplido con los requisitos legalmente establecidos para
ello."
POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS MUNICIPIOS
"En ese sentido, la potestad tributaria que la
Constitución confiere a los municipios en materia de tasas –art. 204 ord. 1°
Cn.– no puede entenderse comprensiva de actividades o servicios que han sido
expresamente conferidos a otras autoridades, tal como la LB hace en relación
con la extensión de autorizaciones a los bancos como integrantes del sistema
financiero para operar o funcionar.
VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY Y DE
PROPIEDAD POR CREAR UN TRIBUTO QUE TIENE COMO HECHO IMPONIBLE LA EMISIÓN DE
LICENCIAS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES FINANCIERAS, CONSTITUYENDO UN
IMPUESTO PARA EL CUAL LOS MUNICIPIOS NO SON COMPETENTES
"E. a. En términos similares, en la
Sentencia de 3-VII-2015, Inc. 100-2013, se sostuvo que la emisión de licencia para el
funcionamiento de un banco, caja de crédito, cooperativa o cualquier
institución financiera le corresponde a la SSF; en consecuencia, las
municipalidades no tienen la facultad para emitir licencias de esa naturaleza.
b. En la aludida
sentencia también se consideró que, al no tener sustento en las competencias
municipales esa supuesta contraprestación, aquellos tributos que tuvieran como
hecho imponible la emisión de ese tipo de autorización constituían impuestos y
no tasas. Por consiguiente, las normas municipales que, como en el presente
caso, tengan por objeto crear un tributo con esas características vulneran el principio
de reserva de ley en materia tributaria, ya que han sido emitidas por una
autoridad incompetente para ello.
c. En virtud de lo expuesto, se concluye que
el Concejo Municipal de Apopa, al emitir el art. 5.2.10.2 de la ORTPSUBPMA, en
el que se establece una “tasa” por licencia para que bancos y financieras
funcionen en el municipio de Apopa, la
autoridad demandada infringió el principio de reserva de ley en materia
tributaria. Por tanto, dicho
precepto también transgrede el
derecho a la propiedad de las sociedades Scotiabank El Salvador, S.A., y Banco
Davivienda Salvadoreño, S.A., pues se les obliga a pagar cierta cantidad de
dinero en concepto de un tributo inconstitucional; por consiguiente,
corresponde estimar la pretensión planteada por las sociedades
demandantes."
EFECTO
RESTITUTORIO: CONCEJO MUNICIPAL DE APOPA DEBERÁ ABSTENERSE DE APLICAR A LA
SOCIEDAD PETICIONARIA LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA, SIN OBLIGACIÓN DE
DEVOLVER CANTIDAD DE DINERO ALGUNA QUE HAYA CANCELADO EN CONCEPTO DE PAGO
POR EL TRIBUTO
"VI. Determinada la transgresión
constitucional derivada de la actuación del Concejo Municipal de Apopa,
corresponde establecer el efecto de esta sentencia.
1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn.
establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en
ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto
ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la
promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En todo caso, en la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011,
se aclaró que, con independencia de si es posible o no otorgar un efecto
material, se reconocerá el derecho que asiste al amparado para promover, con
base en el art. 245 de la Cn., el respectivo proceso de daños directamente en
contra del funcionario responsable por la vulneración de sus derechos
fundamentales.
2. A. En el caso particular, y dado que el
reclamo constitucional planteado se basó en la emisión de una disposición que
con su sola vigencia causó la referida transgresión constitucional, el efecto reparador se concretará
en que el Concejo Municipal de Apopa deberá abstenerse de aplicar a las sociedades
peticionarias la disposición impugnada. En
ese sentido, la autoridad demandada no
deberá realizar cobros ni
ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de
cantidades de dinero en concepto del tributo constatado inconstitucional en
este proceso o de los intereses o multas generados por su falta de pago.
Así, en virtud
que el objeto de control del presente amparo recayó en la disposición
controvertida y no en los actos aplicativos derivados de esta, la presente decisión no implicará
la obligación de devolver cantidad de dinero alguna que haya sido cancelada en
concepto de pago por el tributo ahora constatado inconstitucional.
Sin embargo, los
procesos jurisdiccionales que no hayan concluido por medio de una resolución firme
al momento de la emisión de esta sentencia sí se verán afectados por esta. Por
lo anterior, el Municipio de
Apopa no solo está inhibido de promover nuevos procedimientos o procesos contra
las sociedades Scotiabank El Salvador, S.A., y Banco Davivienda Salvadoreño,
S.A., para el cobro del tributo cuya inconstitucionalidad se constató, sino
también de continuar los procesos que no hayan finalizado por medio de una
sentencia firme y que persiguen el mismo fin.
B. Además, en atención a los arts. 245 de la
Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la sociedades actoras tienen expedita la promoción de un
proceso por los daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de
la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia,
directamente en contra de las personas que integraban el Concejo Municipal de
Apopa cuando ocurrió la aludida vulneración."