CARRERA ADMINISTRATIVA
CONTENIDO RECONOCIDO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
"1. La jurisprudencia de esta Sala ya ha determinado –verbigracia, en sentencia de 8-VI-2015, Inc. 25-2013– que la carrera administrativa tiene como finalidad lograr la eficiente realización de las funciones estatales por el elemento humano que presta servicios personales al Estado y demás entes públicos en una vinculación de supra-subordinación, mediante un régimen que comprenda sus derechos y deberes, así como las condiciones de ingreso, promociones, ascensos, traslados, suspensiones, cesantías y los recursos contra las resoluciones que afecten a tales servidores.
En este sentido, se ha acotado que la carrera administrativa debe garantizar la continuidad y promoción del elemento humano capacitado y con experiencia que desempeña de manera eficiente las funciones públicas, ya sea en el Estado o en los entes descentralizados por criterio territorial –los municipios– o por criterio funcional –las instituciones oficiales autónomas– (sentencia de 19-XII-2012, Amp. 1-2011)."
CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SERVIDOR PÚBLICO CONSERVE SU TRABAJO
"2. Asimismo, este tribunal ya ha establecido –sentencia de 4-II-2015, Amp. 523-2012–que el art. 219 inc. 1° de la Cn. establece, de manera general, la carrera administrativa, la cual implica el derecho a la estabilidad laboral para todo servidor público en ella incluido. Derecho que le protege frente a remociones o destituciones arbitrarias, y también frente a actuaciones que provocan desmejoras laborales injustificadas; tales como rebaja en la jerarquía organizacional, desmejora salarial, etc.
Así, la pertenencia a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad laboral que supone, faculta al servidor público a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política –sentencia de 13-III-2015, Amp. 84-2012–.
Asimismo, es criterio de este tribunal que en virtud del art. 219 inc. 2° de la Cn. que contempla la estabilidad laboral de los servidores públicos, estos gozan de protección constitucional no solo frente a destituciones arbitrarias, sino también frente a traslados arbitrarios –sentencia de 4-II-2015, Amp. 523-2012–.
3. Sin embargo, debe reiterarse que tal derecho no es absoluto, sino que puede ser limitado e, incluso, privarse de él a su titular; de forma que pueden preverse supuestos taxativos en los que el titular del derecho sea suspendido, inhabilitado o destituido, pero todo con estricto apego a las condiciones, garantías y procedimientos establecidos en la Constitución y desarrollados en la ley –en sentido formal–."
PRINCIPIOS DE MÉRITO Y CAPACIDAD O APTITUD SON LOS ÚNICOS PARÁMETROS QUE DOTAN DE CONTENIDO AL PRINCIPIO DE IGUALDAD
"V. A partir de lo anterior, es preciso abordar algunas implicaciones del principio de igualdad en la carrera administrativa.
1. El art. 219 Cn., a la vez que establece la carrera administrativa, determina que el ingreso a esta, las promociones y los ascensos deberán basarse en el mérito y la aptitud. Ello es comprensible dado que la carrera administrativa debe garantizar la continuidad y promoción del elemento humano capacitado y con experiencia que desempeña de manera eficiente las funciones públicas.
Por su parte, el principio de igualdad establecido en el art. 3 Cn. –como arriba se apuntó–, obliga al legislador a no establecer normas que impliquen restricciones en el goce de los derechos de los sujetos basadas en diferencias que no correspondan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Y en ese mismo sentido, el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone que todos los ciudadanos gocen, sin restricciones indebidas, del derecho a “Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.
2. Al combinar los citados preceptos –en cuanto a las implicaciones arriba acotadas–, se advierte que su observancia se vuelve interdependiente; en tanto que, para garantizar los fines de la carrera administrativa, es preciso que el personal correspondiente tenga el mérito y la aptitud o capacidad necesarios para ejercer la función o servicio atinente; condición que requerirá convocatorias tan igualitarias, abiertas y libres como las circunstancias permitan. Por ende, el acceso a la carrera administrativa se determinará tomando como base el mérito y la capacidad o aptitud; los cuales, a su vez, han de ser verificados a la luz de los diversos requisitos y condiciones establecidos por el legislador para el acceso a la función pública que hayan de reunir los candidatos.
De tal forma, en cuanto al acceso a la carrera administrativa, los principios de mérito y capacidad o aptitud son los únicos parámetros que dotan de contenido al principio de igualdad. Y el alcance de los primeros deberá establecerse concretamente en las bases de la convocatoria, según los lineamientos fijados previamente en la ley respectiva.
Entonces, el mérito y la capacidad o aptitud constituyen conceptos jurídicos que deben determinarse en cada caso concreto, según sea la función o servicio correspondiente; área en la cual el legislador contará con un cierto margen de configuración.
3. Ahora bien, los requisitos que doten de contenido al mérito y a la capacidad o aptitud, han de estar vinculados directamente con la función a desempeñar, en términos generales y objetivos, debiendo evitar configurar requisitos que atiendan al perfil de personas determinadas. Por ello, los requisitos establecidos en cada caso deben justificarse objetiva y razonablemente con base en el trabajo a desarrollar.
4. Finalmente, es de indicar que la exigencia constitucional de aplicar los principios de igualdad, mérito y capacidad o aptitud no se agota en la fase de ingreso a la carrera administrativa, sino que se extiende a lo largo de esta. Por tanto, el derecho reconocido en el art. 219 Cn. comprende, además del acceso a la carrera administrativa, el desarrollo o promoción dentro de esta."
EXCLUSIÓN DE TRABAJADORES CONTRATADOS CON POSTERIORIDAD AL 31 DE ENERO DE 2009 DE CARRERA ADMINISTRATIVA ES INJUSTIFICADA
"1. Como se ha reiterado en esta sentencia, en el presente proceso se rebate la regla desigual que establece el art. 2 del D.L. 10/2009, pues excluye del ingreso a la carrera administrativa a las personas con contratos posteriores al 31 de enero de 2009.
A. Y es que, en virtud del D.L. 10/2009 se reformó la Ley del Servicio Civil con “el propósito de garantizar los derechos de los empleados públicos contratados bajo el régimen de contrato” –considerando IV del citado decreto–; de tal forma, en su art. 1 inc. 2° se determinó que “cualquier persona que preste servicios de carácter permanente, propios del funcionamiento de las instituciones públicas contratadas bajo el régimen de contrato, estarán comprendidas [sic] en la carrera administrativa”.
Sin embargo, el objeto de control establece un mandato que excluye de lo anterior a las personas con contratos posteriores al 31 de enero de 2009. Quienes, por tanto, aun si cumplen con las condiciones de prestar servicios de carácter permanente, propios del funcionamiento de las instituciones públicas, contratadas bajo el régimen de contrato, no estarán comprendidas en la carrera administrativa.
De tal forma, el precepto impugnado excluye de los beneficios que acarrea el ingreso a la carrera administrativa a la personas que, no obstante cumplir con las condiciones establecidas por el art. 1 del D.L. 10/2009, hayan sido contratadas después del 31 de enero de 2009. Por lo que genera un trato dispar entre las personas con contratos previos o de dicha fecha y las que tienen contratos posteriores.
B. Ahora bien, habiendo comprobado que existe una diferencia en el trato normativo de los colectivos precitados, es preciso establecer las consecuencias jurídicas entre estos.
Así, se advierte que el trato desigual establecido en el objeto de control genera una disminución en la esfera de protección del derecho a la estabilidad laboral de las personas destinatarias de dicho mandato. Como lo expresó el legislador en el considerando III del D.L. 10/2009, “existe un gran número de empleadas y empleados públicos que están contratados bajo la figura del contrato, situación que les lleva a no estar incorporados en la carrera administrativa, lo cual les hace vulnerables para su continuidad en el desempeño de sus funciones” –cursiva añadida–. Es decir, el propio legislador reconoce que la exclusión de la carrera administrativa provoca una situación de vulnerabilidad a las personas concernidas.
Ahora bien, tal distinción en el trato normativo, y las consecuencias jurídicas peyorativas que generan en un sector social no implican, necesariamente, una vulneración al principio de igualdad; pues –según se apuntó en el acápite III de esta sentencia– existe la posibilidad de que haya una justificación para el trato desigual brindado a las situaciones jurídicas comparadas, con lo cual se superaría el test de constitucionalidad del precepto impugnado.
2. Referido lo anterior, y a fin de decidir la constitucionalidad del objeto de control, corresponde examinar los argumentos de los intervinientes en el presente proceso.
A. a. Los solicitantes sostuvieron que el art. 2 del D.L. 10/2009 desampara a los empleados públicos que suscribieron sus contratos de trabajo a partir del 1-II-2009, mientras que favorece a aquellos que lo hicieron antes del 31-I-2009. Distinción que se fundamenta en el simple transcurrir del tiempo, por lo que resulta arbitraria e injustificada.
b. De conformidad con lo consignado en el numeral precedente, los argumentos de los actores resultan atendibles, pues al examinar el contenido normativo de las disposiciones legales concernidas, se determinó que efectivamente el objeto de control establece una regla dispar entre los sujetos comparados, y dicha regla genera consecuencias limitativas en la esfera jurídica de las personas que tienen contratos posteriores al 31-I-2009.
B. a. En lo que atañe a la Asamblea Legislativa, alegó que el decreto impugnado pretendía que las personas vinculadas por contrato ingresaran a la carrera administrativa, pues antes no gozaban de tal beneficio. Pero debía buscarse un equilibrio; pues al tiempo de la reforma estaba próximo un cambio de administración del Órgano Ejecutivo, y debía tratar de evitarse una contratación masiva que pusiera en aprietos las finanzas del Estado. Y se refirió al principio de equilibrio financiero del presupuesto, el cual obsta que al Poder Ejecutivo se le imponga una directriz sobre la forma en que debe proveer el financiamiento del presupuesto.
b. Añadió que los empleados que ingresaron después del 31-I-2009, como todo trabajador, tienen estabilidad laboral.
c. Y concluyó: que la reforma buscaba lograr un equilibrio, integrando a personal del Estado en la carrera administrativa pero salvaguardando las finanzas públicas; que no pone en desigualdad a los empleados; que se ha justificado el objeto de la norma excluyente y que no viola el derecho a la estabilidad laboral.
d. Tales argumentos resultan incoherentes: por un lado, se afirma que no hay desigualdad; luego, que la exclusión del beneficio –desigualdad– está justificada porque se daría un cambio en la administración del Ejecutivo; por último, que la exclusión se basó en el principio de equilibrio financiero del presupuesto, que entiende como prohibición de injerencia en las facultades financieras del Órgano Ejecutivo. Tales argumentos no guardan relación entre sí, e incluso resultan contradictorios, pues: se niega la desigualdad, pero pretende justificarse; se expone que se quería evitar el peligro de que la nueva administración del Ejecutivo hiciera una contratación excesiva –lo que implica una limitación para tal ente–, y luego se argumenta a favor de la libertad financiera de este. Además, no puede advertirse de qué manera la disposición impugnada beneficia las finanzas públicas. De manera que con lo expuesto por la autoridad emisora de la disposición impugnada no se logra justificar diferenciación en análisis.
Y tampoco en el texto del D.L. 10/2009 se consignó alguna razón para justificar la distinción contemplada en el art. 2 del aludido decreto.
Por tanto, esta Sala no encuentra justificación alguna para el trato desigual establecido en el art. 2 del D.L. 10/2009.
C. a. Por último, el Fiscal General de la República expuso que la norma establecida en el art. 2 del D.L. 10/2009 muestra criterios de discriminación, y restringe el derecho a la estabilidad laboral de quienes hayan sido contratados después del 31 de enero de 2009.
b. Tales aseveraciones también resultan atendibles para este tribunal, porque se ha verificado el trato desigual y no se ha incorporado una justificación para este.
3. A. Vistos los argumentos de los intervinientes; y a la luz de las consideraciones arriba consignadas, esta Sala concluye que la distinción hecha por el art. 2 del D.L. 10/2009 respecto del ingreso a la carrera administrativa de las personas con contratos posteriores al 31 de enero de 2009 es inconstitucional por cuanto contradice el principio de igualdad establecido en el art. 3 inc. 1° Cn. en relación con el art. 219 inc. 2° Cn., ya que establece un trato desigual que genera una disminución en la esfera de protección que otorga el ingreso a la carrera administrativa, basándose en criterios distintos del mérito y la capacidad o aptitud; pues por lo estipulado en el objeto de control se excluye a un colectivo indeterminado de personas, tomando en consideración únicamente que su contratación se haya efectuado después del 31 enero de 2009. Con lo cual se genera, por tanto, una consecuencia jurídica peyorativa en comparación con las personas con contratos previos a la mencionada fecha; sin que se haya encontrado alguna justificación para dicho trato desigual.
B. Consecuentemente, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 2 del D.L. 10/2009, por vulnerar el principio de igualdad previsto en el art. 3 inc. 1° Cn. en relación con el art. 219 inc. 2° Cn. respecto del ingreso a la carrera administrativa; y así deberá declararse en esta sentencia.
4. Como consecuencia de lo anterior, resulta inoperante examinar si el precepto impugnado contradice, por vía refleja, el art. 144 Cn., por lo que este motivo de inconstitucionalidad deberá sobreseerse."