PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR SIMPLIFICADO

MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EFICACIA 

"4. En relación con lo antes dicho se ubica el tema de la simplificación del procedimiento administrativo sancionador. Ello forma parte de la más amplia y variada actividad de simplificación administrativa, que a su vez tiene como contexto general diversas iniciativas nacionales y regionales de mejora regulatoria o mejora en la calidad de las normas administrativas. Se trata de un esfuerzo de adaptación del funcionamiento de la Administración Pública a las exigencias del mercado y la economía, en vista de la importancia de estos factores sociales para que cada Estado cumpla con sus obligaciones de promoción y fomento del bienestar común (arts. 1 inc. 1°, 101 y 102 Cn.). Una de las orientaciones principales de esos cambios es incrementar el uso eficiente de los medios personales, materiales y temporales de la Administración, a través de reformas en su estructura orgánica, en la normativa que la rige y en sus procedimientos, lo que debería mejorar su capacidad de respuesta ante los requerimientos y expectativas de los administrados. 

La eficiencia administrativa pretendida por medio de la simplificación es una manifestación del principio constitucional de eficacia, reconocido en el art. 168 ord. 15° Cn., que incluye entre las atribuciones y obligaciones del titular del Órgano Ejecutivo la de: “Velar por la eficaz gestión y realización de los negocios públicos” (aunque este principio también está aludido en el mandato de “cumplida” justicia, del art. 182 atribución 5ª Cn.). La jurisprudencia constitucional ha relacionado el principio de eficacia con la aceleración del procedimiento legislativo (Sentencia de 13-XI-2001, Inc. 41-2000), con la colaboración interorgánica en materia tributaria (Sentencia de 20-I-2009, Inc. 84-2006) y con los estándares constitucionales del servicio civil (Sentencia de 28-II-2014, Inc. 8-2014). Se trata de una exigencia fundamental de la actuación pública, en el sentido de procurar y lograr de manera efectiva, real o práctica, en la mayor medida posible, los resultados esperados de dicha actividad, los fines correspondientes o los objetivos previamente fijados, en armonía con el interés público y con los límites del ordenamiento jurídico (art. 246 inc. 2° Cn.). 

Ahora bien, la evaluación sobre el grado de efectividad o consecución de los fines perseguidos por la actividad administrativa no puede ser indiferente al tiempo en el que esos efectos son obtenidos. No solo importa el qué y el cómo, sino también el cuándo. El tiempo de la actuación administrativa supone costos personales y sociales relevantes, pues, por ejemplo, una de las fuentes de deterioro de la legitimidad y la confianza ciudadana en la Administración es precisamente la lentitud burocrática. Además, la capacidad para determinar la duración de un procedimiento y el momento de su finalización es una manifestación de poder, el poder de hacer esperar a los administrados, y por ello es que tiene relevancia la aceleración de las respuestas institucionales como dimensión de la eficacia administrativa. Entre las vías para esa agilización está la simplificación de los procedimientos administrativos, que puede comprender una reordenación de trámites, supresión de pasos innecesarios, reducción de plazos de algunas etapas, cambios en la documentación de las actuaciones o en las formas de comunicación, etc. 

También es frecuente que un rediseño funcional de los procedimientos administrativos se complemente con atribuciones o poderes de dirección del procedimiento que permitan al órgano aplicador una mayor capacidad de gestión sobre su ritmo, infundiéndole velocidad o evitando retrasos originados por actuaciones dilatorias de los intervinientes. Así, junto con la reducción legal de plazos, se prevé un mecanismo de control que asegure la efectividad de ese cambio normativo, así como su adaptación flexible al desenvolvimiento de la actuación administrativa. En dicho sentido, el decreto identificado al principio de esta sentencia expresa entre sus considerandos (n° IV): “Que otro de los aspectos que se persigue con estas reformas, es la de ampliar las facultades de los distintos órganos de la Defensoría, de tal suerte que puedan ejercer mejor sus funciones y defender de forma más efectiva los derechos de las y los consumidores”. 

Por supuesto, la búsqueda de respuestas administrativas más veloces no es un fin en sí mismo, que pueda sobreponerse a la razón de ser del procedimiento administrativo. Este constituye una forma u ordenación de actividades (en su mayoría relacionadas con la obtención, intercambio, registro y análisis de información) dirigidas a producir válidamente un acto administrativo que, por sus efectos sobre la situación jurídica de los administrados, debe garantizar tanto el respeto a los derechos fundamentales de estos, como el mayor acierto posible en la elección de los medios para cumplir con los fines de la actuación administrativa. En dicho sentido, la simplificación del procedimiento administrativo enfrenta una tensión inicial entre la rapidez y el fundamento suficiente para una decisión atinada, pero dicha tensión puede superarse cuando la abreviación de fases o el acortamiento de plazos respondan a criterios objetivos o justificados y se acompañen de poderes de dirección o gestión del procedimiento que permitan compatibilizarlo con un campo suficiente de ejercicio de los derechos del administrado."

INEXISTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD AL ESTABLECERSE MECANISMO PARA RETORNAR AL TRÁMITE ORDINARIO 

"IV. Con base en lo anterior se analizarán los dos motivos de inconstitucionalidad que subsisten como objeto de la pretensión. 

1. Según los demandantes, el art. 144-A inc. 1° letra b) LPC fija un plazo “excesivamente reducido, irrazonable y sin fundamento válido” para ejercer la defensa del supuesto infractor en el procedimiento sancionador simplificado. Esta Sala observa que dicho plazo es de 3 días, mientras que en el procedimiento ordinario es de 5 (art. 145 LPC), en ambos casos días hábiles (art. 167 LPC y 145 inc. 2° Código Procesal Civil y Mercantil), de modo que la diferencia relativa del plazo abreviado no es por sí misma indicativa de exceso. La masificación de la actividad contractual del supuesto infractor debería indicar una capacidad de gestión documental compatible con una respuesta oportuna en estos casos, más que limitaciones para el ejercicio de su defensa. La diversidad de temas objeto de la defensa tampoco predetermina insuficiencia del plazo, pues se trata de asuntos que pueden examinarse, documentarse o prepararse en forma simultánea, dentro del plazo conferido. 

Asimismo, la disminución relativa del plazo de defensa no puede interpretarse en forma aislada. Primero, porque el art. 144-A LPC, en las letras c) y d) del inc. 1 °, indica con claridad que los 3 días mencionados no comprenden necesariamente la actividad de práctica o producción de la prueba, lo que, según el caso, podrá realizarse en forma sucesiva, en un lapso propio para ello, incluso con diligencias complementarias del tribunal sancionador. Segundo, y más importante, es que la letra d) antes indicada establece expresamente que: “si [dicho órgano] apreciase que han dejado de concurrir los extremos que justifican el procedimiento simplificado o a la vista de la complejidad de las infracciones o, en su caso, de las reclamaciones de los consumidores, el Tribunal podrá resolver que continúe la instrucción por los trámites del procedimiento ordinario”. 

En otras palabras, dentro de los poderes de dirección o gestión del procedimiento simplificado que se reconocen al Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, la misma disposición impugnada prevé una “cláusula de desaceleración” de dicho procedimiento, que permite un retorno a la versión “extendida” u ordinaria del trámite, ajustando el ritmo de las actuaciones administrativas. Al relacionar esa alternativa con el alcance del derecho a disponer de un tiempo adecuado para la preparación de la defensa, expuesto en el considerando anterior (III.2), resulta que si el supuesto infractor considera necesaria y justificada una extensión del plazo legal o incluso el abandono de la versión simplificada del procedimiento, puede plantearlo así en su escrito de defensa, dado que el artículo impugnado prevé un mecanismo para flexibilizar la aceleración pretendida que, como ya se dijo (III.4), sí tiene fundamento válido, de acuerdo con el principio constitucional de eficacia administrativa. Por estas razones, se declarará que no existe la inconstitucionalidad alegada."

SIMPLIFICACIÓN NO DISPENSA A LA ADMINISTRACIÓN DE LA CARGA DE PROBAR LA CULPABILIDAD DEL SUPUESTO INFRACTOR

  "2. La supuesta violación al derecho a la presunción de inocencia consistiría en que los supuestos para simplificar el procedimiento sancionador (cuando haya denuncia oficiosa con determinación clara de los hechos; y cuando se trate de alguna de las infracciones enumeradas en el inc. 2° del art. 144-A LPC) y la disminución del plazo de defensa equivaldrían a una presunción de culpabilidad. Este argumento es inaceptable porque, como ya se dijo, la abreviación del procedimiento es razonable o justificada, pero además hay que destacar que en ningún momento dicha simplificación dispensa a la Administración de la carga de probar la culpabilidad del supuesto infractor (de nuevo, basta leer las letras c) y d) del inc. 1° del art. 144-A LPC, que regulan expresamente la necesidad de actividad probatoria dentro del procedimiento simplificado). La idea de que ese espacio probatorio es para probar la inocencia y no la culpabilidad es una simple afirmación de los demandantes, sin base racional en el contenido de la disposición impugnada. 

La frase: “Cuando se trate de denuncias de oficio, y los hechos estén claramente determinados” se refiere a la disponibilidad de antecedentes informativos (arts. 58 letra f), 101, 143 inc. 2°, 144 inc. 1°, 155 LPC) que disminuyen o descartan la necesidad de una actividad de comprobación más amplia, aunque solo respecto de uno de los extremos probatorios de la infracción (su existencia), dejando subsistente la necesidad de prueba sobre la participación o autoría del supuesto infractor. Esta carga probatoria de la Administración tiene una oportunidad para ser cumplida en el diseño legal del procedimiento simplificado, durante la fase de prueba a que se refiere el art. 144-A inc. 1° letra c). La lista de infracciones del inc. 2° de dicho artículo tampoco implica una presunción de culpabilidad, pues no hay dispensa de prueba, sino que incluye infracciones que por su forma de comisión (por ejemplo, uso de cláusulas abusivas, oferta de productos vencidos u obstaculización de funciones de la Defensoría) hacen probable la preexistencia de información pertinente, que disminuya la carga de una indagación empírica más dilatada. En consecuencia, también se desestimará este punto de la pretensión."