TÉCNICA AUTORIZATORIA ADMINISTRATIVA
ESTIPULA REQUISITOS PARA EJERCICIO DE UN DERECHO
"A. En la Sentencia del 3-XII-2002, Inc. 14-99, se expuso que la técnica autorizatoria es una forma de incidencia de la Administración en la esfera jurídica de los particulares consistente en la regulación del ejercicio de determinadas actividades que los particulares sólo podrán llevar a cabo previo dicha intervención, la cual está encaminada a constatar el cumplimiento de las condiciones materiales, formales y procedimentales previstas al efecto por el ordenamiento jurídico.
Dichas condiciones persiguen un fin de carácter público: se recurre a ellas para proteger determinados intereses colectivos, según la naturaleza de las actividades de que se trate. Por ello, la técnica autorizatoria lleva ínsita la posibilidad de que la Administración Pública haga cesar el ejercicio de las actividades reguladas en los casos en que no se tiene la autorización exigida. También comprende la facultad de aplicar las consecuencias de la inobservancia de las condiciones estipuladas para el ejercicio de la actividad autorizada, mediante la suspensión, no renovación, cancelación o revocatoria de la autorización, permiso o licencia. Sin esa facultad, no se alcanzaría el fin que persigue la disposición que instituye la autorización en cada caso.
Ahora bien, en la Sentencia del 21-IX-2012, Inc. 60-2005, se expresó que la referida técnica no priva ni limita derecho alguno, sino que simplemente estipula los requisitos para el ejercicio de un derecho, sin ingresar uno nuevo en el ámbito del particular, por lo que se trata de una mera regulación del derecho en cuestión."
NOTAS CARACTERÍSTICAS DE LAS AUTORIZACIONES
"A. a. La técnica autorizatoria necesita de una concreción por parte del poder público, específicamente la emisión de un acto en el que se faculte o niegue a un particular la realización de la actividad requerida. En ese sentido, en la Sentencia del 20-III-2013, Amp. 227-2010, se señaló que la autorización es uno de los instrumentos más característicos en el ámbito de la intervención estatal y es un acto administrativo que declara el derecho a desarrollar una actividad mediante la remoción de límites al ejercicio de las facultades que ya le correspondían a su destinatario.
b. Así, en el referido pronunciamiento se estableció que las notas características de la autorización son: (i) se trata de una técnica de control previo del ejercicio de ciertas actividades mediante la que se efectúa una fiscalización de la legalidad u oportunidad de su ejercicio; (ii) la razón de ser del control previo de la actividad en unos casos es su potencial daño a terceros o al interés general en el supuesto de carecer de supervisión –v. gr. a la salud, medio ambiente o seguridad de las personas–; (iii) la posición jurídica del particular se caracteriza por la preexistencia del derecho a realizar la actividad en los términos previstos en la normativa; y (iv) es un acto administrativo declarativo de derechos, lo que confiere a su titular una situación jurídicamente protegida que puede manifestarse en el régimen de los actos favorables, sin perjuicio de su necesaria adaptación a las cambiantes exigencias del interés general.
Desde esa perspectiva, las autorizaciones generan una condición de ventaja al reconocerse al particular el ejercicio de un derecho o al liberarle de una obligación, un deber o un gravamen. Por ello, la autorización se vuelve un mecanismo que brinda seguridad a las personas, ya que consolida su posición jurídica frente a la Administración y permite que las relaciones que se establecen entre el particular y la entidad estatal estén dotadas de estabilidad. De ahí que la Administración Pública solo puede suspender, revocar, modificar o cancelar una autorización conforme a las causas y procedimientos establecidos en la ley, sin perjuicio de ejercer las facultades de control de la legalidad y oportunidad."
VACÍO LEGAL NO IMPIDE QUE AUTORIDAD COMPETENTE APLIQUE DISPOSICIONES SOBRE USO DE VÍAS PÚBLICAS A VÍAS PRIVADAS
"C. a. El objeto de la LTTTSV, según lo establecido en su art. 1, es regular el tránsito, la seguridad vial y la circulación vehicular, entre otros. Como parte de esas actividades reguladas, el art. 42 de la LTTTSV consigna que la realización de obras o instalaciones en las vías públicas por parte de instituciones públicas, municipales, privadas u otras debe contar con autorización previa del VT, lo que será regulado por la ley y los reglamentos respectivos.
En relación con ello, el art. 5 del Reglamento General de Tránsito y Seguridad Vial (RGTSV) atribuye a la DGT, dependencia del VT, la responsabilidad de velar por la adecuada aplicación y cumplimiento de las disposiciones contenidas en la ley y en dicho reglamento, específicamente en materia de tránsito y seguridad vial, para lo cual deberá contar con el personal técnico y administrativo necesario. La citada entidad está a cargo de un director, con jurisdicción en toda la República, el cual puede conocer y resolver sobre los aspectos administrativos y funcionales de su competencia.
Del contenido de las anteriores disposiciones, se colige lo siguiente: (i) la potestad otorgada al DGT de velar por la aplicación y el cumplimiento de la LTTTSV y el RGTSV, en las materias específicas de su competencia, contempla la obligación de ejercer el control sobre la ejecución de obras o instalaciones en las vías públicas, ya que estas actividades requieren de la previa intervención estatal; (ii) la colocación de portones es una actividad que se enmarca en las obras o instalaciones que se efectúan en las vías públicas; (iii) la Administración debe desplegar el ejercicio de la potestad autorizatoria en los casos relacionados con la ejecución de obras o instalaciones en las vías públicas; (iv) el DGT es el funcionario facultado para emitir las autorizaciones atinentes a dichas obras; y (v) previo a emitir la autorización respectiva, la autoridad competente debe verificar el cumplimiento de los presupuestos previstos para su otorgamiento, así como los requisitos establecidos en las disposiciones legales aplicables.
b. Por lo general, los márgenes de actuación de la Administración se encuentran debidamente reglados. Lo anterior condiciona la voluntad del ente al que se han otorgado ciertas competencias y, por ende, excluye cualquier apreciación subjetiva por parte de la Administración. Sin embargo, en algunos casos las competencias que la ley otorga a la autoridad respectiva no tienen la claridad y especificidad necesarias para el ejercicio de sus potestades, por lo que es posible que exista cierto margen apreciativo para la Administración. En estos casos, la autoridad respectiva debe valorar determinados hechos o situaciones y establecer si cumplen con la finalidad perseguida por la disposición que le otorgó tal competencia. No obstante, dicho margen de discrecionalidad está limitada por la Constitución y la ley.
Al respecto, se advierte que la LTTTSV y el RGTSV no prevén los presupuestos que el DGT debe verificar ni los requisitos que el interesado debe cumplir para que se autorice la realización de obras o instalaciones en las vías públicas, por lo que la Administración, con fundamento en su competencia general, es la que valorará las circunstancias para su otorgamiento y las condiciones que deberá cumplir el ente público o el particular para obtenerla. Además, el margen de apreciación con el que cuenta la Administración al momento de otorgar la aludida autorización es limitado, por lo que deberá ejercer el control sobre el despliegue de esa actividad en particular sin incurrir en arbitrariedad y ejecutar las consecuencias del incumplimiento de los requisitos y condiciones para su ejercicio dentro de los márgenes legales y constitucionales. De no ser así, no se cumplirían los fines que persigue la disposición que prevé la autorización en este caso.
c. En el presente proceso, se advierte que el DGT autorizó la instalación de dos portones y una caseta de vigilancia en Urbanización y Quinta Monte Alto el 30-X-2002. Posteriormente, por medio de las resoluciones del 15-VI-2010, 26-VI-2010 y 25-I-2011, ordenó a la sociedad demandante que aquellos fueran retirados. Sin embargo, la sociedad actora argumentó que las aludidas decisiones vulneraron sus derechos de audiencia, defensa y a la propiedad, en virtud de que no se le brindó la oportunidad controvertir las razones que justificaron su emisión, pese a que los mencionados portones habían sido colocados en una vía privada para acceder a la urbanización aludida.
i. La parte actora presentó como prueba documentación con la cual comprobó que es propietaria de un terreno conformado por varias parcelas, entre las cuales se encuentra la correspondiente al área de circulación privada de la Urbanización Monte Alto. Asimismo, se estableció que, en virtud de la autorización emitida por el DGT el 30-X-2002, en dicha vía se instalaron 2 portones, lo cual, previa inspección de delegados de la DGT, fue objeto de retiro mediante las resoluciones del 15-VI-2010, 26-VI-2010 y 25-I-2011.
Ahora bien, no hay una disposición específica que regule lo relativo a la ejecución de obras en las vías privadas. En efecto, el art. 42 de la LTTTSV regula el control de dicha actividad en vías públicas. Sin embargo, tal vacío no impide que la autoridad competente, en lo que resulte pertinente, aplique las disposiciones sobre el uso de las vías públicas a las vías privadas, pues los objetivos previstos en el art. 1 de la LTTTVS, específicamente los orientados a la regulación del tránsito, la circulación y la seguridad vial, no establecen limitaciones en ese sentido. Desde esa perspectiva, el DGT, contrario a lo que argumentó la sociedad demandante en el proceso, se encuentra facultado para emitir autorizaciones para la instalación de portones en vías privadas en el supuesto de que se cumpla con los requisitos establecidos, así como para ejercer la potestad de control sobre esa actividad."
VIOLACIÓN CONSTITUCIONAL POR ORDENAR REMOCIÓN DE PORTONES DE PROPIEDAD PRIVADA
"ii. Ahora bien, las resoluciones pronunciadas por el DGT el 15-VI-2010, 26-VI-2010 y 25-I2011 –que dejaron sin efecto la autorización del 30-X-2002– se enmarcan en el ámbito de la técnica autorizatoria, pues la Administración Pública intervino exigiendo el cumplimiento de determinadas condiciones, previo a autorizar el ejercicio de la actividad el 30-X-2002, y contaba con la potestad de impedir su ejercicio cuando se realizara al margen de los lineamientos definidos por el ordenamiento jurídico. En ese contexto, la resolución del 30-X-2002 únicamente removió los obstáculos que impedían el ejercicio de la actividad en cuestión; por ese motivo, las decisiones mediante las cuales el DGT ordenó el retiro de los portones de la calle principal a Monte Alto de esta ciudad se limitó a extraer de la esfera jurídica de la sociedad demandante el ejercicio de una actividad en virtud de que, a su parecer, se habían incumplido las condiciones iniciales previstas para el otorgamiento de la citada autorización.
iii. Sin embargo, debe aclararse que el derecho a la propiedad faculta a una persona a gozar libremente de sus bienes, lo que implica la posibilidad de que esta aproveche los productos que se deriven de su explotación, de maneras diversas y en el momento que lo desee o que las condiciones lo permitan, sin más restricciones que las establecidas en la Constitución y la ley. Desde esa perspectiva, en este caso, las resoluciones que ordenaron la remoción de los portones de la calle principal a Monte Alto de esta ciudad vulneraron, de manera refleja, el derecho a la propiedad de la sociedad peticionaria, puesto que eliminaron de su esfera particular el derecho a aprovechar la plusvalía que el inmueble en cuestión tenía, dadas las condiciones de privacidad y seguridad propiciadas con los portones.
De igual manera, con las pruebas aportadas se ha comprobado que el DGT, ante la denuncia presentada por la instalación de los aludidos portones, se limitó a ordenar la inspección del lugar, emitiendo luego las resoluciones respectivas, sin haber antes otorgado a la aludida sociedad la oportunidad de plantear sus argumentos y controvertir los hechos denunciados. Además, de acuerdo con lo alegado por la sociedad demandante, la resolución del 25-I-2011 no le fue comunicada. En efecto, el derecho de audiencia previsto en el art. 11 de la Cn. implica que, previo a limitar algún derecho a una persona, debe brindarse, en aplicación de la Constitución directamente o de las disposiciones legales pertinentes, la oportunidad de ser escuchado por la autoridad que pretende ejecutar dicha restricción, lo cual en este caso no aconteció.
En ese sentido, se concluye que el DGT vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la propiedad de la sociedad actora, por lo cual es procedente ampararla en este punto de su pretensión."
VIOLACIÓN AL DERECHO A RECURRIR ANTE OMISIÓN DE NOTIFICAR AL DEMANDANTE
"3. A. En relación con la vulneración del derecho a recurrir, la sociedad peticionaria afirmó que promovió el recurso de apelación contra la decisión del 26-I-2010 ante el VT, pero este nunca lo resolvió.
Al respecto, con las pruebas aportadas se ha comprobado que el VT pronunció la resolución ref. 41-AP-DGT-2010 del 15-VII-2010 por medio de la cual declaró inadmisible el recurso de apelación promovido por el señor Emilio G. Dicho rechazo se basó en que el recurso previsto en el art. 119–C de la LTTTSV procedía únicamente contra resoluciones referidas a esquelas. Desde esa perspectiva, la mencionada autoridad sí emitió una decisión sobre el planteamiento efectuado por el señor Emilio G., en su calidad de representante legal de la sociedad actora; sin embargo, aquella no le fue comunicada, lo que le impidió conocer su contenido.
B. Ahora bien, en la Sentencia del 28-V-2001, Inc. 4-99, se sostuvo que el derecho a recurrir implica que debe permitirse a la parte el acceso a un segundo examen de la cuestión, siempre que esté consagrado en la ley un determinado medio impugnativo. Por ende, una vez instituido el recurso o medio impugnativo en la ley procesal, adquiere connotación constitucional, por lo que los presupuestos para su admisión deberán ser interpretados favoreciendo el acceso a la justicia.
En ese contexto, el art. 6 del RGTSV prescribe que las resoluciones emitidas por la DGT tendrán fuerza legal en las materias de su competencia y serán apelables ante el VT dentro del término de ocho días contados a partir del día siguiente de la notificación. Esta disposición, pese a que no constituye ley en sentido formal, prescribe un mecanismo impugnativo contra las decisiones emitidas por el DGT, por lo que, contrario a lo alegado por el VT, sí existía un recurso legamente establecido que hubiera permitido efectuar un segundo examen de la decisión impugnada. En ese orden, en la Sentencia del 12-XI-2010, Inc. 40-2009, se expuso que un tribunal, en este caso una autoridad administrativa, puede válidamente declarar la inadmisibilidad o improcedencia de un medio impugnativo, pero ello puede ser examinado por esta Sala cuando la declaratoria parezca no motivada, formalista o contraria al acceso a la justicia.
En el caso concreto, la autoridad demandada declaró inadmisible el recurso, en virtud de que, a su parecer, la LTTTSV no preveía un mecanismo de impugnación contra la resolución controvertida. Sin embargo, el recurso contra esta resolución lo establecía el art. 6 del RGTSV y, por tal razón, el VT debió cuando menos verificar los presupuestos de admisibilidad, emitir la resolución correspondiente y comunicarla al interesado en el plazo legal o en uno razonable. Si bien la autoridad demandada alegó que no había ubicado al solicitante y que éste no había comparecido a conocer el estado en que se encontraba su petición, de la documentación incorporada al proceso se concluye que este había señalado lugar para recibir los actos de comunicación, por lo que no se justifica la actitud pasiva del VT en la notificación.
Por consiguiente, se concluye que el VT vulneró el derecho a recurrir de la sociedad demandante, en relación con su derecho a la propiedad, en virtud de que le negó la posibilidad de someter a un segundo examen la decisión emitida por el DGT, por lo cual es procedente ampararla en su pretensión."
EFECTO RESTITUTORIO: INVALIDAR RESOLUCIONES PRONUNCIADAS POR AUTORIDAD DEMANDADA
"VI. Determinada la vulneración constitucional derivada de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente sentencia.
1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el funcionario no posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o el Municipio o la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir subsidiariamente esa obligación.
En todo caso, en la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.
2. A. En el caso que nos ocupa, en el auto del 30-III-2012 se suspendieron los efectos de los actos impugnados, por lo cual las actuaciones impugnadas no surtieron efectos en los derechos de la sociedad peticionaria.
En consecuencia, el efecto restitutorio de esta sentencia deberá concretarse en invalidar las resoluciones del 15-VI-2010, 26-VI-2010 y 25-I-2011, pronunciadas por el DGT, y la resolución del 15-VII-2010, emitida por el VT. Por tal razón, el DGT, previo a emitir la decisión que corresponda con relación a la denuncia presentada por la colocación de portones en la calle principal a Monte Alto de esta ciudad, deberá brindar a la sociedad demandante la oportunidad de plantear sus argumentos y controvertir los hechos denunciados, asegurándole el ejercicio de sus derechos en igualdad de condiciones. De igual manera, el VT, en el supuesto de que se promueva el recurso de apelación contra aquella decisión, deberá verificar los presupuestos de admisibilidad, emitir la resolución correspondiente y comunicarla al interesado en el plazo legal o en uno razonable, conforme lo establece el art. 6 del RGTSV.
Por último, con relación a la segunda medida cautelar decretada, consistente en que el Tribunal Quinto de Sentencia de San Salvador debería abstenerse de realizar la vista pública en el proceso penal ref. 51-2-2012 seguido en contra el señor [...] por el delito de desobediencia de particulares, en virtud de haber concluido el presente amparo se ordenará el cese de la aludida medida, debiendo certificarse una copia de esta sentencia al tribunal referido para que resuelva lo que constitucional y legalmente corresponda."
HABILITACIÓN DE LA ACCIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS DIRECTA CONTRA LOS FUNCIONARIOS
"B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia directamente en contra de las personas que fungían como DGT y VT cuando ocurrió la aludida vulneración.
Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a la o las personas que se desempeñaban como funcionarios –lo que es posible aun cuando aquellas ya no se encuentren en el ejercicio del cargo–, deberá comprobárseles en sede ordinaria que incurrieron en responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada con su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –morales o materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso particular."