COBRO DE SERVICIO MIGRATORIO POR PASAPORTE
TIPOS
DE INGRESOS DEL ESTADO
"III. 1. A. Tal como se ha manifestado en
reiterada jurisprudencia, los ingresos del Estado pueden ser de dos tipos: ingresos tributarios e ingresos no
tributarios. Los primeros,
comúnmente conocidos como tributos o contribuciones, son las prestaciones en
dinero o pecuniariamente evaluables que el Estado exige en ejercicio de su
poder de imperio, en virtud de
una ley y para cubrir los
gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.
De esta noción,
interesa destacar que -en efecto- los tributos son exigidos por el Estado en
ejercicio de su poder de imperio, es decir, que la coacción es un elemento esencial del
tributo, y se manifiesta especialmente en la prescindencia de una
contraprestación voluntaria y espontáneamente realizada por el sujeto obligado.
Debido a este
carácter coactivo, se hace necesario establecer un límite formal a dicha
coacción el cual se traduce en el hecho que no
puede haber tributo sin ley previa que lo cree, entendida la ley en sentido
formal, es decir como norma jurídica emanada del Órgano Legislativo –art. 131
ord. 6° Cn.–."
IMPUESTOS
"B. Tomando en consideración lo
anterior, se dice que la clasificación más aceptada por la doctrina y el
derecho positivo de los tributos es la que los divide en impuestos, tasas y contribuciones
especiales(sentencia de 9-VIII-2010, Inc. 35-2009).
a. El impuesto es el tributo cuyo hecho imponible
es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la
Administración. En ese sentido, el impuesto es el tributo por antonomasia: se
paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que
la obligación tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa
alguna."
TASAS
"La tasa, por su parte, es el tributo cuyo
hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización de
una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular
al sujeto pasivo. Desde esta perspectiva, las tasas se caracterizan porque: (i)
su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y
que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se trata de un servicio
o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y (iii) la
actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir que nadie
más que el Estado está facultado para realizarla."
CONTRIBUCIONES ESPECIALES
"c.
Finalmente, la contribución
especial es el tributo cuyo
hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos
pasivos, como consecuencia de la realización de obras o actividades especiales
del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales. En todo caso,
es irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no en el caso concreto el beneficio, sino que basta
que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea y apta para producir
dicho beneficio."
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
"C. En relación con los ingresos no tributarios, la jurisprudencia constitucional,
v.gr. la sentencia de 2-IX-2009, Inc. 55-2003, ha sostenido que son ejemplos de
esta clase de ingresos los monopolísticos, los ingresos crediticios, los
ingresos patrimoniales y los
precios públicos."
DISTINCIÓN ENTRE TASA
Y PRECIO
"2. Establecida la clasificación que antecede,
para los efectos de esta sentencia, es necesario hacer ladistinción entre
tasa y precio.
La
jurisprudencia de este tribunal ha sostenido que el precio público es el ingreso que percibe un ente
público o municipal, en virtud de una actividad requerida por el interesado en
forma libre y espontánea, que se presta tanto en el sector público como en el
sector privado, y que permite obtener un margen de utilidad, existiendo una
relación de libre competencia entre los precios de uno y otro sector.
En esa línea
argumentativa, es cierto que la tasa es indudablemente el tributo más cercano a
los ingresos de Derecho Privado denominados precios, y de ahí que la distinción
entre uno y otro representa un problema en el derecho tributario.
Al respecto, la
jurisdicción constitucional ha aceptado un criterio material –entre otros menos
pertinentes o que solo son derivaciones del asumido– para establecer alguna
diferencia entre la tasa y el precio. Dicho criterio afirma que la ejecución de
actividades inherentes a la soberanía, sólo puede dar lugar a tasas, y que
todas las otras sumas que el Estado exige como contraprestación de un bien, de
una concesión, de la ejecución de una obra o la prestación de un servicio no
inherente, da lugar a un precio. En todos estos casos el precio se denomina “precio
público” –Sentencia de 13-VIII-2002, Inc. 25-99–.
Los precios
públicos se diferencian claramente de los tributos en que los primeros nacen de
relaciones contractuales; en cambio, los tributos son obligaciones que emanan
de la ley. En particular de las tasas, los precios públicos se diferencian en
que aquéllas son de solicitud obligatoria o se prestan sin necesidad de
solicitud, en cambio, los precios públicos son de solicitud voluntaria. Por
otra parte, los servicios que generan las tasas son prestados sin concurrencia
de las empresas privadas; en cambio, los servicios que originan los precios
públicos pueden ejercitarse en concurso con el sector privado (sentencia de
13-III-2006, Inc. 27-2005).
Retomando lo anterior, se concluye que la diferencia esencial entre tasa y
precio público radica en que
la tasa se cobra en virtud de una actividad inherente al Estado, siendo que el
precio sirve para financiar actividades que se prestan tanto por el sector
público como por el sector privado."
MATERIAS RESERVADAS A LA LEY
"3. Aclarados los anteriores aspectos, es
procedente interpretar la primera parte del ord. 6° del art. 131 Cn., el cual
ha sido alegado por los demandantes como parámetro de control de
constitucionalidad.
De conformidad
con dicho artículo, los impuestos y las tasas son formas específicas de
contribuciones, de lo cual se deduce que la Constitución utiliza el término
“contribuciones” como sinónimo de tributos. Así pues, la creación y regulación
de los tributos en todas sus especies es materia
reservada a ley.
Al respecto,
este tribunal ha dicho anteriormente que la identificación de las materias que
se entienden reservadas, así como la determinación del alcance de estas
reservas, es un ejercicio interno dentro de cada Estado a cargo específicamente
de la jurisdicción constitucional, el cual depende muchas veces de lo expreso o
tácito que haya sido el constituyente sobre el particular (sentencia de
6-IX-2001 y de 15-III-2002, pronunciadas en los procesos de Inc. 27-99 y 30-96
respectivamente).
En la disposición
en análisis, se advierte que el constituyente ha sido lo suficientemente
expreso como para entender que la materia tributaria es competencia del
legislador en sentido formal. Además, la doctrina igualmente coincide respecto
de las materias sometidas a reserva, entre las cuales se encuentran los
tributos.
Y es que, como
justificación de la reserva de ley en materia tributaria, no es apropiado que
los tributos sean establecidos por el Ejecutivo, ya que dicho órgano es el
encargado de administrar y hacer uso de esos fondos, permitiendo la reserva de
ley el ejercicio de cierto control de un órgano sobre otro.
No hay que pasar
por alto que esta Sala también ha reconocido la facultad concedida por el mismo
constituyente, en el art. 204 ord. 1° Cn., a los Municipios, en lo atinente a
la creación, modificación y supresión de tasas y contribuciones especiales
cuyos efectos se circunscriban a los límites territoriales municipales,
relativizando así la noción de reserva de ley en cuanto a dichas especies de tributos
–sentencia de 14-X-2003, Inc. 42-2000–"
COBRO
POR LA EXPEDICIÓN DEL PASAPORTE ORDINARIO ESTABLECIDO MEDIANTE EL ACUERDO
IMPUGNADO, CORRESPONDE A LA NATURALEZA JURÍDICA DE UNA TASA POR LO TANTO, EL ACUERDO IMPUGNADO
VIOLA ARTÍCULO 131 DE LA CONSTITUCIÓN, PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
"3. A. En virtud de lo antes expuesto,
primeramente deberá analizarse la afirmación realizada por la autoridad emisora
de la norma, en el sentido de verificar si el art. 153 ord. 3° DGP faculta a dicho ministerio para
determinar el precio por la emisión del pasaporte ordinario.
Al respecto, el artículo en comento prescribe:
“Fijación de
precios de mercaderías, productos y tarifas por servicios
Art. 153.- El Poder Ejecutivo en los Ramos de
Agricultura y Ganadería y de Hacienda, fijará por medio de acuerdo, el precio
de las mercaderías, maquinaria, equipo y servicios que el primero de dichos
ramos haya de suministrar a particulares para el fomento de la agricultura y la
industria agropecuaria.
3. Asimismo, el
Ministerio de Hacienda, a petición del Ramo correspondiente podrá autorizar la
venta y fijar los precios de los productos provenientes de trabajos
experimentales o explotación de propiedades agrícolas nacionales. El mismo
Ministerio queda ampliamente facultado para fijar el precio de venta de
cualquier otro efecto realizable, determinar la forma en que la venta debe
verificarse y las tarifas que deban cobrarse por licencias para colocar
anuncios, ingresos a centros recreativos, parques de protección de la fauna y
flora y para el uso de estadios, gimnasios, piscinas, canchas e instalaciones
deportivas en general o de lugares y locales ubicados en tales instalaciones de
propiedad del Estado, inclusive los Centros de Recreación del Ministerio de
Educación, por concepto de inscripción de socios, cuotas sociales, reposición
de carnets, alquileres de locales e instalaciones comerciales, etc.
Del análisis de
la disposición que antecede, irrefutablemente se observa que la misma faculta
al Ministerio de Hacienda para fijar el precio de ciertos productos u otros
efectos realizables. Ahora bien, dicha potestad se encuentra limitada a
determinadas circunstancias o situaciones; así, en primer lugar, el ministerio
en comento puede fijar precios de productos provenientes de trabajos o explotación
de propiedades agrícolas; por otra parte, igualmente está
facultado para fijar precios para otra serie de actividades comerciales, v.gr.
colocación de anuncios, centros recreativos, gimnasios, piscinas, entre otras;
actividades comerciales que también son ofrecidas por comerciantes
particulares.
De lo anterior,
queda claro que la cuestión ahora discutida, es decir, el costo del servicio
migratorio por el trámite de pasaporte ordinario, no encaja en ninguno de los
supuestos de actividades o situaciones reguladas por el art. 151 ord. 3° DGP; y
es que, dicho trámite no está relacionado con cuestiones agrícolas, ni mucho
menos es una actividad comercial que puede prestar otro organismo –público o
privado– que no sea la Dirección General de Migración y Extranjería.
Por tanto, el
art. 151 ord 3° DGP no habilita al Ministerio de Hacienda a fijar el “precio”
por el trámite del pasaporte ordinario.
B. Desvirtuada la afirmación sostenida por la
autoridad emisora del acuerdo 1391, habrá que analizar la naturaleza jurídica
del mismo, a fin de verificar si se trata de una tasa o de un precio. Para tal
efecto, es preciso citar algunos artículos de la Ley de Expedición y
Revalidación de Pasaportes y autorizaciones de entrada a la República y además
referirse a los considerandos que establece la normativa impugnada.
Así, se observa:
Los artículos 20
y 21 de la Ley de Expedición y Revalidación de Pasaportes y autorizaciones de
entrada a la República prescriben:
–“Art. 20.- El
Pasaporte Ordinario será expedido por las autoridades competentes a toda
persona salvadoreña que lo solicite previa su identificación, y el registro y
calificación de los documentos que en el artículo siguiente se indicarán y
cumplidos los demás requisitos establecidos en la presente Ley.”
–Art. 21.- La
persona que desee obtener Pasaporte Ordinario en el país, deberá comparecer
personalmente ante la Dirección General de Migración...”
Por su parte los considerandos I y II del Acuerdo
Ejecutivo n° 1391 señalan:
—“I.- Que mediante Acuerdo Ejecutivo No. 103 del 3 de febrero de
2010, numeral 14 ‘otros’, se estableció el precio del servicio para el trámite
de pasaporte en horarios extraordinarios, descanso semanal y días festivos, por
medio del Fondo de Actividades Especiales de la Dirección General de Migración
y Extranjería.”
—“II.- Que la mencionada Dirección General ha determinado la
necesidad de actualizar y unificar el cobro del servicio migratorio por el
trámite de pasaporte ordinario; con el propósito de mejorar la infraestructura
física, tecnológica, así como el cumplimiento de estándares internacionales
para la emisión del mismo.”
a. Al examinar la normativa citada, esta Sala
advierte que la Dirección General de Migración y Extranjería, es la única
institución facultada en el país para expedir el Pasaporte Ordinario. Por otra
parte, no se encuentra acreditada, ni siquiera normativamente, la posibilidad
que una entidad privada se dedique, como actividad mercantil, a extender esta
clase de documento.
Esto significa
que, el Estado –por medio de la referida Dirección– ejerce un monopolio en
relación con dicha actividad, en el sentido que no existe una libre competencia
que determine los precios del servicio ofrecido. Tanto es así, que en el
considerando II de la normativa impugnada se hace referencia a la necesidad de
mejorar la infraestructura física y tecnológica para su expedición, a fin de
satisfacer los requerimientos de los usuarios.
Otra
circunstancia importante a considerar, es que el Ministro de Hacienda ha
manifestado que los ingresos que se obtienen por el pago para la obtención del
pasaporte contribuyen a costear la emisión del referido documento debido al
aumento de solicitudes.
b. Sobre la base del análisis anterior, se
deduce que el cobro relacionado con la expedición del Pasaporte Ordinario no
reviste la naturaleza de un precio, y es que, el precio como tal se establece
en condiciones de libre competencia, deja un margen de utilidad, se paga
voluntariamente por el interesado y está referido a actividades que no son
inherentes a la soberanía, es decir que pueden ser realizadas, además del
Estado, por entidades privadas con una finalidad mercantil.
Por el
contrario, el referido cobro encaja dentro de las características de la tasa:
(i) se cobra en virtud de una actividad inherente al Estado, puesto que sólo
puede ser ejercida por la Dirección General de Migración y Extranjería; (ii) no
existe una relación de libre competencia entre los precios de diferentes
sectores; (iii) goza de un alto grado de coactividad puesto que el interesado
no requiere libre y espontáneamente el servicio o actividad que mejor le
conviene, sino que se ve obligado a solicitarlo a la Dirección General de
Migración y Extranjería; y (iv) al financiarse -en este caso- únicamente el
costo del servicio, no se genera un margen de utilidad.
En virtud de lo anterior, el cobro por la
expedición del Pasaporte Ordinario establecido mediante el Acuerdo impugnado,
corresponde a la naturaleza jurídica de una tasa cuyos efectos son a nivel
nacional, no municipal.
Ello implica
que, tratándose de un tributo de carácter general, su creación, modificación o
supresión únicamente puede hacerse mediante ley en sentido formal emanada de la
Asamblea Legislativa, así lo establece la Constitución en su art. 131 ord. 6°.
Por lo tanto, el acuerdo impugnado viola el art.
131 ord. 6° Cn., en relación al principio de reserva de ley, por lo que debe estimarse la pretensión de
inconstitucionalidad por este motivo."
EFECTO RESTITUTORIO:
EXPULASIÓN DE LA NORMATIVA DECLARADA INCONSTITUCIONAL Y EL PRECIO POR EL
TRÁMITE DEL PASAPORTE ORDINARIO NO PODRÁ SEGUIR SIENDO COBRADO
"4. Evidenciada la inconstitucionalidad de la
normativa impugnada, resulta de suma importancia determinar los efectos que
producirá el presente fallo en la práctica habitual en relación con el trámite
para la obtención del pasaporte ordinario.
Para ello, es indispensable mencionar que:
A. Con base en el art. 251 n° 1 de la Ley
Orgánica del Servicio Consular de El Salvador, la libreta de pasaporte extendida dentro del territorio
salvadoreño tiene un costo de Doce Dólares de los Estados Unidos de América
–$12.00–; en ese sentido, sumado al valor de trece dólares de los Estados
Unidos de América –$ 13.00– que establece el Acuerdo Ejecutivo n° 1391 por el
“servicio Migratorio por el trámite del pasaporte ordinario”, el valor total
para obtener el pasaporte ordinario salvadoreño tiene un costo actual de
veinticinco dólares de los Estados Unidos de América –$25.00–.
En esa línea
argumental, con base en lo establecido por este tribunal en el recurso de
explicación de 21-X-2005, pronunciado en el proceso de Inc. 21-2004, la
declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo n° 1391 no genera la
obligación de devolver las tributaciones obtenidas durante su vigencia, pues la
inconstitucionalidad no equivale a nulidad; sin embargo, una vez expulsada la
normativa del ordenamiento jurídico, el precio establecido por el servicio
migratorio por el trámite del pasaporte ordinario –US$ 13.00– no podrá seguir
siendo cobrado.
En consecuencia,
mientras no se emita la normativa correspondiente que cumpla con los requisitos
exigidos por la Constitución, el único valor que podrá cobrarse al realizar el trámite para la obtención del
pasaporte ordinario es el estipulado por el art. 251 n° 1 de la Ley Orgánica
del Servicio Consular de El Salvador.
B. No obstante lo anterior, es preciso
retomar lo establecido por este tribunal en la sentencia de 23-XII-2010,
pronunciada en el proceso de Inc. 5-2001.
a. Así, el
principal efecto del pronunciamiento de inconstitucionalidad está determinado
por la expulsión definitiva de la normativa impugnada del ordenamiento
jurídico. Sin embargo, no puede obviarse que, al tratarse de la emisión del pasaporte ordinario, se deben cubrir costos que el
servicio demanda, los cuales vienen recolectados en virtud del valor señalado
en el acuerdo ejecutivo declarado inconstitucional.
De esta manera,
se pueden incorporar otros posibles efectos para la declaración de
inconstitucionalidad, e incluso la posibilidad de no establecer, en principio, consecuencia
jurídica alguna sobre la validez del precepto normativo, a pesar de haber
constatado su incompatibilidad constitucional.
En esta línea,
se encuentran las sentencias de inconstitucionalidad diferida o de mera
inconstitucionalidad. Mediante este tipo de sentencias, la Sala modula los
efectos de su fallo pro
futuro,es decir, los suspende por un periodo razonable de tiempo, con el
fin de preservar la integridad y supremacía de la Constitución, respecto de
otros bienes que pudieran ser afectados por el vacío que genera la
inconstitucionalidad.
Con ello se
pretende que el Legislador subsane en un tiempo prudencial las situaciones de
inconstitucionalidad detectadas en las disposiciones o normas evaluadas, aun
cuando éstas no hayan sido expulsadas del ordenamiento jurídico; es decir, este
tipo de sentencias modula sus efectos normales en el tiempo, para alcanzar la
solución considerada más justa, determinándose la fecha desde la que ella
producirá efectos, y da la posibilidad al legislador para actuar antes y
adecuar el ordenamiento jurídico a la Constitución.
Este tipo de
decisiones son adoptadas cuando la inconstitucionalidad –con expulsión
inmediata– no es el medio más adecuado para restablecer una situación contraria
a la Constitución; pues podría conducir a una situación más inconstitucional
que aquella que se pretende corregir.
b. Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente
caso la expulsión inmediata del Acuerdo Ejecutivo n° 1391 puede generar efectos
perjudiciales en la continuidad de la emisión del pasaporte ordinario.
Por ello, es
pertinente optar por la adopción de una sentencia de inconstitucionalidad
diferida, con el fin de que el legislador pueda, en el corto plazo, adecuar el
ordenamiento jurídico a la Constitución y solventar la inconstitucionalidad
declarada.
En el presente
caso, resulta imprescindible la existencia de una disposición legal de índole
formal que establezca el monto del costo por la emisión del pasaporte
ordinario. Por ello, este Tribunal considera necesario que a partir de la
notificación de la presente sentencia, el
legislador, en uso de su libertad de configuración, determine en el plazo de
seis meses el valor de la tasa por el servicio de emisión de pasaporte
ordinario, y cumplir, de esa manera, con las exigencias constitucionales
expuestas en esta sentencia."