EMPLEADOS DE CONFIANZA

FACULTAD DEL DERECHO

"IV. 1. A. En relación con el derecho a la estabilidad laboral, en las Sentencias de fechas 11-III-2011 y 24-XI-2010, emitidas en los procesos de Amp. 10-2009 y 1113-2008, respectivamente, se ha sostenido que, no obstante el citado derecho implica la facultad de conservar un trabajo o empleo, este es inevitablemente relativo, pues el empleado no goza de una completa inamovilidad, sino que es necesario –entre otras cosas– que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiera de confianza, ya sea personal o política."

CARGO DE CONFIANZA

"B. Al respecto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se dotó al concepto de “cargo de confianza” de un contenido más concreto y operativo, a partir del cual se puede determinar con mayor precisión, frente a supuestos de diversa índole –dada la heterogeneidad de los cargos existentes dentro de la Administración Pública–, si la destitución atribuida a una autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.

En términos generales, se caracterizó a los cargos de confianza como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que lleven a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución –gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones– y/o que presten un servicio personal y directo al titular de la entidad.

Entonces, partiendo de la anterior definición, para determinar si un cargo en particular es de confianza –independientemente de su denominación– se debe analizar, de manera integral y atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que se trate de un cargo de alto nivel, en el sentido de ser determinante para la conducción de la institución respectiva, situación que puede establecerse tanto con el análisis de la naturaleza de las funciones que se desempeñan –más políticas que técnicas–, como con el examen de la ubicación jerárquica en la organización interna de una determinada institución –nivel superior–; (ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular, en el sentido de poseer un alto margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con el titular de la institución, lo que se puede inferir, por una parte, de la confianza personal que aquel deposita en el funcionario o empleado respectivo o, por otra parte, de los servicios directos que este le presta."

DERECHO DE AUDIENCIA

"2. En la Sentencia de fecha 11-II-2011, pronunciada en el proceso de Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su ausencia, en aplicación directa de la disposición constitucional citada, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es dentro del proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.

Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto pasivo de dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama; o (ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos derechos."

CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICA

"a. La señora […]., al momento de su remoción, desempeñaba el cargo de Ministra Consejera en la Misión Permanente de El Salvador en la ONU, de lo cual se colige que dicha señora estaba comprendida en la carrera diplomática, de conformidad con los arts. 17 y 52 de la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático de El Salvador (LOCD), y la relación laboral en cuestión era de carácter público,de modo que aquella tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la calidad deservidora pública."

FUNCIONES DEL CARGO DE MINISTRA CONSEJERA EN LA MISIÓN PERMANENTE DE EL SALVDOR EN LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS

"b. Según consta en la requisición de personal de fecha 11-VI-2010, las funciones del cargo que desempeñaba la demandante son –entre otras– las siguientes: (i) participar en las reuniones del Grupo de Revisión de la Implementación de Cumbres Interamericanas; (ii) colaborar en la elaboración de informes de cumplimiento sobre temas asignados y memorias de labores; (iii) asistir en la organización de reuniones con funcionarios salvadoreños de los organismos internacionales; (iv) cumplir instrucciones sobre gestiones de política exterior; (v) promover la presentación de informes nacionales en temas como corrupción y derechos económicos, sociales y culturales; (vi) documentar las comunicaciones con los puntos focales; (vii) asistir a las convocatorias de las reuniones de planificación interna; y (viii) atender consultas de contrapartes de otras representaciones diplomáticas."

FUNCIONES DEL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES

"B. De conformidad con el art. 32 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, el MRE tiene, entre otras, las siguientes funciones: (i) conducir las relaciones con los Gobiernos de otros países, organismos y personas jurídicas internacionales, así como formular y dirigir la política exterior de El Salvador; (ii)gestionar, negociar, firmar y denunciar tratados, convenciones y acuerdos internacionales, oyendo la opinión de la Secretaría interesada cuando fuere necesario; (iii) organizar y dirigir el servicio exterior salvadoreño; (iv) atender y canalizar las solicitudes y peticiones del Cuerpo Diplomático, Consular y de Organismos Internacionales acreditados en El Salvador, así como las de nuestro Gobierno a los países extranjeros, organismos internacionales y demás sujetos de derecho internacional; (v) organizar, institucionalizar y profesionalizar el Servicio Diplomático y Consular de Carrera, dándole el cumplimiento respectivo a lo que establece la ley de la materia; (vi) recomendar al Presidente de la República el establecimiento, suspensión o ruptura y restablecimiento de las relaciones diplomáticas y consulares con otros estados, así como proceder al reconocimiento de Estados y de Gobiernos; (vii)determinar la apertura, cierre o traslado de las misiones diplomáticas y consulares del país; (viii)promover y defender en el exterior la buena imagen de la nación y del Gobierno, divulgando los aspectos relacionados con la vida política, económica, social y cultural; (ix) proteger los intereses de los salvadoreños en el exterior y promover su desarrollo; y (x) promover la búsqueda activa y permanente de esquemas migratorios que favorezcan a los salvadoreños en el exterior, especialmente de la población indocumentada en el exterior."

FUNCIONES DE LAS MISIONES

"C. a. Para llevar a cabo algunas de dichas funciones el MRE se auxilia de ciertos organismos que, si bien dependen administrativamente de dicha institución, desempeñan labores permanentes o temporales en otros Estados y organismos internacionales. Se trata de las misiones diplomáticas de carácter permanente y especial previstas en la LOCD y en instrumentos internacionales como la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (CVRD).

El art. 3 de la citada Convención establece que las funciones que desempeñan dichas misiones son las siguientes: (i) representar al Estado acreditante ante el Estado receptor; (ii) proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional; (iii) negociar con el Gobierno del Estado receptor; (iv) enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al Gobierno del Estado acreditante; y (v) fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor.

Dichas misiones pueden estar conformadas por diversos funcionarios diplomáticos y empleados administrativos, quienes tienen distintas categorías y funciones. Tanto la CVRD como la LOCD establecen que toda misión debe tener un jefe, que es el encargado de representar al Estado acreditante –el que envía la misión– ante el Estado u organismo receptor. Según el art. 3 de la citada ley, dicha calidad puede estar a cargo de Embajadores Extraordinarios y Plenipotenciarios, Enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios. Además, en el escalafón diplomático están comprendidas otras categorías diplomáticas inferiores a las antes señaladas, las cuales se detallan a continuación, en orden ascendente: Tercer, Segundo y Primer Secretario de Embajada o Legación, Consejero y Ministro Consejero."

CARGO DE MINISTRO CONSEJERO DE LA MISIÓN PERMANENTE DE EL SALVADOR ANTE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PUEDE CATALOGARSE COMO DE CONFIANZA Y, EN CONSECUENCIA, QUIEN LO DESEMPEÑA NO ES TITULAR DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL

"b. Al respecto, si bien el art. 2 de la LOCD permite que las calidades de Embajadores Extraordinarios y Plenipotenciarios y de Ministros Plenipotenciarios sean asumidas por personas ajenas a la carrera diplomática, en cualquier caso, quienes ocupen tales calidades en una misión oficial –según se trate de misiones permanentes o de misiones especiales– representan al Estado de El Salvador ante el Estado u organismo receptor. Ello les permite tener la dirección de los servicios diplomáticos y consulares, tal como lo establece el art. 18 de la LOCD.

Según lo previsto en la citada disposición, en ausencia temporal del titular de la Embajada o Legación, el funcionario inmediato inferior asume las funciones de Encargado de Negocios ad-interim. Lo anterior implica que, en tales supuestos, dicha calidad –y, por consiguiente, la jefatura de la misión– podría ser ejercida por un Ministro Consejero, quien, de conformidad con el art. 21 de la referida ley, tendría la facultad exclusiva de dirigirse al MRE sobre los asuntos del servicio, de suscribir los despachos oficiales y de pronunciar los discursos de carácter oficial; es decir, tendría la representación del Estado de El Salvador ante el Estado u organismo receptor y ante el MRE.

Por consiguiente, en caso de asumir la jefatura de la misión, al Ministro Consejero le correspondería cumplir los deberes previstos en el art. 22 de la LOCD, que son, entre otros, los siguientes: (i) velar por la dignidad y buen nombre del Estado; (ii) mantener las relaciones más cordiales con las autoridades del país en donde estuviere acreditado; (iii) velar por los intereses y derechos de sus conciudadanos; (iv)autorizar conforme al Código Civil actos notariales de salvadoreños y extranjeros, que deban surtir efectos en El Salvador, a falta de funcionarios consulares de carrera; (v) mantener activa y eficaz propaganda dando a conocer los diversos aspectos de la República; (vi) intensificar las relaciones comerciales y culturales entre la República y el país en donde resida; (vii) impedir que las Embajadas y Legaciones sirvan de asilo a los acusados o condenados por delitos comunes; y (ix) vigilar que los Cónsules de su jurisdicción ejerzan debidamente sus funciones.

c. En otro orden, dado que la peticionaria desempeñaba el aludido cargo en la Misión Permanente de El Salvador ante la ONU, es necesario analizar las funciones de quienes conforman dicha misión. Al respecto cabe señalar que, dado que esta representa al Estado en las diversas actividades de la referida organización, entre ellas las que le competen como miembro de la Asamblea General, dicha misión tiene, según el art. 10 de la Carta de la ONU, la facultad de discutir asuntos dentro de los límites fijados en el citado instrumento o aquellos que se refieran a los poderes y funciones de cualquiera de los órganos creados por ella, así como la de emitir su voto respecto de tales asuntos (art. 18) y para hacer recomendaciones a los miembros de la ONU y/o al Consejo de Seguridad.

Por otro lado, de conformidad con los arts. 11 y 13 de la Carta de la ONU, la representación diplomática del Estado ante dicha entidad tiene la facultad de pronunciarse y emitir su voto en la Asamblea General, entre otros, sobre los siguientes aspectos: (i) los principios generales de la cooperación en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incluso los principios que rigen el desarme y la regulación de los armamentos, y hacer recomendaciones respecto de tales principios a los miembros o al Consejo de Seguridad; (ii) toda cuestión relativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que presente a la Asamblea General cualquier miembro de la ONU o el Consejo de Seguridad y hacer las recomendaciones pertinentes; (iii) llamar la atención del referido consejo respecto de situaciones susceptibles de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales;(iv) promover estudios y hacer recomendaciones para fomentar la cooperación internacional en el campo político e impulsar el desarrollo progresivo del derecho internacional y su codificación, fomentar la cooperación internacional en materias de carácter económico, social, cultural, educativo y sanitario y ayudar a hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos.

D. a. Si bien las funciones del cargo de Ministro Consejero que constan en la requisición de personal antes mencionada son, en buena medida, de naturaleza técnica, estas deben ser analizadas en relación con lo previsto en los instrumentos normativos que regulan la carrera diplomática. En ese sentido, se observa que las funciones previstas en la CVRD para toda misión diplomática son de naturaleza política, pues conllevan facultades de representación del Estado, de protección de sus intereses y de negociación en su nombre.

Además, la categoría de Ministro Consejero ocupa una de las posiciones más altas en el escalafón diplomático y que, si bien está subordinado, por regla general, a quienes detentan los cargos de Embajador, de Enviado Extraordinario o de Ministro Plenipotenciario, en ausencia de estos podría adoptar la calidad de jefe de misión y ello le permitiría ejercer ciertas facultades de control y dirección que tienen por objeto proteger la imagen y los intereses del Estado y de sus ciudadanos ante otros Estados u organismos internacionales.

Por consiguiente, las atribuciones de algunos funcionarios diplomáticos asignados a una determinada misión –en especial las del Ministro Consejero y del Jefe de esta– tienen connotación significativa en la dirección de las relaciones internacionales y, por tanto, en el adecuado funcionamiento y en los resultados satisfactorios del MRE. Lo anterior implica que, debido a la naturaleza del cargo de Ministro Consejero, es necesario que este sea ejercido por una persona que goce de la confianza de quien en último término tiene a su cargo la conducción del MRE. Dicha confianza debe, en particular, estar presente en la persona que ejerce el mencionado cargo en la Misión Permanente de El Salvador ante la ONU, debido a que esta debe, junto al resto de miembros de la misión, representar al Estado y brindarle la asesoría técnica necesaria para pronunciarse sobre aspectos de especial trascendencia en el campo de las relaciones internacionales, como la seguridad, la paz y el desarrollo de los Estados y de la comunidad internacional.

b. Por ello, el cargo de Ministro Consejero de la Misión Permanente de El Salvador ante la ONU puede catalogarse como de confianza y, en consecuencia, quien lo desempeña no es titular del derecho a la estabilidad laboral, tal como lo establece el art. 219 inc. 3° de la Cn.

c. En conclusión, en virtud de que el cargo que desempeñaba la señora […] es de confianza, el Ministro de Relaciones Exteriores no tenía la obligación de tramitarle un proceso o procedimiento previo a ordenar su despido; por lo que no existe vulneración a los derechos de audiencia, de defensa y a la estabilidad laboral de la referida señora y, en consecuencia, es procedente desestimar la pretensión planteada en su demanda."