PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA ADMINISTRATIVA
ASAMBLEA
LEGISLATIVA
"III. 1. Es menester retomar algunas
consideraciones jurisprudenciales expresadas por este tribunal en la sentencia
de 14-XII-2004, Inc. 17-2003.
En dicho fallo
se dijo que la Asamblea Legislativa es por excelencia, el órgano de representación del pueblo (art. 125 Cn.) y por tanto, está
en la obligación de ser aquel que presente el mayor nivel de divulgación y
debate de sus actos, con el propósito de que los administrados conozcan qué se
está haciendo y cómo se está haciendo; ello coadyuva al imperio de la seguridad jurídica, consagrada como valor
constitucional en el art. 1 Cn."
LEY
"La
jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que el vocablo “ley” es utilizado en
innumerables disposiciones constitucionales y no siempre en el mismo sentido,
por lo que no puede concluirse “que cada vez que utiliza el vocablo ‘ley’ se
está refiriendo a los decretos de contenido general emanados de la Asamblea
Legislativa” –sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97–. Y es que, entender que la ley en sentido
formal es la única fuente de regulación de todos los ámbitos de la vida
normada, implica exigir una profusión legislativa que va en detrimento de las
potestades normativas que la misma Constitución reconoce a otros órganos
estatales o entes públicos, ya que, el destinatario de las normas
constitucionales en términos de desarrollo de las condiciones en que se
ejercitarán los derechos fundamentales de los sujetos, no es únicamente el
Legislativo, sino que puede ser, según el caso, cualquiera de los otros órganos
del Estado."
SISTEMAS QUE REALIZAN TAREA DE DETERMINACIÓN
CONSTITUCIONAL DE LOS CONTENIDOS NORMATIVOS JURÍDICOS
"De esta manera,
la determinación constitucional de los contenidos normativos jurídicos es tarea
que se realiza con arreglo a dos grandes sistemas: en primer lugar,
directamente por la propia Constitución, en aquellos casos en que mediante la
enunciación de sus prescripciones en términos concretos y singulares, establece
normas definitivamente perfiladas; en segundo lugar, el texto de la
Constitución no hace más que habilitar a diferentes órganos para la progresiva
conformación de las normas encuadrables en los diferentes enunciados
constitucionales, conformación que puede llevarse a cabo mediante la creación
de nuevos enunciados –infraconstitucionales– en cuyo seno se habilita a órganos
sucesivos para nuevas selecciones normativas. Ello explica la tendencia de la
Constitución a emplear en algunos casos estándares imprecisos o modelos
normativos “abiertos” o indeterminados dirigidos expresa o implícitamente al
legislador u otro órgano para elaborar el desarrollo normativo más apropiado en
cada caso.
Por ello, el vocablo “ley” o “ley especial” no es
igual a decreto legislativo o decreto legislativo especial, sino a disposición
jurídica emanada de los órganos estatales o entes públicos investidos de
potestades normativas reconocidas por la Constitución y, en esa connotación, el
concepto desempeña una importante función en cuanto implica la exigencia que
toda actuación de los poderes públicos esté basada en una disposición jurídica
previamente promulgada."
ZONAS DE RESERVA DE COMPETENCIA
"A. Siguiendo la jurisprudencia pasada
y bajo la idea de la “división de poderes”, se concibe lo que se puede denominar
“zonas de reserva de competencias”.
En efecto, la
zona de reserva de cada órgano comprende un margen de competencias propias y
exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano; hay, entre otras,
una zona de reserva de ley (o de la Asamblea Legislativa); una zona de reserva
de la Administración (o del Ejecutivo); y una zona de reserva judicial. Para el
caso, interesa examinar –para así poder darle contenido, aunque sea
ilustrativo– a la zona de reserva de ley, teniendo en cuenta los postulados y
los principios que rigen al órgano depositario de la misma."
RESERVA DE LEY
"a. La
reserva de ley es una técnica
de distribución de potestades normativas a favor del Legislativo determinada
constitucionalmente y que, por tanto, implica que ciertas materias sólo pueden ser reguladas
por dicho órgano, como garantía, en primer lugar, de la institución
parlamentaria frente a las restantes potestades normativas y, en segundo lugar,
frente a sí misma.
b. En el ordenamiento jurídico salvadoreño, tal
reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de producir
disposiciones jurídicas entre
los órganos y entes públicos con potestad para ello,otorgándole preferencia
a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos de especial interés
para los ciudadanos. En efecto, la Asamblea Legislativa puede garantizarle a
los ciudadanos conocer las distintas propuestas y posiciones sustentadas por
los diferentes grupos políticos que los representan –los mayoritarios y los
minoritarios–.
c. La preferencia hacia la ley en sentido
formal para ser el instrumento normativo de ciertas materias, proviene del plus
de legitimación que posee la Asamblea Legislativa por sobre el resto de órganos
estatales y entes públicos con potestad normativa y la estructura constitucional
de su procedimiento de formación, por recoger y representar el pluralismo y la
representación proporcional con que se eligen a sus miembros."
IDEAS RECTORAS QUE NOS PERMITEN PREVER QUE
MATERIAS ESTÁN INCORPORADAS EN LA ZONA DE RESERVA DE LEY
"B. Ante la existencia de varios órganos y
entes públicos con potestades normativas, el punto a dilucidar consiste en
determinar cuáles materias se entienden incorporadas en la zona de la reserva
de ley, pues la Constitución de la República no es clara, en lo que respecta a
tal figura: ninguno de sus preceptos define cuál es el dominio natural de la
potestad normativa de la Asamblea Legislativa.
En efecto,
existen muchos casos en que la Constitución, si bien señala que ciertas
materias serán objeto de una “ley especial” o serán reguladas por “ley”, el
término genérico utilizado para ello no resulta lo suficientemente claro en su
contexto para determinar si es materia reservada a la Asamblea Legislativa; por tanto, interpretar que en
estos casos el término está utilizado en sentido formal, es enervar las
potestades normativas que la misma Constitución otorga a otros entes, como el
Ejecutivo y los Municipios (arts. 167 ord. 1°, 168 ord. 14° y 204 ord. 5° Cn.).
Por tanto, a continuación se construirán las
ideas rectoras al respecto, proporcionando algunos ejemplos concretos, a través
de los cuales se pueda prever razonablemente qué ámbitos de la realidad normada
están sometidos a la reserva de ley, así como cuándo podrá haber una reserva relativa.
B. La determinación
en concreto de las materias reservadas a la ley por la Constitución constituye
el punto de mayor complejidad de la figura que se examina, debido a los
distintos entes con potestades normativas reconocidos por aquélla.
a. La identificación de las materias que se
entienden reservadas, así como del alcance de estas reservas, es un ejercicio
interno dentro de cada Estado a cargo específicamente de la jurisdicción
constitucional, el cual depende muchas veces de lo expreso o tácito que haya
sido el constituyente sobre el particular; no obstante, de la doctrina
constitucional y administrativa se extraen coincidencias respecto de las
materias sometidas a reserva, a partir de las cuales se pueden establecer
algunas ideas abstractas sobre el tema."
CORRESPONDE A LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DETERMINAR CUALES SON LOS ÁMBITOS QUE DEBEN SOMETERSE A LA RESERVA DE LEY
"a. El punto de
partida es la idea que la
reserva de ley no está
constituida sobre un único objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos
formando un conjunto heterogéneo, alcanzando aspectos relacionados básicamente
con el patrimonio, la
libertad, la seguridad y la defensa. Así,
v. gr., los impuestos, sanciones, y la expropiación son materias reservadas a
ley.
c. Habrá casos
–a identificarse vía jurisprudencia por la falta de claridad constitucional– en
que existe la necesidad de desarrollo legislativo para determinadas materias,
por su propia naturaleza e importancia, validando o reconociendo, por la vía
señalada, el núcleo histórico de las materias reservadas a la zona de actuación
de la Asamblea Legislativa. Es decir, que el constituyente, en muchas
ocasiones, no mencionó expresa e inequívocamente que determinado ámbito de la
realidad es una materia sometida a la zona de reserva del Órgano Legislativo;
sin embargo, no se puede dejar pasar estas circunstancias frente a materias
que, por su naturaleza e importancia, deben quedar en manos del órgano que
garantiza los principios aludidos.
Por tanto,
corresponde a la jurisprudencia de esta Sala –como se expuso– concretar, en los
casos en que se le plantee vía pretensión de inconstitucionalidad, cuáles de
aquellos ámbitos tienen que estar sometidos a la zona de reserva de ley,
teniendo presente, básicamente, los principios informadores de la labor
legislativa, la interpretación integral y profunda de cada precepto –en
conexión con los valores y principios básicos de la Constitución–, la
regulación histórica de la materia y, de manera no menos importante, las
coincidencias doctrinales."
RESERVA DE LEY DE TIPO RELATIVO
"D. Es procedente abordar la manera en
que se interrelacionan las distintas fuentes del Derecho en la regulación de
las materias no reservadas a
la ley formal.
a La reserva de
ley –cuando es de tipo relativo– obliga
al legislador a regular los
aspectos centrales de la materia, permitiendo a otros entes con potestad
normativa colaborar en la regulación de aspectos complementarios.
De lo anterior
se deduce que en las materias no reservadas, todos los entes con potestad
normativa reconocida por la Constitución pueden reglamentar el núcleo básico de
dichas materias, sin necesidad –en el caso de los entes distintos del
legislador– de habilitación legal.
b. En relación
con la anterior regla, deben hacerse las siguientes precisiones:
En primer lugar,
hay un campo normativo en la autoorganización de los órganos y entes
constitucionales, que no puede ser objeto de regulación por parte de la ley formal, a menos que la Constitución
disponga lo contrario. Por el contrario, toda
la regulación que afecta a la organización interna de dichos órganos y entes está reservada a los
mismos y está limitada únicamente por la Constitución.
En este caso, no
estamos en puridad ante materias no reservadas, sino que nos encontramos frente
a materias reservadas, pero no al legislador, sino que a otros órganos u entes
de rango constitucional."
REGLAMENTO
"c. Aunque
tradicionalmente los productos normativos de la administración se identifican
con la denominación “reglamentos”, estos tienen un significado más amplio
(sentencia de 14-XII-2012, Inc. 103-2007).
Con la expresión
“reglamento” no sólo se puede hacer referencia a los cuerpos normativos que
regulan la organización interna de órganos y entes creados directa o
indirectamente por la Constitución, sino también se puede hacer referencia a
cualquier cuerpo normativo que tenga por objeto desarrollar otro cuerpo normativo
de superior jerarquía (ley
formal, tratado), abarcando las más diversas materias.
Es importante
aceptar que la ley necesita con frecuencia de la colaboración reglamentaria. Al
respecto, la potestad reglamentaria ha sido reconocida como un medio
indispensable para el cumplimiento de los fines de la Administración y como una
exigencia inevitable ante la complejidad creciente de la dinámica social, a la
que se responde mejor con la habitualidad, rapidez y continuidad de la
producción reglamentaria. La potestad reglamentaria es un poder de producción
normativa, es decir, un poder para producir o crear disposiciones jurídicas
abstractas y generales que vinculan a sus destinatarios y que tienen como fin
el desarrollo de leyes o la creación de la estructura interna de un órgano
estatal o un ente público (Sentencia de 25-VI-2009, Inc. 26-2008)."
REGLAMENTO DE EJECUCIÓN
"Es
pertinente referirse al reglamento
de ejecución, que se dicta
para detallar los aspectos accesorios y los medios
técnicos que posibilitan la
aplicación de una ley. Este tipo de reglamento puede y debe desarrollar los
contenidos de la ley mediante disposiciones acordes con ella, siempre que no
contradigan su texto y su finalidad. Es decir, cumple una función normativa
complementaria, al interpretar el alcance o precisar las formas de aplicación
de las disposiciones legales; derivar o constatar la habilitación legal de
competencias inherentes o implícitas; disciplinar cuestiones técnicas o
intensamente variables; definir medidas de escasa o nula incidencia en la
esfera jurídica de los ciudadanos; o concretar principios generales del
derecho, entre otros
contenidos posibles, ya que las formas que adopta la colaboración normativa
entre la ley y el reglamento son múltiples y heterogéneas (Inc. 26-2008, ya
citada).
2. Para los efectos de la presente sentencia
interesa profundizar –más– en la categoría de losreglamentos de ejecución, los cuales son emitidos por el
Presidente de la República para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes
cuya ejecución le corresponde (sentencia de 8-XI-2004, Inc. 2-2002).
El reglamento de
ejecución responde al principio secundum
legem –de acuerdo con la ley–,
dado que desarrolla y ejecuta la ley dentro de ciertos límites; la ley que
ejecuta es la que determina el contenido del reglamento, pues la finalidad de
éste consiste en aclarar, precisar y complementar la ley, o bien llenar y
prever aquellos detalles que fueron omitidos en la misma."
CONSECUENCIAS DE LA SUMISIÓN DEL REGLAMENTO A LA
LEY QUE AYUDA A EJECUTAR
"La
sumisión del reglamento a la ley que ayuda a ejecutar, tiene tres
consecuencias:
(i) el reglamento no
se puede emitir más que para facilitar y asegurar la aplicación de la ley;
(ii) dicho reglamento
no puede entrar en contradicción con los preceptos de la ley; y (iii) el
reglamento no puede suplir a la ley allí donde ésta no existe, aunque el
Presidente de la República considere necesario regular un cierto contenido.
Aunque la
terminología utilizada para caracterizar a los reglamentos de ejecución, sea
muy variada –y no siempre se emplee el término ejecutar, sino el de completar,
desarrollar, aplicar, etc.–, la pluralidad de expresiones no supone concepto
distinto, dado que en todos estos casos el reglamento se manifiesta como
desarrollo y ejecución de una ley."
TRATÁNDOSE
DE DERECHOS FUNDAMENTALES EL ÁMBITO DE COMPETENCIA DE LOS REGLAMENTOS DE
EJECUCIÓN SE LIMITA A LA SIMPLE REGULACIÓN DE ESTOS
"B. Por
otra parte, esta Sala ha sostenido en reiterada jurisprudencia que –tratándose de derechos
fundamentales– el ámbito de
competencia de los reglamentos de ejecución se limita a la simple regulación de estos. Para una mejor
comprensión de dicha afirmación, es menester retomar la construcción
jurisprudencial que ha hecho este tribunal sobre el tópico en anteriores
resoluciones, v.gr. la sentencia de 13-XII-2005, Inc. 58-2013.
El art. 246 Cn.
prescribe: “Los principios, derechos y obligaciones establecidos por esta
Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio”. A
partir de tal disposición, corresponde establecer el alcance de dicha norma
bajo dos situaciones: la distinción entre la simple regulación y la regulación
que implica limitación de derechos fundamentales; así como la fuente jurídica
que posee la competencia material para limitar derechos de esta naturaleza.
a. La simple
regulación de derechos fundamentales implica la dotación de contenido material
a esta clase de derechos, partiendo de la insuficiencia otorgada por la
Constitución debido a la naturaleza de ésta. A
través de la simple regulación se lleva a adoptar disposiciones que concreten
al derecho fundamental, que establezcan las reglas de su ejercicio acorde al
núcleo esencial interpretado
constitucionalmente, así como la organización y procedimientos que sean
necesarios para hacerlos efectivos, y sus garantías."
LIMITACIÓN O RESTRICCIÓN DE UN DERECHO
"Por otro
lado, la limitación o
restricción de un derecho, supone
necesariamente la modificación de su objeto o sujetos –elementos esenciales del
derecho fundamental–, de forma que implica una obstaculización o impedimento en
el ejercicio efectivo del mismo, con una finalidad justificada desde el punto
de vista constitucional y sin alterar su núcleo esencial, tal como dispone el
inc. 1° del art. 246 Cn.
En efecto, esta
labor limitativa es necesaria, aunque requiera de normas materiales y
procesales, pues a través de la misma se logra la protección de bienes
jurídicos de igual o, tal vez, mayor jerarquía. Al concretar estos límites se
coadyuva, en parte, a especificar cierto contenido esencial de los derechos
fundamentales. Y es que, aunque se pudiera considerar que un derecho
fundamental es absoluto e ilimitado, no se concluye la imposibilidad absoluta de injerencias
o limitaciones; sin embargo, estas serían inconstitucionales si vulneran el
núcleo del mismo."
DIFERENCIA ENTRE SIMPLE
REGULACIÓN Y LIMITACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES
"b.
Diferenciada la simple regulación de la limitación de derechos fundamentales,
es pertinente establecer el tipo de fuente a la que corresponde efectuar,
eventualmente, una regulación de derechos fundamentales que implique limitación
o restricción.
La concreción
más razonable, y más acorde al contenido integral de todo el texto
constitucional lleva a entender que, luego de la Constitución, también puede
limitarse derechos fundamentales –establecer impedimentos o restricciones– por
una ley en sentido formal, y sólo por ella, pues su órgano de creación se
encuentra regido por un estatuto que comprende ciertos principios orientadores
e informadores, los cuales legitiman la creación normativa por la Asamblea
Legislativa.
En cambio, la simple regulación de los
derechos fundamentales puede
hacerse por cualquier disposición de carácter general, impersonal y abstracta,
siempre que se haga por órganos estatales o entes públicos con la potestad
suficiente y en la medida en que no se altere, como en cualquier tipo de
regulación, el núcleo de los derechos fundamentales reconocidos
constitucionalmente.
No obstante lo
anterior, hay que aclarar que la limitación
de derechos fundamentales no
puede quedar sin control, puesto que tal actividad debe respetar, a su vez, un
tope que se le impone, que es la sumisión al principio de proporcionalidad, en
virtud del cual debe existir una relación medio-fin en la que el primero cumpla
con las características de idoneidad –útil para el fin que se pretende
alcanzar– y necesidad –pues no deben existir otras alternativas más moderadas,
susceptibles de alcanzar el fin–, sin causar, a la vez, más perjuicios que
beneficios en el conjunto de bienes jurídicos en juego."
EXIGIR
QUE LA REGULACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO SE HAGA EN LEYES EMANADAS ESTRICTAMENTE
DEL ÓRGANO LEGISLATIVO, PODRÍA RESULTAR PERJUDICIAL YA QUE SE ESTARÍA
IMPIDIENDO A LOS DEMÁS ENTES CON POTESTADES NORMATIVAS DESARROLLAR ESTE TIPO DE
GARANTÍAS
"3. Dado que la disposición impugnada
contempla el procedimiento que debe seguirse ante el surgimiento de cualquiera
de las causales de extinción de los contratos, enunciadas en las letras a, c, d
y e del artículo 93 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública; resulta importante hacer referencia a jurisprudencia de
este tribunal en relación con la predeterminación de los procedimientos
administrativos frente a la aplicación directa del art. 11 inc. 1° Cn.
En la sentencia
de 8-XI-2004, Inc. 2-2002, esta Sala retomó el criterio sostenido en la
sentencia 19-III-2002, Inc. 30-96, en la cual se expresó que: “el art. 11 inc.
1° Cn. establece una garantía a favor de las personas que consiste en la
exigencia de un juicio previo a la privación de algún derecho, el cual debe
estructurarse con ‘arreglo a las leyes’. Por otra parte, la estructuración de
un proceso o procedimiento previo a la privación de algún derecho es una
garantía que el constituyente quiso reconocer a favor de las personas, es decir
que no se trata de un aspecto que pueda afectar o restringir la esfera jurídica
de las mismas, sino más bien es una manera de proteger los derechos de los
gobernados.--- Consecuencia de
ello es que, exigir que la regulación de procesos o procedimientos se haga en
leyes emanadas estrictamente del Órgano Legislativo, podría resultar
perjudicial ya que se estaría impidiendo a los demás entes con potestades
normativas desarrollar este tipo de garantías establecidas a favor de las
personas. --- Por lo tanto, al interpretar el art. 11 inc. 1° Cn. debe
entenderse que el término “leyes” utilizado por el constituyente significa ley
en sentido material, es decir cualquier producto normativo emanado de todo ente
con potestades normativas constitucionalmente conferidas”.
B. En la misma Inc.
2-2002 previamente aludida, también se dijo que “...dicho criterio obedece –tal
como se expresó en la jurisprudencia citada– a una concepción esencialmente
garantista del procedimiento. Sin embargo, no es posible descartar la
posibilidad de que un proceso o procedimiento tenga como resultado la
limitación de un derecho fundamental, por lo que en tales casos no estaría
permitido que la regulación de los mismos quedara al arbitrio del legislador
material ni mucho menos del aplicados del derecho”."
PROCESO JURISDICCIONAL ES MATERIA RESERVADA A LA
LEY
"B. En cuanto al
proceso jurisdiccional, esta Sala ya ha reiterado su criterio en diferentes
sentencias en el sentido que la configuración esencial del proceso
jurisdiccional es materia reservada a la ley, por encontrarse vinculada a los
ámbitos de seguridad y de defensa."
CREACIÓN
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, POR UNA AUTORIDAD DISTINTA DEL LEGISLADOR FORMAL, ESTARÍA
SUPEDITADA A LA NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO, CUANDO ÉSTE SEA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR NEGATIVAMENTE DERECHOS FUNDAMENTALES
"No obstante, también es posible reconocer que, en todo
caso, la creación de procesos o procedimientos, por una autoridad distinta del
legislador formal, estaría supeditada a la naturaleza del procedimiento.
Específicamente, cuando un procedimiento administrativo sea susceptible de
afectar negativamente derechos fundamentales –v. gr., el procedimiento
administrativo sancionador o el procedimiento para dar origen a una concesión,
mediante los cuales se podría limitar el derecho de propiedad, la libertad
económica y la libertad de contratación, entre otros–, su creación debe quedar
reservada al legislador formal. Por su parte, los procedimientos que no
impliquen afectación a derechos fundamentales, tales como los relacionados con
la técnica autorizatoria o incluso aquellos relativos a la modificación de
elementos estrictamente formales de concesiones ya otorgadas, pueden ser
creados por cualquier ente con potestades normativas. Ello confirma la
interpretación de esta Sala en cuanto a que el término “ley” utilizado en el
art. 11 inc. 1° Cn., se refiere tanto a ley formal como material, dependiendo
de la naturaleza del proceso o procedimiento que se pretenda regular."
PROCEDIMIENTO
EN LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA NO ES DE NATURALEZA SANCIONATORIA, YA QUE NO
EVIDENCIA UNA FINALIDAD REPRESIVA, RETRIBUTIVA O DE CASTIGO POR PARTE DEL
ESTADO
"1. Como
se estableció en el considerando II.2 de este pronunciamiento, el contraste
normativo entre los elementos de control radica en la supuesta vulneración que
ocasiona la disposición impugnada
a los arts. 131 ord. 5° y 168 ord. 14° en relación con el art. 11 inc. 1° Cn.,
por cuanto el RELACAP contempla el procedimiento para tramitar las causales de
extinción de los contratos comprendidas en las letras a), c), d) y e) del art.
93 de la LACAP; y, a criterio de los actores, estructurar un procedimiento
sancionatorio en un reglamento de ejecución –RELACAP– vulnera el principio de reserva de ley, en tanto que el procedimiento en
comento implica una limitación a derechos fundamentales y por tanto debe ser
regulado por la LACAP.
2. Tal como se
apuntó al inicio de la presente sentencia –considerando I. 1. A. a–, los
ciudadanos basaron su pretensión en jurisprudencia emitida por esta Sala,
específicamente en la sentencia de 8-XI-2004, Inc. 2-2002.
Afirman –y
citan– que en dicho fallo este tribunal sostuvo que “...no es posible descartar
la posibilidad de que un proceso o procedimiento tenga como resultado la
limitación de un derecho fundamental, por lo que en tales casos no estaría
permitido que la regulación de los mismos quedara al arbitrio del legislador
material ni mucho menos del aplicador del derecho”.
3. La anterior
línea jurisprudencial ha sido interpretada de forma restringida por parte de
los actores, por lo que es importante examinarla, a fin de evidenciar su
significado.
La Inc. 2-2002
no agota el criterio jurisprudencial en el extracto invocado por los
demandantes, sino que también dispone: “la creación de procesos o
procedimientos, por una autoridad distinta del legislador formal, estaría
supeditada a la naturaleza del procedimiento. Específicamente, cuando un
procedimiento administrativo sea susceptible de afectar negativamente derechos
fundamentales –v. gr., el procedimiento administrativo sancionador o el
procedimiento para dar origen a una concesión, mediante los cuales se podría
limitar el derecho de propiedad, la libertad económica y la libertad de
contratación, entre otros–, su creación debe quedar reservada al legislador
formal...”
Del anterior
extracto se colige que la reserva de ley en la creación de un proceso o
procedimiento opera cuando mediante dicho proceso administrativo se puede
afectar negativamente un derecho fundamental, como por ejemplo el procedimiento
administrativo sancionador.
Esto nos lleva a
retomar lo dicho por este tribunal en la sentencia de 6-II-2013, Inc. 115-2007,
en la cual se sostuvo que el principio
de inocencia (art. 12 inc. 1°
Cn.) es otro elemento integrante del derecho a la protección jurisdiccional, el
cual sirve para identificar cuando un proceso es sancionatorio.
A. El principio de inocencia despliega todos
sus efectos en los procesos en los que se atribuye a un individuo la
vulneración de una norma de conducta cuya consecuencia es una sanción.
De acuerdo con
esto, la aplicación de dicho principio solo se extiende hacia aquellos sectores
del ordenamiento jurídico que responden verdaderamente al ejercicio del ius puniendi del Estado. Si esto es así, el
principio de inocencia no opera en ámbitos que no sean los específicos del
ilícito penal o administrativo, por lo que es improcedente su aplicación
extensiva o analógica a supuestos distintos o a actos que, por su mera
condición de incidir en el ejercicio de un derecho, no representan el ejercicio
delius puniendi del Estado
o no tienen un sentido sancionador.
Entonces, para saber
si el principio en cuestión despliega sus efectos en cualquier disciplina
jurídica distinta a las sancionatorias, lo determinante es fijar con precisión
si la norma de conducta contenida en la disposición jurídica que se alega como
conculcada tiene previsto un efecto sancionatorio, por tener una finalidad
represiva, retributiva o de castigo. Esto es válido con independencia de la
nomenclatura (o nomen iuris) que emplee la Administración
Pública o el Legislativo para designar una sanción.
B. En función de lo expuesto es preciso
analizar si el procedimiento contenido en el art. 81 RELACAP, es de aquellos en
los que el Estado –en este caso la Administración Pública– ejerce el ius puniendi o inflige algún tipo de castigo o
sanción por constatar alguna infracción.
a. El art. 81
RELACAP establece que, cuando concurra alguna de las causales de extinción de
los contratos contempladas en las letras a, c, d y e del art. 93 LACAP, la
Administración Pública podrá iniciar el procedimiento de “resolución conforme a
derecho corresponda”.
La respectiva
disposición establece que del “expediente sancionatorio” se dará traslado al
interesado para que ejerza su defensa. Posteriormente se abre una etapa
probatoria y finalmente la autoridad administrativa culmina el procedimiento
mediante la emisión de una “resolución razonada”.
b. La redacción del artículo impugnado no es
muy acertada en la utilización de los términos para desarrollar el mismo, en
tanto que por una parte emplea vocablos como “resolución” del contrato, término
propio de la teoría general de las obligaciones; y por otra emplea expresiones
como “expediente sancionatorio” dando una errónea idea sobre una naturaleza o
finalidad sancionadora.
Las causales de
extinción a que se refieren las letras a, c, d y e del art. 93 de la LACAP,
parten de una premisa de incumplimiento de las obligaciones contractuales; en
consecuencia, como cualquier contrato, ante el incumplimiento de una obligación
por parte del administrado, el reglamento faculta para que se gestione la
“resolución” o extinción” del mismo –al igual que la condición resolutoria
tácita, prevista en el art. 1360 C.C, elemento de la esencia de los contratos
art. 1315 C.C.–.
Por lo anterior,
se determina que el procedimiento a que se refiere el art. 81 RELACAP no es de naturaleza sancionatoria, ya que no evidencia una finalidad
represiva, retributiva o de castigo por parte del Estado en uso del ius puniendi, sino que es un procedimiento cuya
finalidad u objeto de “litigio” es la verificación de si las razones que dieron
lugar a contratar se mantienen y con ellas, las obligaciones que dicho contrato
ampara. Es decir, no se trata de sancionar al administrado por el “cometimiento
de una infracción”, sino revisar si el vínculo contractual debe continuar
surtiendo efectos entre las partes o no. En consecuencia y al amparo de la
jurisprudencia citada por los actores –Inc. 2-2002–, el procedimiento puede ser
regulado a través de una normativa distinta a una ley emitida por la Asamblea
Legislativa, pues lejos de limitar los derechos del administrado, favorece a
sus intereses el brindarle la oportunidad de ejercer sus derechos de audiencia
y defensa en sede administrativa."
PROCEDIMIENTO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA NO
ES DE NATURALEZA SANCIONATORIA, YA QUE LA LEY REGULA ESPECÍFICAMENTE
INFRACCIONES Y SANCIONES EN OTROS APARTADOS
"Aunado a
lo expuesto, también se constata que el procedimiento contemplado en el art. 81
RELACAP no es de naturaleza sancionatoria, ya que la ley regula específicamente
infracciones y sanciones en otros apartados –arts. 151 a 153 LACAP– para las
cuales sí establece un procedimiento sancionatorio específico –art. 156
LACAP–."
FINALIDAD DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA PARA TERMINACIÓN DE CONTRATO POR INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES DEL ADMINISTRADO, NO ES DE NATURALEZA SANCIONATORIA, POR LO QUE NO ES INCONSTITUCIONAL POR LA SUPUESTA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
"C. Finalmente, es imperioso retomar
el argumento sostenido por los ciudadanos en el que afirman que el
procedimiento regulado en la disposición impugnada limita derechos
fundamentales y que por lo tanto debe ser establecido a través de una ley
formal emitida por la Asamblea Legislativa.
a. Sobre esto,
se debe aclarar que el proceso o procedimiento es una garantía que sirve de
reacción inmediata para la defensa de los derechos. En la sentencia de
26-IX-2010, Amp. 451-2010 se expuso que el derecho a la protección en la defensa de los
derechos –contemplado en el
art. 2 inc. 1° Cn.– implica, en términos generales, la creación de mecanismos
idóneos para la reacción mediata o inmediata de las personas ante infracciones
a sus derechos, la cual puede darse tanto en sede jurisdiccional como en sede
no jurisdiccional.
La protección no jurisdiccional se encuentra relacionada con todas
aquellas vías o instancias establecidas en entes no jurisdiccionales capaces de
solucionar, de algún modo, controversias con relevancia jurídica. Desde esta
perspectiva, resultan aplicables ante estos órganos las manifestaciones que se
derivan del debido proceso o
proceso constitucionalmente configurado cuando
en un determinado trámite administrativo puedan afectarse los derechos de un
sujeto a raíz de las acciones u omisiones de este tipo de autoridades, tomando
en consideración que la restricción de sus derechos debe realizarse mediante un
procedimiento que se tramite de conformidad con la Constitución y la normativa
correspondiente.
En ese sentido,
se señaló que con el concepto de debido proceso o proceso constitucionalmente
configurado se hace alusión a un procedimiento equitativo, respetuoso de los
derechos fundamentales de los sujetos partícipes, que agrupa y se desdobla en
un haz de garantías que cobran vigencia en los órdenes jurisdiccionales y no
jurisdiccionales, así como en las diferentes etapas de un procedimiento.
b. Sobre la base
de lo expuesto, se debe diferenciar entre la regulación del proceso o
procedimiento y el ente o autoridad que preside dicho proceso –el aplicador de
la normativa–. El proceso o procedimiento no implica una afectación o
restricción a la esfera jurídica de las personas, sino más bien una manera de
proteger sus derechos.
Cuando una
persona se ve relacionada con un proceso o procedimiento ya sea judicial o
administrativo, quien en definitiva lo restringe o reconoce un derecho es la
autoridad encargada de dirigir el mismo; el proceso o procedimiento es
simplemente la herramienta para dotar de seguridad jurídica ese reconocimiento
o limitación.
D. En virtud de todo lo señalado, esta Sala
concluye que el art. 81 RELACAP no
vulnera el principio de reserva de ley contenido
en los arts. 131 ord. 5° y 168 ord. 14° en relación con el 11 inc. 1° de la
Constitución."