ESTABILIDAD LABORAL
CARRERA
ADMINISTRATIVA GARANTIZA A LOS EMPLEADOS PÚBLICOS ESTABILIDAD EN EL CARGO
"1. A. El art. 219 inc. 2° de la Cn. regula la carrera administrativa y garantiza a los empleados
públicos "estabilidad en el cargo". Es de dicho precepto
constitucional que se ha derivado el derecho
a la estabilidad laboral.
Tomando en
consideración el referido precepto constitucional, en dos Sentencias del
19-XII-2012, Amps. 1-2011 y 2-2011 respectivamente, se aclaró que, si bien la
Constitución no menciona explícitamente ciertas carreras administrativas
específicas, ello no significa que las mismas carezcan de protección
constitucional, pues quedan comprendidas en la carrera administrativa que de
manera general establece aquel precepto. Así, la carrera administrativa no es
la única establecida en la Ley Suprema, ya que están elevadas a rango
constitucional otras carreras como la judicial y la militar (arts. 186 inc. 1°
y 214 inc. 1° de la Cn. respectivamente), mientras que otras son establecidas
en leyes secundarias como la Ley de la Carrera Policial, la Ley Orgánica del
Cuerpo Diplomático de El Salvador y la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal.
La carrera administrativa supone un régimen que establece:
las condiciones de ingreso del recurso humano a las instituciones públicas; los
derechos y deberes de las personas que se encuentran bajo ese sistema; los
requisitos, procedimientos y supuestos en que se basan las promociones,
ascensos, traslados, suspensiones y cesantías; y los recursos contra las resoluciones
que afectan a tales servidores. En ese sentido, la carrera administrativa debe
garantizar la continuidad y promoción del elemento humano capacitado y
experimentado, que desempeña de manera eficiente funciones públicas en el
Estado, en los municipios y en las instituciones oficiales autónomas."
SERVIDOR
PÚBLICO TITULAR DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
"B. La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que, salvo las excepciones
constitucional y legalmente previstas, todo servidor público es titular del
derecho a la estabilidad laboral, por lo que este surte sus efectos plenamente
frente a destituciones arbitrarias, es
decir, realizadas con transgresión a la Constitución o a las leyes.
Concretamente, según las Sentencias del 19-V-2010, 11-VI-2010, 24-XI-2010 y
11-III-2011, Amps. 404-2008, 307-2005, 1113-2008 y 10-2009 respectivamente, el
derecho a la estabilidad laboral confiere a su titular el derecho a conservar
su empleo siempre y cuando: (i) subsista el puesto de trabajo; (ii) no haya perdido su capacidad
física o mental para desempeñar el cargo; (iii)desarrolle
sus labores con eficiencia; (iv) no haya cometido una falta grave
establecida en la ley como causa de despido; (v) subsista la institución en la que
presta sus servicios; y (vi) el puesto no sea de aquellos cuyo
desempeño requiere de confianza personal o política.
Se tiene así que el derecho a la estabilidad laboral, a pesar
de estar reconocido en la Constitución, tiene sus limitaciones. Sin embargo, previo a una destitución, debe
tramitarse un procedimiento en el que se aseguren oportunidades de audiencia y
de defensa."
SUPUESTOS DE TITULARIDAD DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
"B. Como un caso
particular, en los citados Amps. 1-2011 y 2-2011, se sostuvo que, para
determinar si una persona es o no titular del derecho a la estabilidad laboral,
se debe analizar –independientemente de que esté vinculada con el Estado por
medio de Ley de Salarios o de un contrato de servicios personales– si en el
caso particular concurren las condiciones siguientes: (i) que la relación laboral es de
carácter público y, por ende, el trabajador tiene el carácter de empleado
público; (ii) que las labores pertenecen al giro
ordinario de la institución, es decir, que guardan relación con las
competencias de dicha institución; (iii) que las labores son de carácter
permanente, en el sentido de que se realizan de manera continua y, por ello,
quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para
ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no es de
confianza, circunstancia que debe determinarse con base en los criterios
fijados por este Tribunal.
En definitiva,
si un trabajador se encuentra vinculado con el Estado en virtud de un contrato
con plazo determinado, la sola invocación de este por parte del empleador no
constituye razón suficiente para tener establecido que la prestación de
servicios por parte de aquel a favor del Estado es de naturaleza eventual o
extraordinaria. Ello constituye una aplicación indebida del art. 83 de las
Disposiciones Generales de Presupuesto, ya que se utiliza la figura del
contrato para obtener servicios que pertenecen al giro ordinario de una
determinada institución."
DERECHO DE AUDIENCIA
"2. Por otra parte, en la Sentencia
del 11-II-2011, Amp. 415-2009, se expresó que el
derecho de audiencia (art. 11
inc. 1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los
que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas
a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su
ausencia, en aplicación directa de la disposición constitucional citada, un
proceso en el que se brinde a las
partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de contradecirlas,
previo a que se provea un acto que cause un perjuicio en los derechos de alguna
de ellas. Así, el derecho de
defensa (art. 2 inc. 1° de la
Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es
dentro del proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer
sus razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo
anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto contra quien se inicia
dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios
necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos
derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en
el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama, o (ii) el incumplimiento de las
formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos
derechos."
POR
LAS FUNCIONES EN EL CARGO DE JEFE ADMINISTRATIVO DEL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
RAÍZ E HIPOTECAS, SE CONCLUYE QUE GOZA DE ESTABILIDAD LABORAL
"V. A continuación, se analizará si la
actuación de la autoridad demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. Las partes aportaron como prueba, entre
otros, los siguientes documentos: (i) certificación del Acuerdo n°
154/2006, de fecha 29-VII-2006, extendida por el Jefe del Departamento de
Administración y Servicios de Personal del CNR, por medio del cual el Director
Ejecutivo del CNR acordó autorizar la contratación por servicios personales del
señor […] para la plaza de Jefe Administrativo, a partir del 8-VIII-2006, con
cargo a la Unidad Presupuestaria 02-Servicios de Registro de la Propiedad Raíz
e Hipotecas, línea de trabajo 01-Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas; (ii) copia simple del Acuerdo n°
14-CNR/2006, de fecha 17-I-2006, por medio del cual el Consejo Directivo del
CNR acordó delegar en el Director Ejecutivo del mismo la contratación del
personal de la institución; (iii)certificación,
extendida el 3-II-2015 por la Gerente de Desarrollo Humano del CNR, del
contrato de servicios personales n° 481/2009, suscrito por la Gerente de
Desarrollo Humano del CNR y el señor […], para que este último desempeñara el
cargo de Jefe Administrativo en la Dirección del Registro de la Propiedad Raíz
e Hipotecas; (iv) certificación, extendida el 3-II-2015
por la Gerente de Desarrollo Humano del CNR, de la nota dirigida al señor […],
en carácter de Jefe Administrativo del CNR, por medio de la cual se le informó
que, debido a la reestructuración administrativa de la institución, su contrato
de servicios personales n° 481/2009 no sería renovado para el año 2010; (v) certificación, extendida el
21-VIII-2015 por la Gerente de Desarrollo Humano, del perfil descriptivo del
cargo de Jefe Administrativo de la Dirección del Registro de la Propiedad Raíz
e Hipotecas; y (vi) certificación, extendida el
21-VIII-2015 por la Gerente de Planificación del CNR, del organigrama del CNR.
B. Teniendo en
cuenta lo dispuesto en el art. 331 del Código Procesal Civil y Mercantil, con
las certificaciones aportadas, las cuales fueron expedidas por los funcionarios
correspondientes en el ejercicio de sus competencias, se han comprobado los
hechos que en esos documentos se consignan. De igual forma, en razón de lo
prescrito en los arts. 330 inc. 2° y 343 del código citado, la copia simple
presentada constituye prueba de los hechos consignados en el documento que
reproduce, en vista de no haberse redargüido de falsa, ni tampoco el
instrumento original.
C. Con base en los elementos de prueba
presentados, valorados conjuntamente y conforme a la sana crítica, se tienen
por establecidos los siguientes hechos y datos: (i) que el pretensor laboraba en el
CNR con el cargo de Jefe Administrativo en la Dirección del Registro de la
Propiedad Raíz e Hipotecas; (ii)que
el peticionario se encontraba vinculado laboralmente con el CNR por medio de
contrato de servicios personales; (iii) que el actor fue destituido de su
cargo por decisión adoptada de manera unilateral por el Director Ejecutivo del
CNR, en la cual se invocó la finalización del plazo del contrato de servicios
personales como causa para separarlo de su cargo; (iv) que su despido se ordenó sin que
previamente se le haya tramitado un procedimiento en el cual pudiera ejercer la
defensa de sus derechos; y (v) las funciones y las actividades
inherentes al cargo que desempeñaba el actor.
2. Establecido lo anterior, corresponde
verificar si la autoridad demandada vulneró los derechos invocados por el
peticionario.
A. Para tal efecto debe determinarse si dicho
señor era titular del derecho a la estabilidad laboral al momento de su despido
o si, por el contrario, concurría en él alguna de las excepciones establecidas
por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese
derecho.
a. Al momento de su
remoción, el demandante prestaba sus servicios al CNR en virtud de un contrato
de servicios personales para el cargo de Jefe Administrativo en la Dirección
del Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, de lo cual se colige que la
relación laboral en cuestión era de carácter
público y, consecuentemente,
aquél tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la
calidad deservidor público.
b. De conformidad
con el perfil descriptivo del cargo de Jefe Administrativo del Registro de la
Propiedad Raíz e Hipotecas, las funciones de dicho cargo son, entre otras, las
siguientes: (i) velar por el mantenimiento y
mejora continua del Sistema de Gestión de Calidad ISO-9001/2000; (ii) elaborar y ejecutar los planes de
trabajo del Registro; (iii) brindar información técnica de
manera precisa, confiable y oportuna a la Gerencia o Jefatura del Registro y a
la Dirección, para que sirva de instrumento en la toma de decisiones; (iv) brindar apoyo a las áreas de
control de calidad y planificación, manteniendo la mejora de los procesos
registrales; (v) verificar la buena iluminación,
limpieza y otros para promover un ambiente laboral agradable; y (vi) gestionar ante las instancias
correspondientes la solución de problemas de los equipos y herramientas de
trabajo.
En vista de lo
anterior, el cargo de Jefe Administrativo del Registro de la Propiedad Raíz .e
Hipotecas no implica la toma de decisiones determinantes para la conducción del
CNR y del referido registro, sino la de desempeñar funciones de apoyo
necesarias, en términos administrativos, para el buen desarrollo de las
diversas unidades del Registro.
Asimismo, al analizar el organigrama del CNR, se advierte que
el cargo desempeñado por el actor está subordinado al Registrador Jefe del
Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, a la Dirección del Registro de la
Propiedad Raíz e Hipotecas y a la Dirección Ejecutiva del CNR.
Por tanto, se
concluye que el señor […] gozaba de estabilidad laboral cuando se ordenó su
destitución y, consecuentemente, previo a ordenar su despido, debió
tramitársele un procedimiento en el cual pudiera ejercer la defensa de sus
derechos e intereses; oportunidad que,
en este caso concreto, la autoridad demandada omitió brindar antes de ordenar
la no renovación del contrato de trabajo que vinculaba al actor con el
CNR."
VULNERACIÓN AL NO TRAMITARSE UN PROCESO PREVIO A LA DESTITUCIÓN
"B. Asimismo, se ha
comprobado que la causa del
despido del peticionario radicó básicamente en la finalización del plazo del
contrato por medio del cual se encontraba vinculado laboralmente con el CNR, motivo por el cual no se le siguió
un procedimiento en el que se le aseguraran oportunidades reales de defensa;
ello significa que se utilizó fraudulentamente la figura del contrato con
relación a servicios que pertenecen al giro ordinario de la aludida
institución.
C. Así, al haberse
comprobado que el Director Ejecutivo del CNR ordenó la separación del señor
José Rogelio A. de su cargo sin tramitarle un procedimiento previo a la emisión
de dicha orden, se concluye que el referido funcionario vulneró los derechos de
audiencia, de defensa y a la estabilidad laboral de aquel; por lo que resulta
procedente ampararlo en su pretensión."
EFECTO
RESTITUTORIO: ORDENAR QUE SE CANCELEN AL DEMANDANTE LOS SALARIOS
QUE DEJÓ DE PERCIBIR, SIEMPRE QUE NO PASEN DE TRES MESES
"VI. Determinadas las vulneraciones
constitucionales derivadas de la actuación de la autoridad demandada,
corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente sentencia.
1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn.
establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en
ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto
ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa,
quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del
funcionario personalmente responsable.
En efecto, de
acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como
consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado
derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera
personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados.
En todo caso, en
la Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una
sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre
tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del
funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la
Cn.
2. A. a. En el caso particular, si bien en el auto
de admisión del presente amparo no se suspendieron los efectos del acto
atribuido a la autoridad demandada, ya que la afectación
a la esfera jurídica del actor se consumó, el derecho cuya vulneración se
constató en esta sentencia es el de estabilidad laboral de un servidor público
perteneciente a la carrera administrativa, en virtud de la cual se garantizan
la continuidad y las posibilidades de promoción del elemento humano al servicio
del CNR.
b. En ese sentido,
en lo que concierne al efecto material de la presente decisión, debe recordarse
que el objetivo directo e inmediato que persigue este tipo de proceso es el
restablecimiento de los derechos que le fueron vulnerados a la persona que
solicita el amparo. Así, en casos como el que ahora nos ocupa, el efecto
material que debe conllevar la reparación integral de los derechos conculcados
a la parte actora es el reinstalo en el puesto de trabajo que desempeñaba al
momento de ser destituida o a uno de igual categoría y clase. Ahora bien, la
posibilidad de ordenar dicho reinstalo depende de las circunstancias
particulares de cada caso planteado, ya que en algunos, debido a la total
consumación de los efectos del acto reclamado, es imposible el retorno de las
cosas al estado en que se encontraban al momento de la afectación
constitucional acaecida.
En ese sentido, uno de los elementos que se debe analizar
para ordenar una reparación material íntegra –el reinstalo– en estos casos es el tiempo transcurrido entre la
concreción de la afectación constitucional (o, en su caso, la emisión de la
última actuación que conoció de dicha afectación) y la presentación de la
demanda de amparo. Cuando se
advierta que el plazo transcurrido para la presentación de la demanda excedió
los límites de la razonabilidad, sin que existiera actividad alguna de parte
del agraviado o causas que justificaran dicha inactividad, no resulta
procedente ordenar su reinstalo.
c. En el presente
caso, se comprobó que el actor fue notificado el 21-XII-2009 de que su contrato
de servicios personales no sería renovado; sin embargo, se advierte que, entre
esa fecha y la de presentación de la demanda que originó este amparo
–31-VIII-2012–, el peticionario dejó transcurrir aproximadamente 2 años y 8
meses antes de requerir la tutela de sus derechos fundamentales en esta sede,
sin haber presentado la documentación que justificara su inactividad o las
fechas en que realizó otras actuaciones orientadas a que se reparara la
vulneración de sus derechos. Por tal motivo, dado que el demandante tenía la
carga procesal de comprobar dichas circunstancias y que el citado plazo
traspasó los márgenes de razonabilidad, no resulta procedente ordenar su
reinstalo en el puesto que desempeñaba o en otro de igual categoría y clase.
d. En consecuencia, el efecto de la presente sentencia de amparo consistirá en ordenar que se cancelen al demandante los salarios que dejó de percibir, siempre que no pasen de tres meses, tal como lo prescribe el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil.
En ese sentido,
debido a que el pago de los salarios caídos es susceptible de ser cuantificado,
la autoridad demandada debe hacerlo efectivo cargando la respectiva orden de
pago del monto de los salarios y prestaciones respectivos al presupuesto
vigente de la institución o, en
caso de no ser esto posible por no contarse con los fondos necesarios, emitir
la orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida
correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente.
B. Además, en
atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la
promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la
vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia
directamente en contra de la persona que ocupó el cargo de Director Ejecutivo
del CNR cuando ocurrió la aludida vulneración.
Ahora bien, al
exigir el resarcimiento del daño directamente a la persona que fungía en el
cargo aludido, independientemente de que se encuentre o no en el ejercicio de
este, deberá comprobársele en sede ordinaria que incurrió en responsabilidad
civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional
ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –morales o
materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se produjo
con un determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Asimismo, deberá
establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto
estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración
acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso
particular."