DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
"III. 1. A. La Administración Pública se entiende como el conjunto de
entidades estatales encargadas de realizar las funciones de ejecución y gestión
de la cosa pública, con la finalidad de satisfacer el interés general o
colectivo. De ahí que se constituye en uno de los instrumentos más importantes
con que cuenta el gobierno en su tarea de dirección política, económica y
social del país. A fin de realizar la satisfacción de los intereses generales, la
Administración cuenta con un poder no sólo de crear normas –generales,
impersonales y abstractas– de rango inferior al legislativo, sino también para
dictar decisiones y hacerlas ejecutar de forma inevitable (Sentencia de
29-IV-2013, Inc. 18-2008). Estas potestades se caracterizan como posibilidades
y deberes de actuación que el ordenamiento jurídico atribuye a la
Administración, para que puedan producir efectos jurídicos en la realidad y
tengan la capacidad de imponer al administrado el deber de tolerancia al
desarrollarse su ejercicio."
PODER SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACIÓN
"Dentro de ellas, para
el caso concreto, interesa resaltar aquellas que se relacionan con el poder
sancionatorio de la Administración, y cuyo ejercicio puede incidir
negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de quienes revisten la
calidad de administrados. La importancia de esta potestad se manifiesta en el
hecho de que, si fuera vedada a la Administración, significaría dejarla sin una
herramienta muy eficaz para hacer cumplir el ordenamiento jurídico; en
otras palabras, en la actualidad, es
innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante
la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la
realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en
esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas
que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas
jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y
servidores públicos (Sentencia de 13-II-2015, Inc. 21-2012)."
EJERCICIO
DEL PODER SANCIONATORIO DE LA ADMINISTRACIÓN SE ENCUENTRA SUJETO A LOS
CONDICIONAMIENTOS EXIGIBLES A CUALQUIER ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR MEDIO DE
PRINCIPIOS
"Ahora bien, el ejercicio de este poder coercitivo –en
términos históricos denominado como poder
de policía.– se encuentra
sujeto a los condicionamientos exigibles a cualquier actuación administrativa,
a saber: (i) principio de
habilitación previa, para
intervenir negativamente en los derechos fundamentales de los ciudadanos, la
Administración necesita de un
respaldo normativo explícito conforme a la reserva de ley formal. Se excluye
entonces, toda posibilidad de que pueda imponer limitaciones a las libertades
públicas sin norma legal que lo ampare; (ii) principio
de proporcionalidad, debe
existir congruencia entre los fines que persigue la actuación administrativa y
las medidas de intervención utilizadas; en otros términos, los medios empleados
deben corresponderse con los resultados obtenidos y ser los menos lesivos en
cuanto su incidencia en la esfera jurídica de los administrados; (iii) principio de igualdad,conforme
el art. 3 Cn., la actuación administrativa no puede tener como fundamento una
discriminación o un tratamiento desigual irrazonable ante los diversos sectores
de la población; y, (iv) principio
favor libertatis, el cual
implica que la Administración –dentro de todos aquellos medios posibles o
admisibles para realizar una intervención– debe escoger aquél que resulte más
favorable a las libertades ciudadanas (Sentencia de 29-VI-2015, Inc.
107-2012)."
CONFIGURACIÓN
DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y FAVOR LIBERTATIS
"La conjugación de los
principios de proporcionalidad
y favor libertatis, generan
toda una escala o progresión de la actividad administrativa que pueda
significar una limitación a derechos fundamentales, a saber: (i) un grado menor de intervención, que conlleva la inscripción en un
determinado registro o la obligación de soportar inspecciones; (ii) un grado intermedio, como acontece con la autorización,
en el que la Administración corrobora que se dan las condiciones exigidas para
una actividad; (iii) un grado
superior, donde la actividad
administrativa se concreta en prohibiciones y mandatos; y (iv) un grado o nivel máximo, en el que se encuentran las
privaciones de derechos Fundamentales a favor del interés público."
HABILITACIÓN Y CONDICIONAMIENTO CONSTITUCIONAL
A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA QUE PUEDA SANCIONAR LAS CONTRAVENCIONES A LAS
LEYES
"B. En esa línea, para garantizar una
adecuada intervención, el art. 14 Cn. habilita y condiciona constitucionalmente
a la Administración Pública para que pueda sancionar las contravenciones a las
leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido este Tribunal desde la
sentencia de 13-XII-88, Controversia 1-88, en la que afirmó que tal enclave
constitucional es válido para el establecimiento de sanciones administrativas.
Ahora bien, conforme al modelo constitucional y democrático del ejercicio del
poder político, tal potestad sancionatoria se encuentra jurídicamente limitada
por la ley, entendida ésta no únicamente como ley formal, sino también por las
disposiciones del estatuto fundamental salvadoreño, es decir la misma Ley
Suprema."
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
"En efecto, sobre
ello versa el denominado principio de legalidad, que determina que toda acción
administrativa se presente como un ejercicio de poder atribuido previamente por
la ley –art. 15 Cn.–, así como delimitado y construido por ella; de manera que
no se pueda actuar sin una atribución normativa previa. De esta forma, la ley
otorga o habilita a la Administración facultades de actuación que pueden
producir efectos jurídicos como la imposición de una sanción, que puede ser de
diversa naturaleza a las mencionadas en el art. 14 Cn., según se ha establecido
en varios pronunciamientos de este Tribunal (Sentencias de 19-VII-2007 y
15-I-2004, Amps. 332-2006 y 1005-2002, respectivamente)."
DIFERENCIA
DE LA POTESTAD SANCIONADORA COMO FACETA DEL PODER PUNITIVO DEL ESTADO CON
RESPECTO A LOS ILÍCITOS DE NATURALEZA PENAL
" C. Por
tanto, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las
facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente al
administrado o sus servidores, pues la diferencia que posee con respecto a los
ilícitos de naturaleza penal es nada más cuantitativa –en razón de la
intensidad de la sanción a imponer–; lo anterior conlleva a considerar que la
doctrina sobre la materia ha reconocido la aplicación de los principios y
reglas constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal al Derecho
Administrativo Sancionador, con Fundamento en la homogeneización o unidad
punitiva, siempre atendiendo a la singularidad en cada uno de sus
procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus
sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas
sobre las penales en el ordenamiento jurídico; por ello, la aplicación de los
principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal es
igualmente exigible y aplicable en el Derecho Administrativo Sancionador (Cfr. Sentencia de 29-VI-2015, Inc.
107-2012 –ya citada–)."
PRINCIPIOS INSPIRADOS AL ORDEN PENAL SON DE
APLICACIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR SEGÚN DOCTRINA ESPAÑOLA
"Así, conforme a la
sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92, se sostuvo la doctrina originada por la
sentencia del Tribunal Constitucional español de 8-VI-1981 –ref. 2/1981–, en la
que se afirmó que, con ciertos matices, los principios inspiradores del orden
penal son de aplicación al Derecho Administrativo Sancionador, pues ambos son
manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que un
mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales;
precedente judicial que fue aclarado en la sentencia pronunciada el 23-IX-2000,
Amp. 330-2000, en la que Tribunal sostuvo que las potestades excepcionales de imponer
arresto o multa conferidas a la administración deben entenderse en concordancia
con toda la Ley Fundamental y no
en forma aislada, de lo cual se colige que dichas medidas excepcionales se
refieren estrictamente al orden del Derecho Penal, por lo que es pertinente recalcar que la potestad sancionatoria
concedida a la administración no
se limita a lo taxativamente expuesto por el art. 14 Cn., dado que lo prescrito
en cuanto al arresto y la multa son potestades punitivas de la administración
pero en materia penal, y no administrativo sancionatoria, pues partir del
supuesto que la administración en el resto de sus campos no puede sancionar a los
administrados que incumplen la ley, sería quitarle la potestad de imperium contenida en la Constitución, al
dejarla sin formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico."
IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
REQUIERE LA SUSTANCIACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO DE COMPROBACIÓN DEL ILÍCITO
"2. 4. En relación con lo anterior, cabe
agregar que en el ámbito de los procedimientos que pretenden la determinación
de la responsabilidad administrativa de una persona, también es exigible el
cumplimiento de los principios y
el respeto de los derechos que conforman el proceso constitucionalmente
configurado.
En efecto, en materia
procesal, en el marco del principio de legalidad es ineludible que la
imposición de una sanción administrativa requiera la sustanciación de un
procedimiento de comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una
decisión declarativa acerca de su existencia o no, imponiendo en el primer caso
la sanción respectiva. Así, el art. 14 Cn. determina que la autoridad
administrativa podrá aplicar las sanciones correspondientes por las contravenciones a las leyes, siempre y
cuando se haya dado oportunidad de tramitar el debido proceso. Denominación que
ha sido caracterizada por esta Sala como aquel proceso que, independientemente
de la pretensión que en el mismo se ventile, respeta la estructura básica que
la Constitución prescribe para toda clase de procesos (Sentencias de 2-VII-1998
y 26-VI-2000, Amps. 1-I-96 y 642-99, respectivamente). Por ello, el respeto a
este principio no se satisface con cualquier forma de procedimiento, sino uno
que respete el haz de derechos y garantías que contempla la Ley Fundamental.
Así, la presunción de inocencia, los derechos de audiencia
y defensa, de probar, recurrir y el de un proceso público, conjuntamente con
los principios de legalidad (en sus diferentes dimensiones), igualdad,
contradicción, culpabilidad, proporcionalidad, y de non bis in ídem, son derechos y principios que
deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo
Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en tal ámbito."
HETEROTUTELA
"3. Los
anteriores principios -que sin duda deben adecuarse con la naturaleza del Derecho
Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad- disciplinan
tanto los ámbitos propios de la heterotutela
–relaciones de la
Administración hacia el exterior de su estructura– y autotutela –relaciones de la Administración
hacia el interior de su estructura– administrativa, especialmente en los
ámbitos de naturaleza sancionatoria.
A. Mediante la primera faceta –la heterotutela– la
Administración se plantea el resguardo y protección de los bienes jurídicos de
naturaleza eminentemente social. O bien, como se ha sostenido en la
jurisprudencia constitucional, dicha faceta policial administrativa enfrenta al
Estado contra conductas ilegales de los administrados que atentan contra los
bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el
interés general (Sentencia de 11-XI-2003, Inc. 16-2001).
En tal sentido, todos los administrados se encuentran
sujetos al ámbito general de respeto y protección de aquellos aspectos que la
comunidad jurídica considera valiosos y que ha elevado a un rango de protección
legal mediante leyes penales o administrativas."
RELACIONES DE SUPREMACÍA ESPECIAL, RELACIONES
ESPECIALES DE SUJECIÓN O DE INTENSA SUJECIÓN
"A. Pero
también, el ejercicio del poder sancionatorio posee una faceta o dimensión ad intra o hacia su interior, respecto de
aquellas personas con las que tiene relaciones de naturaleza especial y que van
más allá de la vinculación del ciudadano promedio.
A tal fenómeno, la doctrina
especializada ha denominado relaciones
de supremacía especial, relaciones especiales de sujeción o de intensa
sujeción, y en la que caben
englobarse –no sin voces discrepantes en algunos casos– el régimen jurídico de
los servidores públicos, los regímenes disciplinarios de carácter militar y
policial, las regulaciones a determinados oficios y profesiones, así como las
sanciones impuestas en ámbitos educativos o penitenciarios. Adicionalmente,
cabe también dentro de este ámbito el régimen particular que se aplica a los
concesionarios que desarrollan un servicio público, y en general, de todos
aquellos que contratan bienes y servicios para la Administración Pública."
ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TIENE
COMO PRESUPUESTO PREVIO Y CONDICIONAL EL PRINCIPIO DE HABILITACIÓN PREVIA
"1. A. Como
se había adelantado, la actuación de la Administración Pública tiene como presupuesto previo y condicional el
principio de habilitación previa, conforme
a ello, surge el concepto de legalidad que significa conformidad a la ley, por
ello se llama “principio de legalidad” a la sujeción y el respeto por parte de
las autoridades públicas al orden jurídico en su totalidad, lo que comprende la
normativa constitucional y legal aplicable; de este modo, la concreción del
citado principio reafirma la seguridad jurídica del individuo, referente a que
su situación no será modificada más que por procedimientos regulares y por
autoridades competentes previamente establecidas (Sentencia de 25-XI-2002, Amp.
375-2002); de esta manera, en reiteradas resoluciones se ha manifestado que éste
rige la actividad estatal, y que tal principio no hace referencia sólo a la
legalidad secundaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad, es
decir, la legalidad supone respeto al orden jurídico en su totalidad, lo que
comprende, desde luego, la ley Fundamental. Y es que, el principio de legalidad
expresamente consagrado en la Constitución, rige a todos los poderes públicos
–en los que se incluye la Administración Pública–, por lo que toda actuación de
ésta ha de presentarse necesariamente como ejercicio de un poder atribuido por
ley, la que construye y delimita (Cfr. con Sentencia de 22-III-2002, Amp.
58-2001)."
DETERMINACIÓN PRESCRIPTIVA DE LAS CONDUCTAS
PUNIBLES Y LAS SUBSECUENTES PENAS O SANCIONES, OBLIGA A QUE NO SE UTILICEN
CONCEPTOS OSCUROS, INDETERMINADOS O INCIERTOS, QUE PUEDAN INDUCIR A LA
ARBITRARIEDAD
"La jurisprudencia
constitucional ha afirmado que el denominado principio de legalidad es una
derivación conceptual de la seguridad jurídica, y que consiste en la sujeción
del ejercicio de las potestades públicas al ordenamiento jurídico, todo ello
como un pilar fundamental que da vida al Estado de Derecho. Como se advierte,
el ideal esencial que persigue este principio, es que los miembros de la colectividad
social sean gobernados por la voluntad racional y justa de las leyes y no por
la voluntad arbitraria de los hombres (Sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96).
En esa línea, en materia penal, este principio adquiere
connotaciones más acentuadas que en las otras ramas jurídicas, en razón de los
intereses que son puestos en juego: la protección de los diversos bienes
jurídicos –individuales o colectivos– de la ciudadanía en general, y el derecho
fundamental a la libertad –y otros conexos– de los cuales puede verse privado
quien se indique como realizador o ayudante de un hecho delictivo, siendo
confirmada tal aseveración por medio del proceso penal; siendo estas ideas
plenamente trasladables al ámbito administrativo sancionador, pues, en
definitiva, en ambos casos, se busca la verificación de la existencia del
ilícito y la determinación de la responsabilidad del presunto infractor en
aquél.
Por lo tanto, la
determinación prescriptiva de las conductas punibles y las subsecuentes penas o
sanciones, obliga a que no se utilicen conceptos oscuros, indeterminados o
inciertos, que puedan inducir a la arbitrariedad, pues cada individuo debe
entender perfectamente a qué atenerse, lo que reclama al legislador que las
leyes penales sean precisas y claras."
FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA PUNITIVA
"B. En nuestra Ley Suprema, el principio de legalidad en
materia punitiva se encuentra contemplado en el art. 15, el cual prescribe que
«[n]adie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con
anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente
haya establecido la ley»; en ese orden, tal canon constitucional establece un
principio que debe ser optimizadopor
el legislador, en la medida de las posibilidades jurídicas y fácticas
imperantes, debiendo entonces la Asamblea Legislativa concretizarlo en los
diferentes ámbitos de aplicación en que este proceda."
NORMATIVA
INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS COMO FUNDAMENTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA PUNITIVA
"Por su parte, en el Sistema Internacional de
Derechos Humanos, bajo similares estructuras lingüísticas, el mencionado
principio se encuentra regulado en el art. 15.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; 11.2 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos; y, 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos («[n]adie será
condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena
más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con
posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena
más leve, el delincuente se beneficiará de ello»); disposiciones convencionales
que además de formar parte de nuestro ordenamiento jurídico –art. 144 inc. 2°
Cn–, y por lo tanto, obligatorias para todos los poderes públicos, generan una
análoga y mayor cobertura a la establecida en la llamada parte dogmática de
nuestra Constitución, ofreciendo fructíferas directrices para una más expansiva
y humana interpretación de las normas reguladoras de los derechos fundamentales
reconocidos en la Ley Fundamental (Cfr. con Auto de 20-VI-2014, Inc.
36-2014), las cuales, en términos generales, indican que en materia penal –y
por extensión la administrativa sancionadora y disciplinaria–, la fijación de
los hechos que sean
constitutivos de ilícitos o infracciones y las subsecuentes sanciones deben
fijarse en una ley formal de manera previa, cierta e inequívoca."
NORMATIVA APLICABLE A LA MATERIA SANCIONATORIA
ADMINISTRATIVA Y A LA PENAL
"En efecto, así se ha pronunciado la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en sus sentencias del 2-II-2001 y 23-XI-2010, Casos Baena Ricardo y otros vs. Panamá y
Vélez Loor vs. Panamá, parágrafos
106 y 183, expresando que: “... el artículo 9 de la Convención es aplicable a
la materia sancionatoria administrativa, además de serlo, evidentemente, a la
penal. Los términos utilizados en dicho precepto parecen referirse
exclusivamente a esta última. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las
sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder
punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de
éstas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos
de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Por lo tanto, en un
sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas
medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas
y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta
ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la
norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda
serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se
pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la -fijación de
sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que
se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar
su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se
expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los
fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable
de una norma punitiva” (en similar sentido, se ha pronunciado en las Sentencias
del 25-XI-2005 y 6-V-2008, Casos García
Asto y Ramírez Rojas vs. Perú y Yvon Neptune vs. Haití, parágrafos 187 y 125
respectivamente)."
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN EL ÁMBITO PUNITIVO
"C. Entrelazando
las anteriores premisas, y de acuerdo con la sentencia de 14-II-1997, Inc.
15-96 –ya citada–, el principio de legalidad comporta en el ámbito punitivo:
(i) la garantía criminal, como seguridad que nadie será
sancionado por hechos que no haya sido previamente tipificados como hechos
punibles por la ley penal; (ii) la garantía
penal, como seguridad que a
nadie se le impondrá otra pena que la prevista en la ley penal para el
respectivo delito; (iii) la garantía
jurisdiccional, es decir, la
seguridad que a nadie se le impondrá la pena prevista por la ley para el hecho
punible atribuido, sino como consecuencia de un proceso jurisdiccional que
tenga por objeto la comprobación de la existencia de tal delito, y la
averiguación de quién lo haya cometido, a fin de sancionar al culpable; y, (iv)
la garantía ejecutiva, en el sentido que a nadie se le
aplicará la pena en grado diverso o de modo diferente a la regulación
específica que para tal efecto se haya hecho previamente en la ley."
EXIGENCIAS DEL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO DE CREACIÓN Y APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO
JURÍDICO PUNITIVO
"Por ello, en el ámbito de la creación y aplicación
del ordenamiento jurídico punitivo, este principio impone –al menos– tres
exigencias, que conforman una descripción esquemática elemental: (i)nullum
crimen, nulla poena sine lege praevia; la
cual exige la existencia de una ley promulgada con anterioridad a la
ejecución del hecho que se pretende sancionar, impidiéndose con ello su
aplicación retroactiva a situaciones anteriores a su vigencia; (ii) nullum crimen, nulla poena sine
lege escrita,denominado también “principio de reserva”, el cual establece
que la creación, modificación o derogación expresa leyes penales únicamente
puede efectuarla el órgano constitucionalmente facultado para ello —en nuestro
medio, el Órgano Legislativo, art. 131 ord. 5° Cn.—; y, (iii) nullum crimen, nulla poena sine
lege estricta, que impone que
la redacción normativa de la conducta penalmente prohibida así como de su pena
sean claras, precisas e inequívocas (Cfr. con Sentencias de 28-V-1999,
13-VI-1999 y 25-XI-2002, Amps. 422-97, 419-98 y 375-2002, respectivamente); las
anteriores exigencias permiten una correcta aplicación del Derecho por parte
del juez penal u autoridad competente para la aplicación de la sanción, quien
no puede castigar hechos distintos o imponer penas diferentes a las que ha
establecido la voluntad general expresada en el parlamento –prohibición de la
analogía in malam
partem–"
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA PENA
"2. A. Consecuentemente, el principio de legalidad de la pena, en
términos concretos implica, por una parte, la determinación de las penas o
sanciones que correspondan a cada delito o infracción en abstracto debe hacerse
con un carácter previo, claro e inequívoco, incluyendo las circunstancias
modificativas de la responsabilidad –agravantes o atenuantes– y, las que puedan
ser aplicadas a los distintos sujetos que intervienen en la comisión del hecho
delictual –autores o partícipes en cualquier grado–; y, por otra, que no
corresponde a la determinación que hace el legislador de manera abstracta,
general y objetiva, sino a la realizada por juez o autoridad que en su
aplicación desciende de la norma legal para hacerla actuar en forma concreta,
individual y subjetiva, que es lo que se conoce como ladosimetría de la
pena.
Y es que, este principio no solo constituye una exigencia
de seguridad jurídica que requiere el conocimiento previo de los delitos o
infracciones y de las penas o sanciones, sino que también constituye una
garantía política hacia el individuo de que no puede ser sometido a penas o
sanciones que no hayan sido establecidas previamente, evitando así los abusos
de poder (Sentencias de l5-VI-2004 y 22-I-2010, Amps. 117-2003 y 471-2005,
respectivamente)."
GARANTÍA
CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD IMPONE AL LEGISLADOR LA OBLIGACIÓN DE
DEFINIR PREVIA, TAXATIVA E INEQUÍVOCAMENTE LAS CONDUCTAS CONSIDERADAS COMO
REPROCHABLES Y SUS RESPECTIVAS SANCIONES
"Así, la garantía constitucional del principio de
legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e
inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en
las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de
esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función
garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la
igualdad ante el poder punitivo estatal.
B. Por ello, cuando el
legislador incumple tales obligaciones, la norma en cuestión viola la
Constitución, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o
porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los
criterios que claramente permiten su determinación; por lo tanto, el mandato contenido
en el art. 15 Cn. exige del Órgano Legislativo definir de manera clara,
concreta e inequívoca las conductas reprobadas,
el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de
las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de
las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad
del procesado."
TÉCNICA LEGISLATIVA DE LAS LEYES PENALES EN
BLANCO
"3. A efectos de esta sentencia, conviene
referirse particularmente al principio últimamente expresado, relacionado con
la técnica legislativa de las leyes penales en blanco.
A. Básicamente,
la “ley penal en blanco” es aquella disposición que remite el complemento de un
precepto a una disposición distinta cualesquiera que sean el origen y ubicación
de esta última (Sentencia de 5-VI-2009, Inc. 108-2007).
Generalmente, tal complementación implica la remisión a una
disposición diferente a la penal, que puede ser del mismo rango normativo (normas penales en blanco
impropias) o de uno inferior (normas penales en blanco propias). En cuanto a las segundas, éstas se
caracterizan por requerir el reenvío a disposiciones creadas por órganos
distintos al Legislativo y de inferior jerarquía (disposición reglamentaria,
ordenanza, acto administrativo, etc.) – Sentencia de 9-X-2007, Inc. 27-2006–.
Asimismo, en la sentencia precitada, se sostuvo que un
amplio sector doctrinario reconoce la necesidad de hacer uso de esta técnica
legislativa al existir sectores sociales altamente dinámicos (medio ambiente,
salud pública, comercio exterior, seguridad vial, entre otros), y cuya
ordenación jurídica debe adecuarse con celeridad a tal realidad. Pero también,
la proliferación en los estatutos punitivos dan lugar a una serie de
desventajas como son: (i) la excesiva indeterminación de la conducta típica con
el consiguiente desmedro de la seguridad jurídica y la función
preventivo-general que la norma aporta a los ciudadanos; (ii) las dificultades
que entrañan al aplicador del Derecho Penal en la tarea interpretativa, pues le
obligan a remitirse a ámbitos jurídicos o que le son desconocidos o que, por lo
menos, no conoce tan bien como el penal propiamente dicho; además de
encontrarse con la discordancia relativa al alcance y contenido de ambos tipos
de normas; y, por último, (iii) quizás el problema más importante relativo a
las leyes penales en blanco propias, cuando el complemento de la norma penal
constituye una disposición emanada de una autoridad diferente al Legislativo, y
que suele ser regularmente de inferior jerarquía, lo cual pudiera constituir
una infracción al principio constitucional de la división de poderes dentro del
marco del Estado Constitucional.
B. Sin perjuicio de las anteriores consecuencias, el uso de
este tipo de técnicas legislativas no resulta per
se inconstitucional, pues, si
la protección penal del bien jurídico se encuentra inexorablemente relacionada
con aquellos sectores sociales cuya regulación jurídica no puede permanecer
estática y, además, si el núcleo de la prohibición penal aparece claramente
detallado en el tipo, teniendo el reenvío un carácter expreso y netamente
complementario, tal técnica legislativa se encuentra dentro de los ámbitos de
admisibilidad.
Con fundamento en la
anterior premisa, debe distinguirse entre: (i) leyes penales en blanco en
“sentido estricto”, es decir, aquellas que establecen la sanción a imponer,
siendo necesario complementar el supuesto de hecho; y, (ii) leyes penales en
blanco “al revés” –tópico aplicable
al presente proceso– en las que la conducta prohibida está plenamente descrita,
más no la consecuencia jurídica cuya determinación requiere de otra norma. Por
lo tanto, la única manera de solventar estas contradicciones entre esta técnica
legislativa y el principio de legalidad, radica en fijarle límites a su
utilización (Sentencia de 21-VIII-2009, Inc. 55-2006).
En consecuencia, el
legislador tiene siempre la posibilidad de recurrir a la complementación
normativa por medio de un reenvío exterior, es decir, a otra disposición de
igual o inferior rango legal, siempre que la naturaleza de la materia así lo
exija, y describa de firma clara, precisa e inequívoca tanto la conducta
penalmente sancionada y la sanción a imponer, no pudiendo dejar su
determinación absoluta o completa a una autoridad distinta, particularmente de
inferior rango.
C. Aquí
vale la pena citar de forma ilustrativa, los parámetros que al respecto ha
emitido el Tribunal Constitucional español en sus ya célebres sentencias
emitidas el 5-VII-1990, 16-IX-1992 y 28-II-1994 en relación con el tema. Así,
ha afirmado que el reenvío a un reglamento para la complementación de la norma
penal resulta válido bajo estas condiciones: (i) que el reenvío sea expreso y
esté justificado en razón del bien jurídico protegido; y (ii) que el tipo penal
contenga la pena y el núcleo esencial de la materia de prohibición,
satisfaciendo con ello la exigencia de certeza. De acuerdo con tales fallos, el
reenvío a materias diferentes del tipo ha de tener un carácter adjetivo o
complementario, más no principal.
En esa línea, la jurisprudencia constitucional ha advertido
que, se trata de consideraciones igualmente valederas con relación al Derecho
Penal salvadoreño, y que son atendibles en el ámbito del Derecho Administrativo
Sancionador, por lo que esta Sala igualmente suscribe como requisitos y
parámetros obligatorios a los cuales debe sujetarse la actividad legisferante
en el ámbito punitivo."
CATEGORÍA DE SALARIO MÍNIMO DIARIO URBANO NO HA
SIDO PREVISTO POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO, NO ES UNO DE LOS PARÁMETROS
DESARROLLADOS POR MEDIO DE LOS DECRETOS EJECUTIVOS QUE FIJAN EL SALARIO MÍNIMO
DE LA NACIÓN
"C. Conforme el artículo
impugnado –art. 89 LMA–, las multas se establecerán en salarios mínimos
mensuales, equivaliendo cada salario mínimo mensual a treinta salarios mínimos
diarios urbanos vigentes para la ciudad de San Salvador, sin especificar qué se entenderá por
éste último.
A partir de lo expuesto, la
facultad que tiene el Órgano Legislativo para hacer uso de la “ley penal en
blanco al revés”, en el caso concreto, tiene como límite que, la prescripción
en la tasa de la multa o sanciones económicas conforme a un parámetro abstracto
como el salario mínimo, debe hacerse de forma expresa por parte del legislador
sobre la especie de salario al que se acudirá según el sector productivo o la
clasificación que emite el Órgano Ejecutivo,
para no generar violaciones a la seguridad jurídica y al principio de legalidad
penal.
Por lo tanto, conviene
recordar que, los tribunales jurisdiccionales y las demás autoridades públicas
deben actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no sólo en
atención a las normas que regulan una actuación específica, tal como lo
establece la Constitución y el principio de unidad del ordenamiento jurídico;
de manera que, el operador jurídico
debe: (i) identificar las disposiciones legales que incidan relevantemente en
la interpretación de otras y, (ii) realizar una interpretación sistemática,
integral y armónica de las mismas a la luz de los contenidos constitucionales (Cfr.. con Sentencias de 17-XI-2014 y
26-VI-2015, Incs. 59-2014 y 46-2012); en consecuencia, debe acudirse a los cuerpos normativos
que fijan los salarios mínimos en El Salvador.
Y es que, tal como lo prescribe el art. 38 ord. 2° Cn.,
todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo, que se fijará
periódicamente; para fijarlo, la Ley Suprema establece que se deberá atender
sobre todo al costo de la vida, a la índole de la labor, a los diferentes
sistemas de remuneración, a las distintas zonas de producción y a otros
criterios similares; parámetros que son desarrollados en los arts. 155 al 159
del Código de Trabajo, y que actualmente, son concretizados normativamente por
medio de la determinación de la siguiente tipología salarial: (i) trabajadores
de comercio y servicio; (ii) trabajadores de industria; (iii) trabajadores de
maquila textil y confección; y (iv) trabajadores agropecuarios (este último
sub-dividido en los salarios correspondientes a las cosechas de café, caña de
azúcar y algodón), contentivos en los Decretos Ejecutivos n° 103, 104, 105 y
106 todos del 1-VII-2013, publicados en el Diario Oficial n° 119, tomo 400, de
1-VII-2013.
De lo anterior, este Tribunal entiende que la
categoría del salario mínimo diario urbano para la ciudad de San Salvador no ha
sido previsto por el ordenamiento jurídico, ya que no es uno de los parámetros
desarrollados por medio de los Decretos Ejecutivos que fijan el salario mínimo
de la nación."
DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEBE FORMULARSE DE
MANERA QUE, CONJUNTAMENTE CON LA LEY EN BLANCO, DESCRIBA EL HECHO MANDADO O
PROHIBIDO DE TAL MODO QUE, UN HOMBRE COMÚN SEPA PRECISAMENTE LO QUE DEBE HACER
O NO HACER PARA EVITAR LA IMPOSICIÓN DE UNA PENA
"V. A
continuación se realizará el examen del motivo de inconstitucionalidad
planteado.
1. De forma concreta, los demandantes –y, en última instancia
el Fiscal General de la República– señalaron que el objeto de control conculca
el principio constitucional prescrito en el art. 15 Cn., pues, el salario
mínimo diario urbano para la ciudad de San Salvador –que constituye la base
cuantitativa para la imposición de la multa prescrita en el art. 89 LMA–, no es
contemplado en nuestro ordenamiento jurídico, lo cual es contrario al principio
de legalidad. en su variante del nullum
crimen, nulla poena sine lege estricta.
En ese orden, tal como se ha expresado en esta decisión, el
uso de la técnica del reenvio para la integración de la consecuencia jurídica
de una disposición punitiva está condicionado a que esta última debe expresar
claramente el objeto de complemento, y éste debe encontrarse estipulado en
forma precisa e inequívoca.
En efecto, si el fundamento principal del nullum crimen, nulla paella sine
lege estricta consiste en la
necesidad de garantizar al ciudadano que siempre será advertido lo que está
amenazado con una pena mediante una ley formal preexistente en la cual se
encuentre determinado, esto debe ser garantizado tanto por la norma que expresa
el reenvío como por la norma que sirve de complemento.
En otras palabras, y siguiendo a Enrique Cury, “la
disposición complementaria debe formularse de manera
que, conjuntamente con la ley en blanco, describa el hecho mandado o prohibido de tal modo que, al
conocerlas, un hombre común sepa precisamente lo que debe hacer o no hacer para
evitar la imposición de una pena”."
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EXIGE EL ESTRICTO
SOMETIMIENTO DEL APLICADOR A LA LEY, VEDANDO TODO MARGEN DE ARBITRIO O DISCRECIONALIDAD EN SU APLICACIÓN
"2. En conclusión, dada su actualidad
o dinamismo y el fácil manejo de los mismos, es válido establecer valores
abstractos que complementen a la norma penal en blanco; sin embargo, ésta debe
ser clara en la determinación de la categoría o especie que efectivamente lo
complemente, como exigencia del mandato de certeza que deriva del principio de
legalidad penal –art. 15 Cn.–.
Empero, ello no acontece en lo dispuesto en el art. 89 LMA,
en el que, se hace referencia a la unidad económica de “salarios mínimos diarios
urbanos vigentes para la ciudad de San Salvador”, y siendo que dicho término
que no resulta contemplado en los Decretos Ejecutivos n° 103, 104, 105 y 106
todos del l-VII-2013, publicados en el Diario Oficial n° 119, tomo 400, de
1-VII-2013, que establecen la clasificación del salario mínimo según los
sectores productivos de la nación de la forma siguiente: (i) trabajadores de
comercio y servicio; (ii) trabajadores de industria; (iii) trabajadores de
maquila textil y confección; y (iv) trabajadores agropecuarios (este último
sub-dividido en los salarios correspondientes a las cosechas de café, caña de
azúcar y algodón.); se concluye que la disposición legal objetada no precisa a
cuál salario acudir de la tipología antes mencionada.
En efecto, en cada prescripción que tase la multa o
sanciones económicas a partir un parámetro abstracto como el salario mínimo, es
endosable el señalamiento expreso por parte del Órgano Legislativo, respecto a
la especie de salario al que se acudirá según el sector productivo o la
clasificación que sobre los mismos emite el Órgano Ejecutivo, para no generar
violaciones a la seguridad jurídica y al principio de legalidad penal.
En el presente caso, existe una excesiva indeterminación de
qué rubro económico debe ser tenido en cuenta para la
integración de la sanción penal. Y origina un ámbito de discrecionalidad
judicial difícilmente justificable, derivada de una defectuosa regulación de la
materia, la cual pone en serio riesgo la aplicación efectiva del Derecho
Administrativo Sancionador, con el consiguiente desmedro de la seguridad
jurídica en general.
Distinto es el caso en el cual se indique, cuando menos, el
sector productivo al que dicho salario mínimo sea aplicable, pues esto reduce
la indeterminación, y proporciona un grado de certeza cuantificable según se
trate del salario mínimo para trabajadores de la industria, comercio y
servicios, maquila textil y confección o trabajadores agropecuarios, entre
otros fijados por el Órgano Ejecutivo.
En consecuencia, el
principio de legalidad exige el estricto sometimiento del aplicador la ley,
vedando todo margen de arbitrio o de discrecionalidad en su aplicación; lo que,
en el Derecho Administrativo Sancionador, se traduce en la necesaria
predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes
sanciones -en su versión sustantiva-, y de las autoridades, procedimientos y
competencias –en su versión procesal–; por tanto, es viable afirmar que el objeto de control no
cumple con la primera de las facetas apuntadas, por lo tanto, no es conforme a
la Constitución."
DISPOSICIÓN
IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL POR VULNERAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
"3. De
esta manera, siendo patente la indeterminación en la que incurre el legislador
al normar el parámetro cuantitativo –salario mínimo– por el que se calculará la
multa a imponer por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
a los administrados que ocasionen daños al medio ambiente, a los recursos
naturales o a la salud humana; al no indicar clara y específicamente cuál de
los salarios mínimos vigente en el ordenamiento jurídico será la base para
establecer aquella sanción, este Tribunal considera que el art. 89 LMA es inconstitucional por la infracción al principio de
legalidad –art. 15 Cn.– y así deberá declararse."