CIERRE DE
ESTABLECIMIENTO
DEBIDO
PROCESO
“Nuestra
normativa constitucional recoge principios y limitaciones aplicables a la
potestad sancionatoria, destacándose entre otros el debido proceso.
La
expresión «debido proceso» es una categoría genérica, identificada con un
proceso constitucionalmente configurado, tal como se ha establecido
jurisprudencialmente por la Sala de lo Constitucional, el cual incluye una
serie de derechos conectados entre sí —audiencia, defensa, presunción de
inocencia, juez natural, irretroactividad de las leyes, entre otros (Sentencia de Amparo ref. 332-2006 del
diecinueve de julio de dos mil siete).
Así
el debido proceso aparece establecido en el artículo 11, según el cual «Ninguna persona puede ser privada del
derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier
otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a
las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa».
En
relación al debido proceso la Sala de lo Constitucional en la Sentencia de
Amparo referencia 708-99, dictada el veinte de septiembre de dos mil uno,
expresó: «Para considerar que existe un
debido proceso, es necesario que aquél sea sustanciado conforme a la
Constitución y, además, que se respete íntegramente el derecho de audiencia, ya
que dicho derecho es un elemento esencial y configurativo para la protección de
los derechos constitucionales de los impetrantes».
Esta
Sala ha expresado en diversas ocasiones que, en particular en sede
administrativa, el debido proceso se enfoca en el derecho a ser oído en el
procedimiento administrativo. El debido proceso encuentra concreción cuando los
administrados plantean sus alegatos y tienen una real oportunidad de probarlos
y, consecuentemente, valorados por la Administración Pública al momento de
resolver. Ello se verifica cuando las pruebas son valoradas, aceptadas o
rechazadas en función de razones y argumentos que, convenzan o no, permiten
conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio lógico que la
fundamenta.”
DERECHO
DE DEFENSA
“Por
otro lado, esta Sala ha sostenido en diferentes decisiones respecto que el
derecho fundamental de defensa que este derecho fundamental se caracteriza por
una actividad procesal dirigida a hacer valer ante una autoridad judicial o
administrativa los derechos subjetivos y los demás intereses jurídicos de la
persona contra la cual se sigue un proceso o procedimiento. Dicho derecho
existe en su aspecto material y técnico, es decir, posee un normal
desdoblamiento subjetivo de la actividad defensiva, en tanto puede ser ejercido
directamente por la persona afectada o por un profesional del derecho.
En
su aspecto material, se caracteriza por la facultad que posee la persona de
intervenir en todos los actos del procedimiento que incorporen elementos de
prueba, así como realizar todas las peticiones y observaciones que considere
necesarias, de manera que se le facilite hacerse oír y valer sus medios de
defensa.
Mientras
que en su aspecto técnico, consiste en la garantía de la persona de ser
asistido en el transcurso de todo el proceso por un profesional del derecho
que, en igualdad de condiciones, enfrente tanto las alegaciones como las
pruebas de cargo, presentadas por la parte acusadora.”
GARANTÍA
DE AUDIENCIA
“El
derecho de legítima defensa se encuentra íntimamente vinculado con el derecho
de audiencia, plasmado en el artículo 11 de la Constitución de la República, el
cual es un concepto abstracto que exige, que antes de proceder a limitar la
esfera jurídica de una persona o privárle de un derecho, debe ser oída y
vencida previamente con arreglo a las leyes brindándoles además, una
oportunidad procedimental de exponer sus razonamientos y de defender posiciones
jurídicas a efecto de tener la posibilidad real de desvirtuarlos; lo anterior
implica que una persona solo procede privarle de algún derecho después de haber
sido vencido con arreglo a las leyes, las cuales deben estar diseñadas de forma
que posibiliten la intervención efectiva de los gobernados.
Entonces,
la finalidad de la garantía de audiencia es doble, de una parte, supone dar al
acusado la plena posibilidad de defenderse, al hacerle saber el ilícito que se
le reprocha y al facilitar el derecho a utilizar los medios de prueba
pertinentes para la defensa. Y de otra parte tiene la finalidad que la
autoridad decisoria disponga de todos los elementos de juicio necesarios para
emitir su resolución; y es que el conjunto de actuaciones en que se plasma el
proceso, constituye el fundamento de la convicción de la autoridad que decide
la situación que se haya conocido.”
PROCEDIMIENTO
APLICABLE CUANDO UN SUJETO HA COMETIDO INFRACCIÓN A LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
“En
el caso bajo estudio, la parte actora aduce que el Jefe del Departamento del
Registro y Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Nejapa violó el
debido proceso, ya que al fundamentar la existencia de la infracción
establecida en el artículo 46 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de la ciudad de Nejapa, aplicó erróneamente el artículo
131 del Código Municipal, cuando la mencionada Ordenanza ordena proceder
mediante la Ley General Tributaria Municipal.
Como
se ha dicho, para considerar que existe un debido proceso es necesario que éste
sea sustanciado conforme a la Constitución y, además, que se respete
íntegramente el derecho de audiencia contemplado en el artículo 11 de la
referida norma primaria; tal categoría consiste en que la privación de derechos
debe ser necesariamente precedida de un proceso o procedimiento prescrito y
ante entidades previamente establecidas con observancia de las formalidades
esenciales o procedimentales.
Así
las cosas, esta Sala considera necesario verificar cuál es el procedimiento
aplicable para el presente caso.
El
artículo 46 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales
de la ciudad de Nejapa expone que el ejercicio de actividades sin permiso de
funcionamiento, licencia, matrícula o patente hará incurrir al infractor en una
multa de cincuenta a quinientos colones, según la gravedad y la capacidad
económica del infractor. Además señala, en el inciso 2°, que sin perjuicio de
lo anterior, y si el caso lo amerita, se aplicarán otras sanciones tales como
el comiso de especies y cierre del establecimiento, en su caso.
El
artículo 48 de la referida Ordenanza establece que cuando no se trate de la
contravención o infracción a que se refiere el artículo 46 antes relacionado,
el procedimiento a seguir para la aplicación de las sanciones es el que
estatuye los artículos 112 inciso 2° y 3°; 113 y 114 de la Ley General
Tributaria Municipal.
Como
explicó la autoridad demandada, el artículo 48 de la Ordenanza en estudio tiene
una limitación expresa en cuanto al procedimiento aplicable cuando se trate de
una infracción al artículo 46 y las sanciones reguladas en el mismo, en el
sentido que para el señalamiento de la infracción y la imposición de la correspondiente
sanción establecida en el artículo 46 en comento no se aplicará la Ley General
Tributaria Municipal.
Al
no existir un procedimiento regulado en la Ordenanza Reguladora de las Tasas
por Servicios Municipales de la ciudad de Nejapa para la correcta aplicación
del artículo 46, consecuentemente se debe aplicar el procedimiento establecido
en el Código Municipal.
Al
respecto, el artículo 131 del Código Municipal señala que, cuando el Alcalde o
funcionario delegado tuviere conocimiento, por cualquier medio, que una persona
ha cometido infracción a las ordenanzas municipales hará lo siguiente:
a. Iniciará el procedimiento y buscará las
pruebas que considere necesarias.
b. De la prueba obtenida notificará en
legal forma al infractor para que comparezca dentro de las cuarenta y ocho
horas siguientes a la notificación.
c. Si compareciere, o en su rebeldía, abrirá a prueba por tres días y, pasado el
término, resolverá dentro de los dos días siguientes.”
AUSENCIA
DE VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA Y A LA GARANTÍA DE
AUDIENCIA, PUES LA AUTORIDAD DEMANDADA SÍ LLEVÓ A CABO UN PROCEDIMIENTO PREVIO
EN EL CUAL SE HIZO SABER LA INFRACCIÓN QUE SE REPROCHA
“De
la revisión del expediente administrativo sustanciado por las autoridades
demandadas, aparece lo siguiente:
a)
A folio 1, el acta de inspección —suscrita a las nueve horas veinte minutos del
veinte de septiembre de dos mil cuatro por la delegada del Departamento de
Registro y Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Nejapa, Dalila Zujey
Flores Bruno— hace constar que se realizó inspección en las instalaciones del
relleno sanitario propiedad de la sociedad demandante y con la presencia de (i)
la licenciada Silvia Bernarda Orantes Flores, del Departamento Jurídico, (ii)
del ingeniero Daniel Eduardo Martínez del Departamento de Planificación Urbana
y Ordenamiento Territorial, ambos de la Alcaldía Municipal de Nejapa, y (iii)
del señor José Franco Mendoza López, encargado del mencionado relleno
sanitario. Dicha inspección tuvo por objetivo detectar infracciones a
ordenanzas municipales, reglamentos, acuerdos y resoluciones municipales.
Se
verifica a folio 2, la resolución emitida a las ocho horas con treinta minutos
del veintitrés de septiembre de dos mil cuatro por el Departamento de Registro
y Control Tributario de la Alcaldía Municipal de Nejapa, el inicio al
procedimiento administrativo en contra de la sociedad demandante, por medio del
representante legal arquitecto Roger Alfred Lagier, por infracciones a los
artículos 90 ordinal 1° y 2° de la Ley General Tributaria Municipal, VIII. 33
del Reglamento a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área
Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, y 7 letra b) número
3, letra g), número 23 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales de la ciudad de Nejapa. Además, se emplazó a la sociedad actora
para que compareciera dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al de la
notificación respectiva, para ejercer su derecho de defensa de conformidad con
el artículo 131 del Código Municipal. Dicha resolución fue notificada, a la
sociedad demandante, el veinticinco de septiembre de dos mil cuatro (folio 3).
Consta
a folio 4, la resolución emitida a las ocho horas del seis de octubre de dos
mil cuatro por el Departamento de Registro y Control Tributario de la Alcaldía
Municipal de Nejapa, la declaratoria de rebeldía de la sociedad actora debido a
que no compareció a ejercer el derecho de defensa no obstante haber sido notificada
de la resolución descrita en el párrafo que antecede. Asimismo, se abrió a
prueba el proceso por tres días contados a partir del día siguiente al de la
notificación respectiva, de la cual la parte actora tampoco hizo uso. Esta
resolución fue notificada en la misma fecha de su emisión (folio 5).
A
folio 6 se encuentra la resolución final emitida a las ocho horas del once de
octubre de dos mil cuatro por el Departamento de Registro y Control Tributario
de la Alcaldía Municipal de Nejapa, que impuso dos multas a la sociedad
demandante, cada una por la cantidad de mil ciento cuarenta y dos dólares con
ochenta y seis centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($1,142.86),
equivalentes a diez mil colones (¢10,000.00), por infracciones a los ordinales
1° y 2° del artículo 90 de la Ley General Tributaria Municipal; y, además, se
condenó al cierre del relleno sanitario propiedad de la demandante debido a las
infracciones cometidas contra el Municipio de Nejapa. La anterior resolución se
notificó el veinticinco de mayo de dos mil cinco (folio 10).
Establecido
lo anterior, esta Sala observa que no ha existido violación al debido proceso,
al derecho de defensa o a la garantía de audiencia, ya que la autoridad
demandada sí llevó a cabo un procedimiento previo en el cual se hizo saber a la
sociedad demandante la infracción o el ilícito que se le reprochaba; todo de
conformidad con lo prescrito en el artículo 131 del Código Municipal.
Al
no comparecer en la apertura del procedimiento, la sociedad actora fue declarada
rebelde, sin embargo se le concedió la posibilidad de exponer sus razonamientos
y se le facilitó el ejercicio de los medios de defensa mediante la apertura a
prueba, etapa de la que tampoco hizo uso la parte actora (folio 4 del
expediente administrativo) y, de ahí, culminó el procedimiento con las
sanciones de multa y cierre del relleno sanitario que fueron impuestas conforme
los ordinales 1° y 2° del artículo 90 de la Ley General Tributaria Municipal y
46 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la
ciudad de Nejapa, en relación con el artículo 131 del Código Municipal.”
LA
NOTIFICACIÓN IRREGULAR SE SUBSANA CUANDO ÉSTA NO INCIDE EN EL DERECHO DE
DEFENSA DEL ADMINISTRADO, ES DECIR, NO HAY VICIO SIN INDEFENSIÓN
“b)
La parte demandante establece que la notificación de la apertura del
procedimiento sancionatorio, realizada por las autoridades municipales, se
efectuó en un día no hábil para ejercer actuaciones administrativas y en un
lugar que no es el domicilio de la sociedad.
Por
su parte, la autoridad demandada expuso que, el veinticinco de septiembre del
dos mil cuatro, la Alcaldía Municipal de Nejapa trabajó de forma normal la
jornada laboral en todas sus dependencias, es decir de las ocho de la mañana a
las cuatro de la tarde.
Para
comprobar tal extremo, durante la etapa de prueba del presente proceso la
autoridad demandada presentó copias certificadas de tarjetas de marcación a
nombre de empleados de diferentes dependencias de la Alcaldía Municipal de
Nejapa entre los que se encuentra la
señora Dalila Zujey Flores, auxiliar del Departamento de Registro y Control
Tributario de la referida municipalidad—, mediante las cuales se puede
constatar que efectivamente se laboró el veinticinco de septiembre de dos mil
cuatro, fecha en que se notificó a la sociedad demandante el inicio del
procedimiento administrativo en su contra.
Según
el acta de notificación, de las once horas veinte minutos del veinticinco de
septiembre de dos mil cuatro y suscrita por la señora Dalila Zujey Flores Bruno
(folio 3 del expediente administrativo), de la resolución que dio inicio al
procedimiento sancionatorio incoado contra la sociedad actora se verifica que
se realizó en el relleno sanitario, propiedad de la referida sociedad, ubicado
en Cantón Camotepeque, Caserío El Llano, del Municipio de Nejapa, Departamento
de San Salvador. La persona que recibió dicha notificación fue la señora Sofía
Marcela Serrano Monterroza —empleada de la sociedad demandante— quien se
identificó por medio de su Documento Único de Identidad número […], y firmó el
acta respectiva.
Sobre
lo establecido es procedente señalar que el Derecho no ha de propugnar por la
protección de las formas en tanto meras formas, sino atendiendo a la finalidad
que la sustenta. Es por ello que el carácter formal de las notificaciones no se
fundamenta en un mero rigorismo, sino precisamente, en el propósito de asegurar
que el administrado tenga efectivo y real conocimiento de la resolución de que
se trate y pueda iniciar las acciones que correspondan. Es decir, que la
notificación constituye un acto que posibilita la defensa del administrado, por
lo que al efectuarla se debe hacer con la finalidad de proveer la defensa.
Es
criterio de esta Sala que no toda irregularidad en la notificación conlleva
indefectiblemente su nulidad. La posible irregularidad de una notificación se
subsana o convalida si el administrado ha tenido conocimiento de los extremos
que en ella se contienen, y realiza manifestaciones en ese sentido, ya que lo
primordial es que dicha notificación defectuosa no haya causado indefensión.
Las manifestaciones pueden ser expresas o tácitas. Dentro de las últimas, se
incluye el ejercer el derecho de defensa mediante la interposición de los
recursos que establece el ordenamiento jurídico aplicable.
Si
la notificación irregular no incide en el derecho de defensa del administrado
ésta se subsana; No hay vicio sin indefensión. Por tanto, no existe ilegalidad
en la notificación cuando el administrado ha conocido la resolución, hecho uso
de su derecho de defensa, y expuesto razones de descargo ante la
Administración. (Resolución de la Sala de lo Contencioso Administrativo,
referencia 233-R-2003 de las nueve horas del diecisiete de noviembre de dos mil
cinco).
Por
lo anterior, se tiene que la sociedad demandante conoció la resolución y se le
concedió el derecho de defensa y la garantía de audiencia correspondientes, por
lo que esta Sala desestima este punto de ilegalidad alegado.”
AUSENCIA
DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN CUANTO A LA CATEGORIZACIÓN DE
ESTABLECIMIENTO DE RELLENO SANITARIO
“El
principio de tipicidad (lex certa), vertiente material del principio de
legalidad, impone el mandato de plasmar explícitamente en la norma los actos u
omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de sus consecuencias
represivas.
La
tipificación sólo es suficiente cuando, en definitiva, responde a las
exigencias de la seguridad jurídica, y no a una certeza absoluta, si no en la
predicación razonable de los elementos o características definidoras del acto u
omisión acreedor de una sanción.
De
ahí que, para que el principio de tipicidad sea cumplido no basta que la ley
aluda simplemente a la infracción sino, también, debe responder a la
descripción de sus elementos esenciales.
El
quebrantamiento del principio de tipicidad responde a diversas circunstancias.
Puede ocurrir, en primer lugar, que el comportamiento del sujeto pasivo del
procedimiento se asemeje en mayor o menor medida a un tipo punitivo
preestablecido, más no se identifique claramente con él, supuesto en el cual la
sanción se hace improcedente. En segundo lugar, e igual consecuencia amerita,
cuando la norma tipificadora del comportamiento infractor exista, pero como
consecuencia de la falta de agotamiento de los plazos de vacatio legis, la
misma aún no haya entrado en vigor en el momento de consumarse el ilícito. En
tercer lugar, la falta de tipificación de una determinada acción u omisión
desemboca igualmente en la imposibilidad sancionadora.
Los
supuestos mencionados no son los únicos en los que puede resultar afectado el
principio de tipicidad. Particular importancia tienen, y también han de
reputarse vulneradoras del referido principio de tipicidad, todas las
infracciones administrativas que no reúnan los criterios mínimos exigibles para
proporcionar a la autoridad pública actuante, la información suficiente de cara
a una calificación jurídica del comportamiento infractor; e igual consecuencia
han de producir las tipificaciones imprecisas y ambiguas, con fórmulas
abiertas, cláusulas de extensión analógica o conceptos jurídicos
indeterminados, siempre que no sea previsible su determinación.
Bajo
esa orientación debe entenderse que el principio de tipicidad al que se suma el
de legalidad, son presupuestos para el ejercicio del derecho punitivo del
Estado y, en consecuencia, la actividad sancionadora que ejerce la
Administración requiere, no solo que el acto u omisión castigados se hallen
claramente definidos como infracción en el ordenamiento jurídico, sino también
la adecuación de las circunstancias objetivas y personales determinantes de la
ilicitud y de la imputabilidad.
Esta
es la doctrina recogida por la Sala de lo Constitucional en la sentencia de las
quince horas del uno de abril de dos mil cuatro, en el proceso de inconstitucionalidad
referencia 52-2003/56-2003/57-2003, donde se establece que: «Es muy importante que en la determinación
prescriptiva de conductas punibles, no se utilicen conceptos oscuros e
inciertos, que puedan inducir a la arbitrariedad, pues cada individuo debe
entender perfectamente a qué atenerse, lo que reclama al legislador que las
leyes penales sean precisas y claras. Por tanto, el principio de legalidad
incorpora una garantía de orden material que supone la imperiosa necesidad de
predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes, mediante procesos jurídicos que permitan predecir, con
suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las
penas o sanciones aplicables. Por tanto, no pueden considerarse conformes al
art. 15 Cn., los tipos formulados en forma tan abierta que su aplicación
dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria de los jueces y
tribunales».
No
obstante, los principios de legalidad y tipicidad no niegan radicalmente la
concepción de los conceptos jurídicos indeterminados en la regulación
sancionadora administrativa. Lo deseable es que la norma realice su tarea
tipificadora de manera precisa, y por tanto segura, de tal suerte que el tipo
quede suficientemente descrito en una norma, con apenas espacio para la
discrecionalidad de la autoridad; pero no menos claro es lo difícil que se
cumpla por completo este requisito.
Pero
la utilización de los conceptos jurídicos indeterminados solo resulta legítima
cuando éstos sean determinables conforme a pautas objetivas, repetibles y
técnico-jurídicas, y no en virtud de valoraciones subjetivas del juez o de la
autoridad administrativa competente. En cualquier caso, la atenuación de esa
rigurosidad no debe inducir a pensar que basta una formulación genérica de la
infracción administrativa para satisfacer los requerimientos del principio de
tipicidad.
Una
vez que se reconoce un espacio en el que la utilización de los conceptos
jurídicos indeterminados es compatible con los principios de legalidad y de
tipicidad, debe hacerse hincapié en que, de cara a garantizar la seguridad
jurídica del administrado, la responsabilidad de legitimar la aplicación de una
norma abierta se traslada a la autoridad administrativa que así conviene en aplicarla.
De ello se deduce con facilidad que la violación al principio de tipicidad
puede ser cometida no solo por el legislador al formular los tipos
sancionadores, sino también por los operadores jurídicos cuando al aplicar una
norma de esta naturaleza lo hace sin cumplir con las garantías exigidas.
El
peligro provocado por la amplitud y vaguedad de las normas abiertas, que muchas
veces dejan en la más absoluta indefensión e inseguridad a los administrados,
debe ser subsanado mediante la labor complementaria de la autoridad competente.
A esta le corresponde, basada en criterios objetivos, repetibles o
técnico-jurídicos, fijar las características o parámetros que definan en
abstracto las acciones u omisiones sancionables. Pues solo una vez que se ha
cumplido con este requisito, por demás indispensable, es posible pasar a
examinar la conducta mostrada por el agente a quien se le imputa un ilícito
administrativo.
No
se trata, por otra parte, de un deber que ha de ser cumplido en la máxima
intimidad del juzgador, requiere, por el contrario, la exteriorización del cómo
y a partir de qué puntos referenciales se ha aplicado un concepto de esa
naturaleza. La única forma de dejar constancia que se ha cumplido con tal
requisito es hacer expresas las razones que determinan la antijuricidad
material del comportamiento, su tipicidad y cognoscibilidad; de modo que para
el ciudadano sea previsible cuándo su conducta puede ser considerada infracción
y, sobre todo, la entidad de la sanción hipotética.
Quiere
decir, entonces, que el principio de tipicidad, y por ende el de legalidad, son
cánones fundamentales para preservar la seguridad jurídica y pueden resultar
violentados por parte del legislador cuando éste decide utilizar conceptos
absolutamente indeterminados en la creación del derecho sancionador, esto es,
cuando no sean determinables. Pero también pueden ser perturbados cuando son
aplicados por la autoridad administrativa, pues a ésta corresponde el deber de
concretizar los criterios utilizados para su aplicación. Claro está, que cuando
ni siquiera sea previsible determinar las características de un concepto
jurídico indeterminado, lo que corresponde sería declarar la inaplicabilidad de
la norma con tal contenido.
a)
La parte actora argumenta que con el acto administrativo impugnado se lesiona
el principio de tipicidad, pues se sancionó a la sociedad MIDES, S.E.M. de C.V.
con base en el artículo 90 ordinal 2° de la Ley General Tributaria Municipal,
cuando esa disposición legal se refiere a establecimientos y locales comerciales
y, de ahí, aduce que el relleno sanitario no corresponde a ninguna de esas
categorías.
El
artículo 90 ordinal 2° de la Ley General Tributaria Municipal señala que los
contribuyentes, responsables y terceros, estarán obligados al cumplimiento de
los deberes formales que se establezcan en esa ley, en leyes u ordenanzas de
creación de tributos municipales, sus reglamentos y otras disposiciones
normativas que dicten las administraciones tributarias municipales, y
particularmente están obligados a: «2°)
Solicitar, por escrito, a la Municipalidad respectiva, las licencias o permisos
previos que se requieran para instalar establecimientos y locales comerciales e
informar a la autoridad tributaria la fecha de inicio de las actividades,
dentro de los treinta días siguientes a dicha fecha».
Es
importante definir el concepto de establecimiento para efectos de determinar si
el relleno sanitario propiedad de la sociedad actora, está contemplado dentro
de dicha categoría, según lo regulado por el artículo 90 ordinal 2° de la Ley
General Tributaria Municipal.
Es
así que el Diccionario de la Real Academia Española define establecimiento como
«el lugar donde habitualmente se ejerce
una industria o profesión».
Por
otra parte, consta a folio 19 del expediente judicial copia certificada por
notario, del testimonio de la escritura pública de MIDES, S.E.M. de C.V. En
ella consta que la finalidad principal de la sociedad es «(...) a) el diseño, construcción y operación de un sistema de manejo
de desechos sólidos integrados y sus respectivas instalaciones en la región
metropolitana de San Salvador, consistente en un nuevo relleno sanitario,
instalaciones de transferencia, instalaciones para clasificar y reciclar
basura, instalaciones para el procesamiento de abono orgánico (...)» (folios
19 y 20 del expediente judicial).
De
lo expuesto se constata que la sociedad actora, para el cumplimiento de la
finalidad principal, construyó un relleno sanitario dentro del Municipio de
Nejapa, en el cual instauró un sistema de manejo de desechos sólidos integrados
de la región metropolitana de San Salvador desde mil novecientos noventa y
nueve, según consta en el acta de inspección que corre a folio 1 del expediente
administrativo.
De
ahí que esta Sala considera que el relleno sanitario sí es un establecimiento
conforme al artículo 90 ordinal 2° de la Ley General Tributaria Municipal, por
lo que la sociedad actora sí cumple con, entre otros, la calificación jurídica
de establecimiento y, por ende, bajo circunstancias
regulares, debió solicitar por escrito a la Municipalidad de Nejapa las
licencias o permisos previos que se requieren para la instalación de un relleno
sanitario (establecimiento), tal como lo regula la mencionada disposición
legal.
Con
lo anterior, queda establecido que no existe vulneración al principio de
tipicidad en cuanto a la categorización de establecimiento del relleno
sanitario propiedad de la demandante social.”
LAS
SANCIONES DE MULTA Y CIERRE DE ESTABLECIMIENTO IMPUESTAS A LA PARTE DEMANDANTE,
OBJETIVAMENTE, SON LEGALES
“b)
La parte demandante aduce que la sanción impuesta de la forma como lo hizo la
autoridad demandada no cumple el requisito de objetividad de la infracción y,
por ello, se infringió el principio de tipicidad, pues su representada y la
Alcaldía de Nejapa tenían obligaciones mutuas adquiridas en un convenio entre
la Sociedad CINTEC EL SALVADOR, S.A. DE C.V. y la referida Alcaldía, que luego
fue ratificado por MIDES, S.E.M. DE C.V. y la Alcaldía. En dicho convenio se
pactó una compensación social de dos millones de dólares de los Estados Unidos
de América ($2,000,000) a favor de la Municipalidad, por lo que deduce que sin
necesidad de petición o solicitud, la Administración Municipal proporcionaría
los permisos y autorizaciones necesarias y requeridas para la construcción de
la infraestructura.
Como
se ha sostenido en reiteradas decisiones de este Tribunal, la técnica autorizatoria
constituye una forma de limitación de la esfera jurídica de los particulares;
en el sentido que el legislador veda a éstos el ejercicio de determinadas
actividades, que sólo pueden llevarse a cabo previa intervención de la
Administración Pública encaminada a constatar el cumplimiento de las
condiciones previstas por el ordenamiento jurídico al efecto. Sobra decir que
el legislador, mediante esta técnica, persigue algún fin de carácter público
para proteger determinados intereses colectivos o públicos, según la naturaleza
de las actividades de que se trate.
Es
así como la potestad de conceder autorizaciones, lleva imbíbita la posibilidad
de que la Administración Pública impida el ejercicio de las actividades
reguladas, en los casos en que no exista la autorización debida, por lo que
obtener una autorización en los casos que la ley lo prevé, se convierte en requisito sine qua non para el despliegue de la
actividad que se pretende.
En
ese mismo sentido afirma Trevijano Fos en su texto «Los Actos Administrativos»,
que la autorización afecta la validez del acto, de tal modo que la realización
de la actividad sin la previa autorización constituye un acto ilícito si la
actividad es material, o ilegal si la actividad es jurídica, en consecuencia,
reitera que: «el sujeto que pretende obtener una autorización puede actuar sólo
después de su expedición». (las negrillas son nuestras para efectos de
destacar la irregularidad, que luego se explicará, cometida en el caso sub júdice).
Cuando
se opera sin la previa autorización, se activa el ius puniendi del Estado entendida como la capacidad de la
Administración Pública de ejercer un control social coercitivo ante lo
constituido como ilícito y se manifiesta en la aplicación de las leyes por los
tribunales que desarrollan dicha jurisdicción y en la actuación de la
Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como
infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en
aplicación del ius puniendi, se
conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como
otras potestades de autoridad, esta se ejerce dentro de un determinado marco
normativo que deviene primariamente de la Constitución de la República, en
congruencia con los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, con su
límite máximo en el mandato de legalidad regulado en el inciso primero del
artículo 86 de la Constitución de la República. En virtud de la sujeción a la
ley, la Administración Pública solo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya
que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por
la ley y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación
indudablemente extensible a la facultad sancionatoria, nace en la exigencia de
un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
Consecuencia
de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la
Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y
rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen
común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido
tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí
trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones
doctrinarias y jurisprudenciales.
A
folio 63 del expediente administrativo consta el convenio, celebrado en la
ciudad de Nejapa el doce de marzo de mil novecientos noventa y ocho, entre
CINTEC EL SALVADOR, S.A. DE C.V. y la Municipalidad de Nejapa y,
específicamente, la cláusula número 3) establece lo siguiente: «NEJAPA afirma que proporcionará sin
compensación adicional los permisos y autorizaciones necesarias y requeridas
para la construcción de las infraestructuras y el procesamiento de desechos
sólidos de la Región Metropolitana del gran San Salvador y de otras
municipalidades que participen en el proyecto por un período de 20 años.
(...)».
Al
respecto, esta Sala considera que el hecho que en dicho convenio se haya
establecido que el Municipio proporcionaría (tiempo futuro del verbo) los
permisos correspondientes no implicaba que la sociedad demandante no tramitara
el permiso de funcionamiento (requisito sine qua non para ejercer su actividad
principal) si no, por el contrario al no
hacerlo—, el relleno sanitario estaría funcionando de forma irregular y,
objetivamente, violentaría, así, el artículo 46 de la Ordenanza Reguladora de
las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de Nejapa.
Sin
más, al margen de las posteriores consideraciones subjetivas suscitadas en sede
administrativa, las sanciones de multa y cierre del establecimiento impuestas a
la parte demandante, objetivamente, son legales.
Con
base a lo anterior, no existe objetivamente vulneración del principio de
tipicidad respecto de este punto.”
PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD EN EL RÉGIMEN SANCIONADOR
“La
parte actora señala que en el acto administrativo impugnado, la autoridad
demandada violó el principio de trascendencia de las sanciones administrativas,
pues alega que existe una incongruencia real y efectiva entre la sanción
impuesta y la infracción supuestamente cometida al haber condenado al cierre
del relleno sanitario. Sin embargo, esta Sala considera que, en aplicación del
principio que el Juez es conocedor del derecho «iura novit curia», la parte
actora se refiere al principio de proporcionalidad de las sanciones, el cual
expondremos a continuación:
El
principio de proporcionalidad parte de un criterio constitucional que procura
limitar las facultades que tienen los poderes públicos para restringir o
lesionar los derechos individuales de los ciudadanos («El Procedimiento
Administrativo Sancionador»; Llobregat, José Garberí; Vol. I, página 121;
cuarta edición; Valencia 2001); su función es doble: limita a los legisladores
en el momento que crean las disposiciones generales, de tal manera que las
sanciones creadas no podrán ser desproporcionales a las conductas que se
reprenden; y dirige la potestad discrecional del Órgano Judicial y la
Administración Pública al momento de imponer la sanción.
Concretamente
en el ámbito administrativo, el principio de proporcionalidad obliga a la
Administración Pública a tomar en cuenta los parámetros que la ley prescribe,
las circunstancias objetivas de la infracción y las subjetivas del infractor y, de ahí, evita ejercitar la
discrecionalidad más allá de lo permitido.
Pudiéramos
concluir entonces que el principio de proporcionalidad es un límite de la
potestad discrecional de la Administración Pública y queda sujeta a control
judicial con el único propósito de garantizar que las autoridades públicas no
trasgredan el ámbito legal y que la sanción que impongan, lejos de corregir una
conducta, sea una violación de los derechos del administrado.
Los
términos de comparación para averiguar si una actuación concreta de los poderes
públicos infringe o no el principio de proporcionalidad son por un lado el
contenido y finalidad de la medida o resolución que adopta la autoridad pública
y, por otro lado, la entidad o magnitud del sacrificio que a los derechos
individuales del sujeto pasivo de la medida comporta la misma (Garberí
Llobregat ob. Cit., página 122).
La
autoridad demandada determinó que el cierre del relleno sanitario es una
sanción idónea, porque constituye un atentado el permitir la utilización de
cualquier edificación que no haya sido previamente supervisada para verificar
que la misma cumple con los requisitos constructivos que exigen las leyes
correspondientes, tales como la rectora de la Oficina de Planificación del Área
Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), misma que hace la recepción de las
obras, documento con el que se comprueba que dicho proyecto haya sido
construido de conformidad a los permisos de habitar,
no solo por la seguridad de los que van a utilizar dichas instalaciones si no
de todas las comunidades vecinas al proyecto, ya que tiene connotaciones
ambientales importantes.
El
artículo 46 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales
de la ciudad de Nejapa expone que el ejercicio de actividades sin permiso de funcionamiento,
licencia, matrícula o patente hará incurrir al infractor en una multa de
cincuenta a quinientos colones, según la gravedad y la capacidad económica del
infractor y, además, si el caso lo amerita se aplicarán otras sanciones tales
como el comiso de especies y cierre del establecimiento, en su caso.
En
relación al artículo mencionado en el párrafo que antecede, el artículo VIII.33
del Reglamento a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área
Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, regula que las
edificaciones de cualquier tipo que se construyeren, ampliaren, adaptaren,
modificaren o reconstruyeren, en todo o en parte, no podrán usarse y ocuparse sin el permiso previo de habitar expedido
por la municipalidad correspondiente, en el que se hará constar el uso que
podrá darse a las mismas.
En
este orden de ideas, en el presente caso se constató que, de los registros
municipales y por la ausencia del documento idóneo, el relleno sanitario
propiedad de la sociedad actora carece, apriorísticamente, de 1os documentos
idóneos que contengan los permisos de funcionamiento y de habitar
respectivamente, y de ahí, también a priori, que se han violentado los
artículos 46 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales
de la ciudad de Nejapa y VIII.33 del Reglamento a la Ley de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los
Municipios Aledaños.
Asimismo,
también ha quedado establecido que la literalidad de lo preceptuado en el artículo
90 ordinal 2° de la Ley General Tributaria Municipal ha sido incumplido por la
sociedad actora pues no solicitó por
escrito, a la Municipalidad de Nejapa, las licencias o permisos previos que se
requieren para instalar establecimientos y locales comerciales, en este
caso, el relleno sanitario.
El
artículo 46 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales
de la ciudad de Nejapa tipifica la sanción del cierre del establecimiento —si el caso lo amerita— y en
consideración que la sociedad actora no solicitó
por escrito las licencias o permisos previos que se requieren para instalar
establecimientos y locales comerciales y, por ende, incumplió las
obligaciones que establecen los artículos 90 ordinal 2° de la Ley General
Tributaria Municipal y VIII.33 del Reglamento a la Ley de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los
Municipios Aledaños, esta Sala considera que la sanción impuesta por la
autoridad demandada, bajo las circunstancias descritas, es formalmente proporcional a las diversas infracciones que cometió la
sociedad actora al tener en funcionamiento el relleno sanitario sin respetar
las normas legales establecidas.”
PROCEDE
LA DECLARATORIA DE ILEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS, PUES
EXISTE DE FORMA IMPLÍCITA EL ACTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIZACIÓN, PUES LA
MUNICIPALIDAD RECONOCIÓ SU EFICACIA AL EJECUTAR EL CONVENIO
“No
obstante, es importante hacer las consideraciones objetivas o materiales de las
conductas omisivas y permisivas en que han incurrido tanto la sociedad actora y
la Administración Pública. Para ello es necesario exponer, de forma
cronológica, los siguientes hechos:
(i) convenio celebrado en la ciudad de
Nejapa el doce de marzo de mil novecientos noventa y ocho (folio 63 del
expediente administrativo), en lo sucesivo «el Convenio»;
(ii) modificación, al convenio entre Nejapa y
CINTEC El Salvador, suscrito el doce de enero de dos mil uno (folio 64 del
mismo expediente), en lo sucesivo «la Modificación»;
(iii) acta de inspección realizada en las
instalaciones del relleno sanitario el veinte de septiembre de dos mil cuatro
(folio 1 del aludido expediente), en lo sucesivo «el Acta».
Como
ha quedado comprobado y explicado formalmente,
la sociedad actora incumplió presuntamente con la autorización o permiso para operar el referido relleno sanitario,
pero también, existen hechos objetivos que hacen presumir que la demandante
social ha operado con la anuencia de la Administración Municipal, y de ahí, materialmente, a la sociedad actora le
asiste una excusa que le excluye de responsabilidad, pues incurrió en conductas
omisivas, pero por error inducido de la Administración Municipal.
El
Convenio, en lo pertinente, establece que NEJAPA (para referirse al Municipio) «(...)
proporcionará todos los permisos requeridos y facilitará dicha implantación,
sin demandar ninguna compensación adicional de cualquier naturaleza. Toda vez y
cuando se garantice el inciso final del numeral (sic) tres del presente
convenio». Ese inciso final se refiere a daños al medio ambiente, a la
tranquilidad social y que estén enmarcadas conforme a ley, evaluadas de una
forma razonable.
Ese
convenio, como ya se explicó en la presente sentencia, no exoneró a la sociedad
actora a tramitar y obtener el permiso de habitar. Empero, la sociedad actora,
conforme al Acta, inició actividades desde el diecisiete de marzo de mil
novecientos noventa y nueve. De ahí que todas las actividades del relleno
sanitario sin la debida autorización eran irregulares, por lo que, el Municipio
de Nejapa, desde el mismo momento que conociera de esas actividades irregulares
debió, primero, iniciar el procedimiento sancionador y segundo, debió
abstenerse de ejercer alguna acción de ejecución del Convenio, porque de lo contrario, debía entenderse que la
Municipalidad emitió un acto
administrativo de autorización o permiso, pues no se concibe que la
Administración Municipal ejecute un convenio con un sujeto que, con
conocimiento previo (el control de las autorizaciones es llevado por la
Municipalidad), opera irregularmente al no contar con los permisos para
hacerlo.
Se
afirma que existe un acto administrativo de autorización, porque la
Administración Municipal así lo ha reconocido imbíbitamente al ejecutar,
conjuntamente con la sociedad actora, el Convenio
pues, conforme a la Modificación, ya existían erogaciones en cumplimiento de
los términos de desembolso establecidos en el Convenio: «(...) CES se compromete al inicio de las operaciones (apertura de la
planta) a entregar a NEJAPA el 40% del monto acordado a razón de $1.00 US (un
dólar Americano), por cada dólar Americano recibido por MIDES como pago por el
tratamiento de los Desechos Sólidos (...)».
A
la fecha de la Modificación (doce de
enero de dos mil uno) ya existían erogaciones por parte de CINTEC EL SALVADOR,
S.A. DE C.V. a la Municipalidad ($400,000.00). Esa cantidad de dinero tiene su
origen, conforme a la parcialmente transcrita cláusula del Convenio, en la
erogación patrimonial de MIDES como resultado de realizar las actividades que
hoy se cuestionan de irregulares. Es decir, la Municipalidad de Nejapa se
benefició patrimonialmente de la ejecución del Convenio (por medio de
actuaciones materiales) que hoy pretende tildar de irregular por no poseer, la
sociedad actora, el documento (medio
físico) donde conste el acto administrativo de licencia o permiso para habitar.
Se
debe recordar que el hecho que no exista alguna resolución o, genéricamente,
algún documento (como forma de constancia típica de los actos administrativos
escritos) donde conste la autorización o
permiso de funcionamiento de la sociedad actora, no hace inferir, como
simplistamente lo ha hecho la Administración Municipal, que no exista un acto
administrativo pues, los actos de ejecución del convenio (actos materiales que
presumen la eficacia de la autorización o permiso de habitar), entre MIDES y la
Municipalidad, llevan imbíbito el permiso
de funcionamiento.
En
definitiva, aunque no exista un documento donde conste la autorización o permiso de funcionamiento del referido relleno
sanitario, los descritos actos de ejecución hacen presumir que la
Administración Municipal le concedió el acto administrativo para que la
sociedad actora operara pues, hasta recibió
la Municipalidad de Nejapa— la
compensación social (parcialmente comprobada) la que indefectiblemente hace
presumir, primero, la ejecución del Convenio,
y segundo, uno de los sujetos que recibió el servicio de desechos sólidos que hoy impugna la
validez del acto administrativo de permiso
o autorización, es el mismo sujeto que hoy niega que tenga la autorización
para hacerlo: las autoridades demandadas. Nadie puede aprovecharse de sus propios errores que
consiste, para el particular, en otorgar un convenio con la obligación que la
sociedad actora debía obtener, para el caso sub júdice, los respectivos
permisos (responsabilidad objetiva en caso de incumplimiento) pero, en la
ausencia de un documento de constatación del permiso o licencia, la
Administración Municipal no se debió favorecer de las actuaciones que hoy tilda
de ilegales o irregulares.
En
conclusión, los actos administrativos impugnados en esta Sala son ilegales y
así deben declararse porque primero, existe el acto administrativo de autorización o permiso de habitar porque
de forma implícita, la Municipalidad de Nejapa, reconoció la eficacia de ese
acto al ejecutar el Convenio; y
segundo, la Administración Municipal no puede desconocer la validez del acto
administrativo de autorización o permiso
cuando se ha aprovechado de su eficacia
(al ejecutar materialmente el Convenio).
No
obstante se debe reconocer que existieron omisiones —a la fecha de las
resoluciones impugnadas en la
autorización imbíbita, que hacen considerar la posible vulneración de derechos
de terceros (de forma individual, colectiva o difusa por impactos, entre otros,
medio ambientales); empero, conforme a la prueba presentada por la sociedad
actora de folio 199 y de folios 202 al 207, esas posibles vulneraciones se han
degradado aunque no de forma absoluta pues debe culminarse con la resolución
pertinente por parte de la Municipalidad de Nejapa.
De
ahí que la Administración Municipal deberá concluir con el trámite de
autorización o permiso de habitar bajo la consideración única de la tutela de
derechos de terceros pues, de la forma indicada en la presente sentencia,
preexiste la autorización de forma implícita en la ejecución del Convenio.
Respecto
a las demás argumentaciones expuestas en la demanda y en la pretendida «AMPLIACIÓN
DEL DERECHO DE DEFENSA Y GARANTÍA DE AUDIENCIA PARA INCORPORACIÓN DE
FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y ELEMENTOS PROBATORIOS QUE INCIDEN DIRECTAMENTE EN EL
OBJETO DE LA PRETENSIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA INCOADA EN EL PRESENTE
JUICIO» (folios 184 al 198), al margen de la oportunidad procesal para
ampliar la demanda, esta Sala se abstiene de su pronunciamiento pues, con la
consideración de ilegalidad expuesta, es inocuo conocer.”