SISTEMA ELECTORAL
IMPORTANCIA DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA ELECTORAL
"IV. 1. La estructura orgánica electoral representa un aspecto de particular trascendencia política con implicaciones en la legitimidad de los resultados electorales de los poderes públicos y, por tanto, en el proceso de consolidación democrática; y es que, mediante el desempeño de las funciones que el ordenamiento jurídico ha prescrito para los organismos electorales, tales entes contribuyen a la legalidad, legitimación, transparencia y credibilidad de los comicios, así como el control contra cualquier acto o intento de fraude.
El art. 209 inc. 1° Cn. dispone, por una parte, que “[l]a ley establecerá los organismos necesarios para la recepción, recuento y fiscalización de votos y demás actividades concernientes al sufragio y cuidara de que estén integrados de modo que no predomine en ellos ningún partido o coalición de partidos”; aclarándose que esta disposición, no se refiere al Tribunal Supremo Electoral, cuya integración, competencia y la forma en que los partidos políticos intervienen en su composición es materia de regulación del art. 208 Cn.; y por otra, en el inc. 2° señala que “[nos partidos políticos y coaliciones contendientes tendrán derecho de vigilancia sobre todo el proceso electoral”, facultad que no se circunscribe al día del evento electoral, sino que: (i) inicia desde la elaboración, organización, publicación y actualización del registro electoral, tal como lo establece el art. 77 inc. 2° de la Ley Suprema; (ii) comprendiendo el escrutinio público de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales del Tribunal Supremo Electoral y de todos los intervinientes en los comicios, dentro de las posibilidades que el ordenamiento jurídico haya establecido; (iii) hasta llegar al desarrollo de la vigilancia que permite el art. 209 inc. 1° Cn.
A partir de la disposición constitucional comentada, puede colegirse los siguientes aspectos: (i) la obligación del Órgano Legislativo para legislar una estructura electoral que permita cumplir las diferentes funciones que la Ley Fundamental ha establecido en tomo a las elecciones y al sufragio; y, (ii) la limitación a la libertad de estructuración u opción de la Asamblea Legislativa derivada, por una parte, del equilibrio político que debe procurarse en la conformación de tales entes electorales; y, por los principios constitucionales que informan el ordenamiento jurídico electoral, entre ellos, el principio de igualdad.
2. Desde tal perspectiva, el primer mandato se cumple al emitirse el Código Electoral, que diseña la administración y la jurisdicción electoral en sus niveles inferiores, por medio de la intervención de los mismos ciudadanos en el ejercicio de sus derechos políticos –arts. 71, 74 y 75 Cn.– conforme a la ley, la cual, específica y detalla los organismos electorales, su composición y funcionamiento –arts. 38 y del 91 al 120 CE–; determinándose legalmente la organización electoral, que responde esencialmente a la administración íntegra del proceso electoral, que comprende tanto la preparación, organización, dirección, vigilancia y promoción de los comicios, como la realización de los escrutinios, la resolución de las impugnaciones y la declaración oficial de la elección. El segundo, viene dado por la ineludible necesidad de establecer el equilibrio adecuado en la configuración subjetiva de cada uno de los diferentes organismos electorales temporales –Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos–, en relación a cómo las personas son postuladas por los diferentes partidos políticos y las funciones que desempeñarán dentro de cada uno de dichos entes.
La última exigencia constitucional está regida por una serie de principios que orientan su configuración y funcionamiento: legalidad, igualdad, imparcialidad, verdad electoral, soberanía popular, representación democrática, entre otros; ante ello, el legislador debe desarrollar y respetar los mandatos de optimización constitucionales al momento de emitir la normativa electoral correspondiente. Y es que, un proceso de elecciones transparente, ordenado y eficiente, debe tener especial cuidado en la igualdad entre todas las fuerzas políticas, de modo que ninguna disfrute de ventajas institucionales y se cumplan de manera rigurosa por parte de todos las reglas de juego, lo cual depende básicamente de una administración electoral adecuada.
En ese sentido, tal como lo ha considerado la misma Asamblea Legislativa –y que esta Sala igualmente comparte–, “... las Juntas, independientemente de su tipo, estarán integradas por personas que aunque sean propuestas por partidos [políticos], gozan de calidad de funcionarios del cuerpo electoral, por lo que deben, como deber principal, velar por la transparencia del evento electoral” (sic): lo cual indica que, los miembros de los organismos electorales no deben responder a los intereses partidarios y particulares del instituto político que los haya propuesto, sino que, cumplir entre otros deberes, con el de garantizar el respeto al sufragio activo, denunciar y evitar –en la medida de sus posibilidades– todo acto que pueda conducir a la alteración ilegítima de las elecciones y, en general, cumplir y velar porque se cumpla la Constitución de la República –arts. 72 ord. 1°, 73 órd. 2° y 78 Cn.–;"
REPRESENTANTES DE JUNTAS ELECTORALES DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES Y RECEPTORAS DE VOTOS NO DEBEN ESTAR AFILIADOS A PARTIDOS POLÍTICOS
"3. A partir de lo expuesto y con la interrelación armónica de los principios constitucionales precitados, se llega a una fundamental premisa para el presente caso: si bien, los partidos políticos tienen la facultad de proponer a las personas para conformar los organismos temporales, esto no significa que deban ser afiliadas o simpatizantes de los mismos; en efecto, tal como se establece en el art. 209 Cn. y en las disposiciones legales objetadas, los partidos políticos tienen la posibilidad de proponer a las personas que conformarán las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos, pero ello no representa, desde un punto de vista constitucional, una habilitación para que la conformación subjetiva de tales organismos electorales se practique con personas que se vinculen formal o materialmente con los partidos políticos, dado que entre sus deberes está, el garantizar la transparencia, igualdad y veracidad del proceso eleccionario."
CIUDADANIZACIÓN
DEL SISTEMA ELECTORAL
"A. Conforme a lo anterior, la doctrina contemporánea en
materia electoral denomina “ciudadanización de sistema electoral”, al
proceso por medio del cual, la participación de los ciudadanos se vuelve más
intensa, en la medida que se considera como un mecanismo de supervisión y
control del desarrollo del proceso de elección de funcionarios con legitimación
democrática directa, lo cual obliga a entender que la Ley Fundamental reconoce
la existencia y el eventual ejercicio de derechos políticos por parte de los
ciudadanos. Estos derechos de participación que generan un conjunto de
condiciones positivas para que el ciudadano incida en la vida política; en
otros términos, son derechos que representan todos los instrumentos que posee
el ciudadano para vincularse activamente en la vida pública o, si se quiere, el
poder político con el que cuenta aquél para participar, configurar, incidir y
decidir en la vida política del Estado (Cfr. con Sentencia de 1-X-2014,
Inc. 66-2013)."
IMPORTANCIA DE LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS ELECTORALES DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES Y RECEPTORA DE VOTOS
"Y es que, la “autonomía e independencia” de los órganos electorales temporales, además de producir efectos democratizadores, permiten garantizar la eficacia constitucional del derecho al sufragio del pueblo y, subsecuentemente la voluntad popular manifestada en las urnas, salvaguardando así los valores constitucionales que se desarrollan en el proceso de elección, todo con el objeto de que las personas electas cuenten con una mayor legitimidad democrática.
En ese sentido, el art. 209 Cn. prescribe que el legislador tiene como límite para normar la forma en cómo se estructuran los organismos electorales temporales, la prohibición para que algún partido político o coalición pueda predominar en la proposición de sus miembros, pero esto no representa que los ciudadanos propuestos deban tener vinculación político – partidaria; por lo tanto, los partidos políticos no están habilitados para proponer ciudadanos con vinculación político – partidaria, ya que el alcance de la habilitación constitucional para su intervención en la conformación de los organismos electorales temporales, se limita a proponer a los ciudadanos que serán los miembros de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Juntas Receptoras de Votos, lo cual no indica que los mismos puedan ser miembros de los partidos políticos.
En ese orden, si los partidos políticos –únicamente– pueden proponer ciudadanos –que no deben estar vinculados a los mismos– para la conformación del Tribunal Supremo Electoral, como máxima autoridad en materia electoral –art. 208 inc. 4° Cn.–, esta regla constitucional, con mayor razón, es predicable de los organismos electorales temporales que constituyen las instancias inferiores de la administración y jurisdicción electoral –art. 209 inc. 1° Cn.–. ya que la propuesta de los miembros de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos, agrega un refuerzo de legitimidad en los ciudadanos que integran tales entes y en el ejercicio de las funciones que la Ley Fundamental y el resto del ordenamiento jurídico establecen en los procesos electorales de elecciones de primer grado (Cfr. con el Considerando V 2. de la Sentencia de 13-VI-2014, Inc. 18-2014, Caso Elección del señor Eugenio Chicas Martínez como magistrado del Tribunal Supremo Electoral).
En consecuencia, esta limitación constitucional en la participación de los partidos políticos en los organismos electorales temporales –por medio de ciudadanos sin relación directa con los partidos– tiene basamento en una mayor ponderación del interés general que conllevan las elecciones de funcionarios de elección popular, sobre el interés particular de los institutos políticos de incluir a sus afiliados a efecto de garantizar la transparencia, confianza e imparcialidad en los comicios.
Y es que, el canon constitucional precitado establece la obligación del Órgano Legislativo de legislar una estructura electoral que permita cumplir las diferentes funciones que la Ley Fundamental ha establecido en tomo a las elecciones; para ello, el constituyente ha permitido que la Asamblea Legislativa, por medio de sus márgenes de estructuración u opción, diseñe los diferentes entes que participarán junto al Tribunal Supremo Electoral, en la administración electoral, el número de personas que las integrarán, las funciones de éstas en aquellas, así como la competencia y atribuciones que tendrán como entes colegiados, a efectos de cumplir las múltiples funciones relacionadas con el proceso electoral; empero, dicha libertad se ve limitada en virtud del equilibrio político que debe procurarse en la conformación de tales entes electorales, el cual se garantiza en la medida en que los miembros de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos–, no respondan a intereses, directrices u órdenes de los partidos políticos, dado que su finalidad constitucional es salvaguardar el ejercicio democrático del poder soberano (Cfr. con Auto de 6-III-2015, Inc. 110-2014), ya que como miembros de los organismos electorales temporales forman parte de un órgano autónomo e independiente, constituyéndose como representantes de los ciudadanos salvadoreños para efectos electorales, los cuales no deben atender los intereses de la fuerza política que propuso su nombramiento, sino más bien, los intereses y derechos fundamentales de los ciudadanos, en tanto soberanos, y valores propios de la democracia representativa.
De esta forma, las Juntas Electorales Departamentales, Municipalidades y Receptoras de Votos, no son mecanismos que únicamente constatan el cumplimiento formal de determinados requisitos, sino verdaderos filtros para la corrección del proceso electoral en aras de garantizar de forma previa la legalidad electoral, que determinan, conforme la Ley Fundamental y al resto del ordenamiento jurídico, el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos que pretendan, por una parte, ejercer el sufragio en su manifestación activa; y, por otra, optar a un cargo público de elección popular (sufragio pasivo) –arts. 72 ords. 1° y 3°, 76 y 78 Cn.–, debido a que, como ya se ha explicitado, los organismos electorales temporales coadyuvan en la administración y jurisdicción electorales –art. 209 y 235 Cn.– y configuran una parte fundamental para garantizar los principios de transparencia, veracidad y legalidad en tales procesos democráticos; en consecuencia, tales entes electorales deben velar por la debida participación del cuerpo electoral en la emisión del voto y verificar –antes de la elección– que los ciudadanos que pretendan ser candidatos a los diferentes cargos de elección popular, cumplan materialmente, los requisitos constitucionales y legales que requieren para optar a los mismos."
ETAPAS DE LA CIUDADANIZACIÓN DEL SISTEMA ELECTORAL
"B. En ese orden, la ciudadanización del sistema electoral en relación con los organismos electorales temporales, en términos generales se lleva a cabo por medio de dos grandes etapas:
a. La primera etapa, institucionalización de un marco normativo que desarrolle los mecanismos y procesos de selección de quienes aspiran a desempeñarse como miembros de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos; en el que se fije los requisitos, incompatibilidades, inhabilidades, para el acceso, permanencia y relevo en el cargo temporal. De esta manera, se garantiza la independencia del organismo electoral temporal y el cabal cumplimiento de las obligaciones propias de tales cargos.
b. La segunda, la profesionalización de los órganos electorales por medio de una previa, constante y suficiente capacitación de sus miembros, y de la colaboración interinstitucional de las diferentes instituciones del Estado; es aquí en donde cobra mayor importancia el papel del Tribunal Supremo Electoral como máxima autoridad en dicha materia –art. 208 Cn.–, dado que, en la actualidad, la eficacia, transparencia y legalidad del proceso electoral depende de que dicho ente constitucional adopte e implemente las medidas, decisiones y acciones que conlleven a tales fines."
CAPACITACIÓN DE MIEMBROS DE ORGANISMOS TEMPORALES ELECTORALES ES OBLIGACIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL
"Desde esta perspectiva, la capacitación a los miembros de los organismos temporales electorales, además de ser una obligación del Tribunal Supremo Electoral –art. 83 letra a CE–, debe verse como un eje transversal en todos los procesos eleccionarios, con el fin de que los mismos resguarden el poder soberano ejercido en las urnas.
En este punto, conviene recordar el grave incumplimiento del deber antes enunciado en las últimas elecciones para Diputados para la Asamblea Legislativa de 2015, en la que la falta de capacitación –previa, técnica y oportuna– por parte del Tribunal Supremo Electoral, fue lo que obligó a esta Sala, con fundamento en el –art. 208 inc. 4° Cn.–, a ordenar en el proceso de Amparo 177-2015, el recuento de votos en la elección de diputados de la Asamblea Legislativa por el departamento de San Salvador, en cuyo proceso se constató la existencia y validez de 20,990.99 votos más que en el escrutinio final practicado originalmente. No tomar en cuenta lo anterior, implicaría dejar de señalar la responsabilidad directa de los Magistrados del Tribunal Supremo Electoral, pues en definitiva, su función primordial, es la de preparar y fiscalizar el proceso electoral.
Por ello, para evitar circunstancias como la anteriormente enunciada, el proceso de ciudadanización de los organismos electorales debe conllevar la determinación del perfil de las personas que los integrarán y la planificación, supervisión, ejecución y evaluación de la capacitación de los miembros que conformen las diferentes Juntas Electorales."
LABOR DE PROPOSICIÓN Y VIGILANCIA DE PARTIDOS POLÍTICOS PARA PROPOSICIÓN DE MIEMBROS INTEGRANTES DE ORGANISMOS TEMPORALES ELECTORALES
"C. Por lo anterior, a partir de esta decisión, debe distinguirse entre: (i) la participación de los partidos políticos en la proposición de los ciudadanos que integrarán los organismos electorales, los cuales, como ya se explicitó, no deberán tener vinculación político – partidaria sino que deben de ser independientes, y así, garantizar el respeto y legalidad en la emisión del sufragio activo; y, (ii) la vigilancia de los partidos políticos en el proceso electoral, la cual, como ya se aclaró, inicia desde la elaboración del registro electoral, las actuaciones del Tribunal Supremo Electoral y de los organismos electorales temporales y el desarrollo de las elecciones, según las facultades, derechos y límites que el ordenamiento jurídico les haya reconocido."
ORGANISMOS ELECTORALES SON UNA MANIFESTACIÓN CONTRALORA DE LA ACTIVIDAD REGIDA POR EL TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL
"4. Por lo tanto, en términos generales, los organismos electorales son una manifestación contralora de la actividad regida por el Tribunal Supremo Electoral, que coadyuvan al cumplimiento de los fines y objetivos de dicha autoridad; a partir de ello, sus miembros son delegados para el ejercicio independiente de determinadas atribuciones en una circunscripción territorial, sin sujeción a ningún elemento externo que interfiera en sus decisiones o lineamientos de trabajo, asegurando así la imparcialidad requerida en el proceso electoral. Desde tal perspectiva, los organismos electorales temporales tienen dos funciones básicas: (i) la fiscalización objetiva de los eventos electorales; y, (ii) la preparación de los procesos electorales en sus respectivas localidades, fiscalizando y colaborando en el proceso eleccionario; en consecuencia, los miembros de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos, al igual que los Magistrados del Tribunal Supremo Electoral, no están al servicio de intereses partidarios o no partidarios, sino que son miembros de un órgano autónomo, los cuales no deben tener los intereses de la fuerza política que propuso su nombramiento, sino más bien, los valores comunes de la competitividad del sistema y la limpieza del proceso electoral (Cfr. con Sentencia de 12-X-1998, Amp. 8-1997, y más recientemente, en el Auto de 6-III-2015, Inc. 110-2014 –ya citado–).
Por tanto, la intervención de los organismos electorales, en cuanto administración electoral, es básicamente para asegurar el correcto desenvolvimiento de los procesos electorales, tanto en la fase emisión del voto como en el escrutinio del mismo, lo cual garantiza el respeto al derecho del sufragio en sus dimensiones activa y pasiva, potenciando el principio de soberanía popular.
5. Dadas las características de los organismos electorales y su incidencia en los asuntos principales y accesorios de carácter operativo y competencial en el proceso de elección, la Asamblea Legislativa debe adoptar las medidas legislativas que permitan asegurar a todos los contendientes en el proceso eleccionario, en condiciones de igualdad y de transparencia, la participación en la conformación subjetiva de los mismos, ya que es fundamental que su composición no dependa de intereses partidarios."