DERECHO DE IGUALDAD

OBLIGACIONES DERIVADAS DE SU CONTENIDO MATERIAL

"III. 1. El art. 3 inc. 1° Cn. establece que “Modas las personas son iguales ante la ley. Para el goce de los derechos civiles no podrán establecerse restricciones que se basen en diferencias de nacionalidad, raza, sexo o religión”. 

A. Desde un punto de vista principialista, el contenido material de la igualdad genera ciertas obligaciones, las cuales deben ser cumplidas por todas las autoridades públicas y particulares, que se concretan de la siguiente forma: (i) tratar de manera idéntica las situaciones jurídicas iguales, (ii) tratar de manera diferente las situaciones jurídicas que no comparten ninguna característica común, (iii) tratar de manera igual aquellas situaciones jurídicas en las cuales las similitudes son más relevantes que las diferencias, y (iv) tratar de manera distinta aquellas situaciones jurídicas en las cuales las diferencias son más relevantes que las similitudes. Por tanto, el principio de igualdad consagrado en el art. 3 inc. 1° Cn., impide tratar desigual a los iguales, pero no excluye la posibilidad de que se trate igualmente a los desiguales. Este precepto constitucional no consagra, sin más, un derecho a la desigualdad de trato, pero sí una concreción que conforma parte del moderno principio de igualdad (Sentencias de 4-V-2011 y 23-I-2015, Incs. 18-2010 y 86-2010, respectivamente)."

REQUIERE PARA SU CORRECTA APLICACIÓN VALORACIÓN DE CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS CONCRETAS DE LAS SITUACIONES JURÍDICAS COMPARADAS

"De lo anterior se colige que, si bien la igualdad se presenta como un mandato de carácter predominante formal, su correcta aplicación requiere del intérprete la valoración de las circunstancias fácticas concretas de las situaciones jurídicas comparadas, a efecto de determinar si procede equiparar a ciertos supuestos, o bien diferenciarlos. Inclusive, existen casos en los cuales se puede justificar constitucionalmente el trato diferenciado, por medio de acciones positivas, a fin de lograr la igualdad formal en el plano real; se habla, en ese sentido, de “igualdad material”. A partir de ello, puede entenderse que la igualdad no es un principio monolítico, preciso y absoluto, sino relativo, por medio del cual se puede justificar, por lo general, un tratamiento diferenciado; en consecuencia, no existen reglas o parámetros fijos que permitan llegar a considerar prima facie que un trato es desigual, sino que se dan si las circunstancias de hecho del caso lo ameritan; es decir, que el principio de igualdad no dice a priori lo que es igual, pues no proporciona ningún elemento o criterio para poder emitir un juicio de igualdad, por lo que ese criterio es preciso buscarlo fuera de la norma misma, es decir, en la justificación de la equiparación o diferenciación establecida por el legislador (Sentencia de 17-XI-2014, Inc. 59-2014).

B. Aunado a lo expuesto, es pertinente aclarar que, cuando se dice que dos personas, cosas o situaciones son iguales, ello no significa que sean idénticas, sino que comparten por lo menos ciertas características similares que permiten realizar una equiparación objetiva. En ese sentido, incluso, se puede afirmar que un juicio de igualdad parte de que existen diferencias entre las personas, cosas o situaciones comparadas. En definitiva, cuando se hace uso del principio de igualdad deben recurrirse a las semejanzas y a las diferencias para realizar un análisis con el cual se identificará qué concreción (optimización) del mencionado principio atiende de mejor manera el caso en concreto."

CONCEPTO RELACIONAL 

"2. En esa línea, debe advertirse que la igualdad es un concepto relacional, es decir, no puede predicarse en abstracto de las personas o cosas, sino que se es igual con respecto a otra persona o cosa y con respecto a cierta o ciertas características. Para formular un juicio de igualdad, pues, debe contarse por lo menos con dos personas, cosas o situaciones (las que se comparan) y una o varias características comunes (Sentencias de 4-V-2011 y 2-VI-2011, Incs. 18-2010 y 2-2006, respectivamente); es decir, que debe existir un término de comparación idóneo, en el que se indague el sentido específico de las normas para determinar la relevancia de la equiparación o diferenciación introducida por los poderes públicos y así analizar si existe una justificación constitucional suficiente.

Además, es importante resaltar que los juicios de igualdad no describen la naturaleza ni la realidad de las personas o cosas comparadas. Más bien, descansan en la elección de una o más propiedades comunes –decisión libre de quien realiza el juicio– con respecto a las cuales se afirma o niega la igualdad. Por último, para que un juicio sobre igualdad tenga relevancia jurídica no basta con el establecimiento del término de comparación, sino que también es necesaria la imputación de consecuencias jurídicas a los sujetos comparados, como consecuencia de la igualdad o desigualdad encontradas. En términos más concretos, la afirmación de que dos situaciones jurídicas son iguales o diferentes servirá de justificación para formular una regla de trato igual o diferente un contexto determinado."

LEGISLADOR DEBE PROBAR LA RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA DIFERENCIACIÓN ESTABLECIDA EN UNA LEY 

"3. Descrita una aproximación general sobre el principio de igualdad, es ineludible hacer alusión a la igualdad en la formulación de la ley, que según la sentencia de 25-XI-2008, Inc. 9-­2006, significa que la ley debe brindar a todos los ciudadanos el mismo trato. Pero es un hecho innegable que las personas, en la realidad, no siempre se encuentran en situación de igualdad. Por otro lado, la igualdad no deja de ser un principio estructural, que supone un programa de gobierno jurídico informado –entre otros criterios– por la igualdad material o real. Por tanto, es legítimo –desde el punto de vista constitucional– que el legislador adopte medidas para asegurar la igualdad real a las personas que se encuentran de hecho en condiciones de inferioridad. 

A. Ahora bien, el problema jurídico implica la supuesta vulneración al art. 3 inc. 1° Cn., por lo que esta Sala debe realizar el “juicio de igualdad”, como una exigencia inicial para constatar la objetividad de la ley, lo que forzosamente obliga a realizar un análisis para establecer la existencia o no en la disposición impugnada de una justificación para el trato desigual brindado a las situaciones jurídicas comparadas, por lo que se hace ineludible hacer referencia a la razonabilidad como principio rector del tratamiento diferenciado, en relación con los fines perseguidos por el impuesto; por tanto, el principio de igualdad se traduce básicamente en un control sobre la justificación objetiva y la razonabilidad de la norma. 

Para evaluar si una diferencia es compatible con el principio de igualdad, debe utilizarse la regla de la razonabilidad: el legislador puede crear categorías, grupos o clasificaciones que irroguen un trato distinto entre las personas, cosas y situaciones, siempre y cuando el criterio empleado para discriminar sea “razonable”. 

De lo anterior deviene la posibilidad que el legislador pueda establecer medidas legales que establezcan un trato disímil para determinados sectores, por ello implica una exigencia ineludible para el legislador, probar la razonabilidad y proporcionalidad de la diferenciación establecida. Es él quien en todo caso debe demostrar en un proceso de inconstitucionalidad, que la decisión legislativa adoptada en los términos anteriores, no responde a criterios arbitrarios, porque lo que está constitucionalmente prohibido es el tratamiento desigual carente de razón suficiente, la diferenciación arbitraria que existe cuando no es posible encontrar un motivo razonable que la justifique (Sentencias de 27-X-2004 y 22-XII-2004, Amp. 837-2003 e Inc. 8­2003, respectivamente). 

B. En consecuencia, por regla general, el principal requisito que debe cumplir suficientemente el legislador cuando prescribe un trato desigual, es expresar clara y determinadamente las razones fácticas y jurídicas que, amparadas en la consecución de una finalidad constitucional, motivaron la adopción de una medida positiva o negativa en que se fundamenta una diferenciación legal –lo que en otros términos se denomina juicio de razonabilidad–."

RAZONABILIDAD ES UNA REGLA INTERPRETATIVA 

"Por lo tanto, la razonabilidad se erige como una regla interpretativa, que conlleva la adecuación y análisis de todos los elementos concomitantes para crear tratos diferenciados en las disposiciones jurídicas, que de forma sintética pueden resumirse en: (i) los motivos por los cuales se decidió realizar una desigualdad normativa (los cuales provienen de las circunstancias del caso en concreto); (ii) los fines que jurídicamente son contemplados por el ordenamiento jurídico; y (iii) los medios para conseguir los fines propuestos."

ELEMENTOS QUE INTEGRAN JUICIO DE IGUALDAD 

"V. A continuación se realizará el examen del motivo de inconstitucionalidad planteado. 

1. Cuando se demanda la inconstitucionalidad de una disposición jurídica por la presunta vulneración a una concreción del principio de igualdad, debe realizarse un “juicio igualdad”. Este es un test de carácter progresivo compuesto de los siguientes pasos: (i) como consecuencia de la medida normativa cuestionada, debe determinarse si ésta ha introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas; (ii) indagar si las situaciones subjetivas que se invoca para hacer la comparación son homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso. Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto, es procedente entrar a (iii) determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma, esto es, si está justificada. 

2.  A. El argumento central del actor consiste en que “los objetos de control protegen solo el derecho de conformar los organismos electorales de los partidos políticos con representación legislativa; de tal manera que se veda al resto de partidos contendientes porque no tienen tal representación; no obstante que también participan en la elección con sus respectivos candidatos”. 

a. El primer aspecto que debe dilucidarse es si los arts. 91 inc. 1°, 95 inc. 1° y 99 inc. 1° CE establecen la diferencia a la que el demandante se refiere. Los preceptos impugnados establecen que las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos serán compuestas por un máximo de cinco personas, de las cuales cuatro serán propuestas por los partidos políticos contendientes que hayan obtenido el mayor número de votos en la última elección del mismo tipo en que hayan participado. El quinto miembro, en los tres organismos electorales, será elegido por sorteo de entre el resto de partidos o coaliciones que habiendo participado en esa misma elección hayan obtenido representación legislativa. 

Esta última estructura normativa, al elegir a los partidos políticos o coaliciones con representación legislativa, tácitamente excluye la posibilidad de los partidos políticos sin dicha representación para proponer al quinto miembro de los entes que conforman la administración electoral. 

Por su parte, el art. 13 inc. 2° DPCNP es claro al establecer que los candidatos no partidarios no podrán proponer miembros a los organismos electorales, lo cual es indicativo de una prohibición expresa, que se traduce en una exclusión para realizar tal postulación. 

En consecuencia, del tenor de las disposiciones objeto de escrutinio constitucional, se infiere que la primera de las premisas indicadas por el actor debe aceptarse: el legislador ha establecido normativamente una diferencia para proponer al quinto miembro de los organismos electorales, entre: (i) los partidos políticos con representación en la Asamblea Legislativa y, (ii) aquellos partidos que no la tienen y con los candidatos no partidarios."

TÉRMINO DE COMPARACIÓN 

"b. El juicio de igualdad permite también indagar si las situaciones subjetivas que se invoca para hacer la comparación son homogéneas o equiparables. En esa línea, la igualdad demanda para su análisis de un factor adicional denominado “patrón de igualdad” o “tertium comparationis”, según el cual debe establecerse previamente cuál es el criterio relevante de comparación, porque dos situaciones pueden ser iguales si se analizan desde una perspectiva, pero distintas cuando son vistas desde otra óptica. En el presente caso, la comparación entre partidos políticos con representación legislativa y partidos políticos sin ella (y los candidatos no partidarios), depende o está restringida a la calidad de contendientes en el proceso electoral. Este es el criterio que debe guiar el análisis en cuestión. En efecto, puede afirmarse que la representación legislativa es un patrón de igualdad inadecuado y carente de vinculación racional, pues no se infiere una relación directa entre la representación legislativa y una nueva contienda electoral; de aceptarse éste último tertium comparationis, se permitiría que un Órgano de Estado influyera a favor y en contra de determinados partidos políticos o de candidatos en las elecciones. 

Naturalmente –en relación a los candidatos no partidarios–, esta noción no obliga a desconocer las diferencias que existen entre candidatos partidarios y candidatos no partidarios, según otros criterios de comparación. Por ejemplo, una diferencia fundamental entre ambas clases de sujetos se produce a partir de la vinculación formal con un partido político y con su programa ideológico, que aparece en los primeros, pero no en los segundos (Sentencia de 24-X-2011, Inc. 10-2011). 

Sin embargo, la calidad de contendientes en los comicios habilita a considerar que deben gozar de la posibilidad de proponer ciudadanos para que participen en el sorteo para la elección del quinto miembro de las Juntas Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos; por tanto, para la homologación o equiparación entre los partidos políticos, con o sin representación partidaria y los candidatos no partidarios, es un criterio razonable. Y es que, todos los candidatos a diputados –independientemente que sean propuestos por un partido con o sin representación legislativa– ejercen su derecho político al sufragio en su dimensión pasiva; cada uno presenta a la población un programa político y propuestas electorales, y compiten por el mismo tipo de cargo público, parámetros que conllevan similitudes que permiten concluir que son equiparables en cuanto al término de comparación propuesto. Por ello, la segunda de las premisas alegadas por el demandante debe aceptarse porque las clases de sujetos antedichas son equiparables."

EXISTE UNA IRRAZONABILIDAD EN EL TRATO DIFERENCIADO CONTENIDO EN LAS NORMAS QUE REGULABAN NOMBRAMIENTO DE QUINTO MIEMBRO DE JUNTAS ELECTORALES 

"c. Finalmente, el juicio de igualdad permite determinar si la diferenciación de dos situaciones subjetivas o dos clases de sujetos está o no justificada, no obstante que ellos guardan semejanzas relevantes. 

Al intentar justificar la razonabilidad del trato diferenciador, la Asamblea Legislativa planteó dos argumentos; el primero, de carácter axiológico, en el que hizo referencia a la justicia y equidad como fundamentos de la igualdad; a partir de ello, expuso una noción orgánica, competencial y funcional de los organismos electorales, para finalmente afirmar que las distintas “... Juntas Electorales deben constituirse conforme al número máximo de personas establecido por la ley, ya que [...], resultaría contraproducente a la seguridad jurídica, que éste número fuera ilimitado”; por lo que “... no se le puede dar cabida a todas las opciones políticas para integrar las Juntas...”, en conclusión, dijo que “es menester del legislador buscar un equilibrio [...] reservando un espacio a propuesta de aquellos institutos que gozan previamente de un respaldo popular...”. 

A criterio de este Tribunal, este argumento debe ser descartado. El motivo de inconstitucionalidad no cuestiona de ninguna manera el número total de miembros de los organismos electorales; tampoco implica reconocer que los partidos sin representación legislativa y los candidatos no partidarios tengan el pleno derecho de designar un miembro en las Juntas Electorales, sino de la posibilidad real y efectiva para todos los contendientes, de proponer a una persona para el sorteo en la elección del quinto miembro en los organismo electorales. 

El segundo argumento aducido por la autoridad demandada, se fundamenta en el principio de representación proporcional que “... también se aplica analógicamente para la conformación de las Juntas...” de conformidad con los arts. 78 y 85 incs. 1° y 2° Cn.; y agregó que tal principio “... es la mejor forma para garantizar una pluralidad de participantes en el proceso electoral, que estén debidamente legitimados”. Tal argumento también debe ser rechazado por las siguientes razones: (i) dicha premisa es contradictoria, porque si se pretende garantizar la oportunidad real de proponer al quinto miembro en los organismos electorales, las disposiciones jurídicas objetadas regulan lo inverso, ya que tal prerrogativa únicamente es concedida a ciertos sujetos normativos –partidos políticos con representación legislativa–, excluyendo a los demás contendientes; asimismo, (ii) de la interpretación de los arts. 3 y 209 Cn., se colige que dicho canon constitucional no discrimina la clase de partidos políticos que pueden postular personas para ser el último miembro de organismos electorales, ya que en definitiva, los partidos políticos –así como los candidatos no partidarios– son contendientes en la misma elección, situación que los legitima para recibir un tratamiento paritario en la conformación de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos, en consonancia con el art. 3 Cn. 

El Fiscal General de la República arguyó que “el legislador justificó en la norma los parámetros del trato diferenciado basado en el número de votos válidos obtenidos...”, y es que, dijo, “... en la democracia representativa tienen derecho los votantes de elegir por quien votan y en consecuencia otorgar la posición privilegiada que hoy se trata de impugnar...”; por tanto, “[n]o todos pueden conformar las posiciones de prevalencia que les otorga la ley, pero sí se ha querido que la mayoría de institutos políticos que participan en la contienda electoral formen parte de las Juntas Electorales; es de entender que no todos pueden quedar en la misma posición, sino respetar la que el pueblo les ha asignado en el ejercicio de la democracia representativa [a]rt. 85 Cn.”. 

El referido funcionario ha incurrido en el mismo error justificativo que el Órgano Legislativo, porque evade el objeto del debate. La primera parte del argumento hace referencia a los cuatro miembros propuestos por los partidos políticos con mayor número de votos en la elección de que se trate; la segunda parte deriva del anterior, porque dichos institutos políticos gozan de un posición privilegiada al proponer por derecho propio a uno de los miembros de los diferentes organismos electorales. 

El último aspecto de la justificación expresada por el Fiscal General de la República, es una consecuencia natural de la conformación de los Juntas Electorales, debido a que no todos los designados por los contendientes podrán ser electos miembros de las mismas. 

B. Como se dijo antes, una de las obligaciones o mandatos derivados del principio de igualdad es tratar de manera igual aquellas situaciones jurídicas (o clase de sujetos) en las cuales las similitudes son más relevantes que las diferencias. Hay, en definitiva, una exigencia de equiparación. Si la autoridad a quien se dirige dicho mandato no lo cumple, tiene el deber o carga de justificar por qué no ha llevado a efecto la equiparación. Y si a su vez, no logra poner de manifiesto ningún tipo de justificación (fáctica o jurídica) que vuelva razonable el incumplimiento del mandato, entonces debe entenderse que se produce una violación a la exigencia derivada del principio de igualdad consistente en tratar de manera paritaria a las situaciones jurídicas o clases de sujetos cuyas similitudes más relevantes que sus diferencias. 

En conclusión, la carga argumentativa está inclinada en favor de la igualdad, pues en todo caso la carga de la argumentación pesa sobre quien pretende el establecimiento de un trato diferenciado. En otras palabras, quien establece o pretende establecer un trato discriminatorio, debe justificarlo. 

Por tanto, dado que los argumentos aducidos por la Asamblea Legislativa para justificar el trato desigual, en perjuicio de los partidos políticos contendientes sin representación legislativa y los candidatos no partidarios, fueron descartados, debe concluirse que esta diferencia en la regulación de estos sujetos carece de legitimidad constitucionalidad, en relación con la posibilidad proponer personas para el sorteo para la elección del quinto miembro de los organismos electorales temporales; en consecuencia, los arts. 91 inc. 1°, 95 inc. 1° y 99 inc. 1° CE; y 13 inc. 2° DPCNP, son inconstitucionales, y así deberá declararse en la presente sentencia."

EFECTOS DE LA SENTENCIA: ÓRGANO LEGISLATIVO ESTÁ OBLIGADO A REALIZAR ADECUACIÓN DE LEGISLACIÓN ELECTORAL 

"VI. Finalmente, es necesario aclarar los efectos jurídicos de esta sentencia, que se producirán a partir de la notificación de la presente decisión y que se enuncian de la siguiente manera: (i) la inconstitucionalidad antes declarada sobre los arts. 91 inc. 1°, 95 inc. 1° y 99 inc. 1° CE, abarca específicamente el texto relativo a “... [el] quinto o quinta será elegido o elegida por sorteo de entre el resto de partidos o coaliciones que habiendo participado en esa misma elección, hayan obtenido representación legislativa...”. En el caso, del art 13 DPCNP, la inconstitucionalidad implica la expulsión del ordenamiento jurídico de todo el inciso 2°, ya que todas esas disposiciones transgreden el principio de igualdad, al establecer un trato diferenciado negativo para los partidos políticos sin representación legislativa y para los candidatos no partidarios, al negárseles la oportunidad de proponer a ciudadanos para el sorteo del quinto miembro de los organismos electorales. Por ello, el Órgano Legislativo deberá emitir, con suficiente anticipación al próximo proceso eleccionario, la normativa que posibilite que partidos políticos contendientes –independientemente que tengan o no representación legislativa– y los candidatos no partidarios puedan proponer ciudadanos para ser el quinto miembro a las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos; y, (ii) Asimismo, conforme al Considerando IV 3, el Órgano Legislativo deberá adecuar la legislación electoral para garantizar la adopción e implementación del proceso de ciudadanización de los organismos electorales temporales, según se ha explicitado en la presente sentencia, atendiendo el limite constitucional fijado respecto a los ciudadanos propuestos por los partidos políticos contendientes y los candidatos no partidarios, como miembros de las Juntas Electorales Departamentales, Municipales y Receptoras de Votos; y establecer además, las normas jurídicas que permitan la institucionalización y profesionalización de los organismos electorales temporales. 

En consecuencia, de acuerdo con lo prescrito en los arts. 91 inc. 1°, 95 inc. 1° y 99 inc. 1° CE, tales entes electorales estarán conformados por cinco miembros; cuatro de ellos serán propuestos por aquellos partidos políticos contendientes que hayan obtenido el mayor número de votos en la última elección del mismo tipo en que hayan participado, no debiendo tener vinculación político – partidaria; y en el caso del quinto miembro, la Asamblea Legislativa – conforme al efecto anterior–, deberá adecuar la legislación electoral a fin de que todos los partidos políticos contendientes (a excepción de los que ya designaron) y los candidatos no partidarios, puedan proponer a los ciudadanos para el respectivo sorteo; siendo aplicable en este caso, la limitación constitucional antes descrita. 

Conforme a lo dispuesto en el art. 172 Cn., que obliga a los tribunales a hacer cumplir las sentencias y resoluciones que emiten, esta Sala dará seguimiento y vigilará el cumplimiento efectivo de la presente sentencia."