APLICABILIDAD DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

"III. 1. A. En la sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008, se sostuvo que la Administración Pública es el conjunto de entidades estatales encargadas de las funciones de ejecución y gestión de la cosa pública, con la finalidad de satisfacer intereses generales o colectivos. De ahí que aquella constituye uno de los instrumentos más importantes con los que cuenta el gobierno en su tarea de dirección política, económica y social del país. A fin de realizar la satisfacción de tales intereses, la Administración cuenta con el poder no sólo de crear normas –generales, impersonales y abstractas– de rango inferior al legislativo, sino también de dictar decisiones y hacerlas ejecutar forzosamente."

PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL ORDEN PENAL SON APLICABLES AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

"Dentro de esas facultades interesa resaltar aquellas que se relacionan con el poder sancionatorio de la Administración, cuyo ejercicio puede incidir en la esfera de los derechos fundamentales de los administrados.

La importancia de esta potestad se manifiesta en el hecho de que, si fuera vedada a la Administración, se le dejaría sin una herramienta muy eficaz para hacer cumplir el ordenamiento jurídico.

B. En este orden de ideas, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra al administrado, pues su diferencia con respecto a los ilícitos de naturaleza penal es nada más en razón de la intensidad de la sanción a imponer;por tal razón, los principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación criminal son igualmente exigibles en el Derecho Administrativo Sancionador.

 Así, en la Sentencia de fecha 17-XII-1992, emitida en el proceso de Inc. 3-92, se afirmó que, con ciertos matices, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas y penales.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD COMO DERIVACIÓN CONCEPTUAL DE LA SEGURIDAD JURÍDICA

“2. En función de lo anterior, al estarse en presencia de un precepto normativo de naturaleza administrativa sancionatoria, su análisis deberá enfocarse a partir de los estatutos del derecho penal; por tal razón, a continuación se expondrán algunos extractos jurisprudenciales relacionados con el principio de legalidad constitucional desde un enfoque penal."

 En la Sentencia pronunciada el 14-II-1997 en el proceso de Inc. 15-96, esta Sala afirmó que el denominado principio de legalidad es una derivación conceptual de la seguridad jurídica, y que consiste en la sujeción del ejercicio de las potestades públicas al ordenamiento jurídico, todo ello, como un pilar fundamental que da vida al Estado de Derecho. Como se advierte, el ideal esencial que persigue este principio es que los miembros de la colectividad social sean gobernados por la voluntad racional y justa de las leyes y no por la voluntad arbitraria de los hombres."

DETERMINACIÓN PRESCRIPTIVA DE LAS CONDUCTAS PUNIBLES OBLIGA A NO UTILIZAR CONCEPTOS OSCUROS E INCIERTOS 

"En materias específicas como el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador, este principio adquiere connotaciones más acentuadas que en las otras ramas jurídicas, en razón de los intereses que son puestos en juego: la protección de los diversos bienes jurídicos –individuales o colectivos– de la ciudadanía en general, y el derecho fundamental a la libertad –y otros conexos– de los cuales puede verse privado quien se indique como realizador o ayudante de alguna infracción penal o administrativa, siendo confirmada tal aseveración por medio del proceso correspondiente.

En este sentido, la determinación prescriptiva de las conductas punibles obliga a que no se utilicen conceptos oscuros e inciertos, que puedan inducir a la arbitrariedad, pues cada individuo debe entender perfectamente a qué atenerse, lo que reclama al legislador que las leyes penales sean precisas y claras."

GARANTÍAS PROPIAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO PUNITIVO

"Citando nuevamente la referida decisión –Inc. 15-96–, se expuso que el principio de legalidad comporta en el ámbito punitivo: (i) la garantía criminal, como seguridad que nadie será sancionado por hechos que no hayan sido previamente tipificados como hechos punibles por la ley penal; (ii) la garantía penal,como seguridad que a nadie se le impondrá otra pena que la prevista en la ley penal para el respectivo delito; (iii) la garantía jurisdiccional, es decir, la seguridad que a nadie se le impondrá la pena prevista por la ley para el hecho punible atribuido, sino como consecuencia de un proceso jurisdiccional que tenga por objeto la comprobación de la existencia de tal delito, y la averiguación de quién lo haya cometido, a fin de sancionar al culpable, y (iv) la garantía ejecutiva, en el sentido que a nadie se le aplicará la pena de modo diferente a la regulación específica que para tal efecto se haya hecho previamente en la ley."

EXIGENCIAS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO DE CREACIÓN Y APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO PENAL

“En el ámbito de la creación y aplicación del ordenamiento jurídico penal, este principio impone al menos tres exigencias: a) nullum crimen, nulla poena sine lege praevia; b) nullum crimen, nulla poena sine lege escrita, y e) nullum crimen, nulla poena sine lege estricta. El primero exige la existencia de una ley promulgada con anterioridad a la ejecución del hecho que se pretende sancionar, impidiéndose con ello su aplicación retroactiva a situaciones anteriores a su vigencia; el segundo, denominado también “principio de reserva”, establece que la creación, modificación o derogación expresa de leyes penales únicamente puede efectuarla el órgano constitucionalmente facultado para ello –la Asamblea Legislativa–; y el tercero impone que la redacción normativa de la conducta penalmente prohibida así como de su pena sean claras, precisas e inequívocas; lo cual permite, una correcta aplicación del Derecho por parte del juez, quien no puede castigar hechos distintos o imponer penas diferentes a las que ha establecido la voluntad general expresada en el parlamento –prohibición de la analogía in malam partem–.

En relación con esta última exigencia referida a la ley estricta o ley cierta, su desarrollo jurisprudencial constitucional destaca su importancia al garantizar el estricto sometimiento del juez a la ley, vedando todo margen de arbitrio o de discrecionalidad en su aplicación así como una interpretación analógica de la misma, y por otro, a la seguridad del ciudadano en cuanto a la certeza que la ley penal le permite programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previa y claramente."

LEYES PENALES EN BLANCO

“3. A. Para los efectos de esta sentencia, conviene referirse al principio de legalidad, en relación con la técnica legislativa de las leyes penales en blanco.

La ley penal en blanco es toda aquella disposición que remite el complemento de un precepto a una disposición distinta cualesquiera que sea su origen y ubicación de esta última (La Ley penal en blanco). Generalmente, tal complementación implica la remisión a una disposición diferente a la penal, que puede ser del mismo rango normativo (normas penales en blanco impropias) o de uno inferior(normas penales en blanco propias). En cuanto a las segundas, éstas se caracterizan por requerir el reenvío a disposiciones creadas por órganos distintos al Legislativo y de inferior jerarquía (disposición reglamentaria, ordenanza, acto administrativo, etc.).”

DESVENTAJAS DEL USO EXCESIVO DEL LEYES PENALES EN BLANCO DENTRO DE LOS ESTATUTOS PUNITIVOS

“Un amplio sector doctrinario reconoce la necesidad de hacer uso de esta técnica legislativa al existir sectores sociales altamente dinámicos (medio ambiente, salud pública, comercio exterior, seguridad vial, entre otros), y cuya ordenación jurídica debe adecuarse con celeridad a tal realidad. Pero también, su excesiva proliferación en los estatutos punitivos dan lugar una serie de desventajas como son: (i) la excesiva indeterminación de la conducta típica con el consiguiente desmedro de la seguridad jurídica y la función preventivo-general que la norma aporta a los ciudadanos; (ii) las dificultades que entrañan al aplicador del Derecho Penal en la tarea interpretativa, pues le obligan a remitirse a ámbitos jurídicos que le son desconocidos o que, por lo menos, no conoce tan bien como el penal propiamente dicho; además de encontrarse con la discordancia relativa al alcance y contenido de ambos tipos de normas, y (iii) por último, quizás el problema más importante relativo a las leyes penales en blanco propias, cuando el complemento de la norma penal constituye una disposición emanada de una autoridad diferente al Legislativo, y que suele ser regularmente de inferior jerarquía, lo cual constituye una infracción al principio constitucional de la división de poderes dentro del marco del Estado Constitucional.”

DISTINCIÓN ENTRE LEYES PENALES EN BLANCO EN SENTIDO ESTRICTO Y LEYES PENALES EN BLANCO AL REVÉS

“Igualmente, se distingue entre leyes penales en blanco en sentido estricto y leyes penales en blanco al revés. Las primeras establecen la sanción a imponer, siendo necesario complementar el supuesto de hecho; de forma distinta acontece en la ley en blanco al revés, cuya conducta prohibida está plenamente descrita, más no la consecuencia jurídica cuya determinación requiere de otra norma. La única manera de solventar estas contradicciones entre esta técnica legislativa y el, principio de legalidad, radica en fijarle límites a su utilización.”

CONDICIONES DE VALIDEZ DEL REENVÍO A UN REGLAMENTO 

“En efecto, el legislador penal tiene siempre la posibilidad de recurrir a la complementación normativa por medio de un reenvío exterior, es decir, a otra disposición de igual o inferior rango legal, siempre que la naturaleza de la materia así lo exija, y describa de forma clara, precisa e inequívoca la conducta penalmente sancionada, sin dejarla indeterminada absoluta o completamente a criterio de una autoridad distinta, particularmente de inferior rango.

En atención a lo manifestado y de forma ilustrativa, la jurisprudencia comparada, v.gr. el Tribunal Constitucional español ha afirmado que el reenvío a un reglamento para la complementación de la norma penal resulta válido bajo estas condiciones: (i) que el reenvío sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido; y (ii) que el tipo penal contenga la pena y el núcleo esencial de la materia de prohibición, satisfaciendo con ello la exigencia de certeza. De acuerdo con tales fallos, el reenvío a materias diferentes del tipo ha de tener un carácter adjetivo o complementario, más no principal.

Como se advierte, se trata de consideraciones valederas en relación con el Derecho Administrativo Sancionador, y que esta Sala igualmente suscribe como parámetros orientadores para la actividad legisferante en el ámbito criminal.”

EXIGENCIAS EN LA CONFIGURACIÓN DE LA LEY PENAL APLICABLES AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

“B. El principio supra citado impone al menos dos claras exigencias en la configuración de la ley penal, aplicables al derecho administrativo sancionador: (i) se excluye la costumbre como posible fuente de delitos y penas; y (ii) no basta con la existencia de la ley escrita para cumplir con tal presupuesto, sino que ella ha de ser una producción del Legislativo, como representante del pueblo; con lo cual se excluye a los reglamentos, las ordenanzas ministeriales o municipales, etc. como fuentes de producción de ilícitos y consecuencias jurídicas. En suma, ambos corolarios hacen relación al carácter fundamentalmente político del principio de legalidad.

Sin embargo, como se ha relacionado en lo relativo a las leyes penales en blanco, en algunas ocasiones –y con regularidad en relación con el comportamiento típico– el complemento de la materia de prohibición queda entregado a una autoridad de rango inferior a aquella competente para crear leyes (leyes penales en blanco propias).

Ello no resulta per se inconstitucional, pues como ha sido ampliamente detallado, si la protección administrativa o penal del bien jurídico se encuentra inexorablemente relacionada con aquellos sectores sociales cuya regulación jurídica no puede permanecer estática y, además, si el núcleo de la prohibición penal aparece claramente detallado mediante el reenvío expreso y netamente complementario, tal técnica legislativa se encuentra dentro de los ámbitos de admisibilidad."

UTILIZACIÓN DEL SALARIO MÍNIMO VIGENTE COMO PARÁMETRO PARA IMPONER SANCIONES RESPONDE A INTERESES DE CONVENIENCIA PRÁCTICA

"1. Dado que se impugna la sanción de multa –salario mínimo urbano mensual– que, tal como lo prescribe el art. 86 inc. final, frase final LCD, se aplicaría al funcionario que no acate la decisión de la Junta o el Tribunal, conviene expresar lo siguiente:

A. Uno de los fundamentos que ha sostenido la Fiscal General de la República en funciones, es el relativo a que el salario mínimo vigente no se fija de acuerdo a una ley formal, es decir, emitida por el Órgano Legislativo, sino que resulta fijado por medio de un Decreto Ejecutivo, que tiene como base un proyecto de decreto elaborado por el Consejo Nacional de Salario Mínimo (arts. 155 al 159 del Código de Trabajo), lo cual es contrario al principio de legalidad, en su vertiente no hay pena sin ley cierta.

Actualmente, el salario mínimo para los sectores productivos de la nación se encuentra regulado en el Decreto Ejecutivo n° 104, de 1-VII-2013, publicado en el Diario Oficial N° 119, torno 400 de 1-VII-2013. Dicho decreto clasifica a los factores de producción en: (i) trabajadores de comercio y servicio; (ii) trabajadores de industria; (iii) trabajadores de maquila textil y confección; y (iv) trabajadores de recolección de cosechas de café, algodón y caña de azúcar.

B. Ahora bien, la controversia sometida a análisis de esta Sala, versa sobre una ley penal en blanco al revés, es decir, donde el complemento de la sanción se determina conforme a una disposición contenida en una normativa de menor jerarquía –Decreto Ejecutivo–.

Al respecto, la doctrina es unánime en afirmar que la sanción penal debe encontrarse nítidamente establecida en el “tipo garantía”. Sin embargo, es dable inferir más de alguna razón de conveniencia práctica que haya impulsado al legislador a su utilización en la Ley de la Carrera Docente, como es el hecho de que si se imponen cantidades exactas de dinero como límites internos y externos de la pena de multa, tales valores pueden resultar superados en el devenir histórico por diversos fenómenos económicos (por ejemplo: devaluación de la moneda, inflación, la mayor capacidad adquisitiva de la población, etc.), volviéndose inútiles las finalidades intimidatorias perseguidas por la política criminal estatal. Por otra parte, la elección del “salario mínimo mensual” como unidad económica en este sector del ordenamiento jurídico, responde a su clara referencia y fácil manejo para la actividad judicial, además de contar con el indiscutible conocimiento de la colectividad en general.”

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEBE FORMULARSE DE MANERA QUE, UNIFICADO A LA LEY PENAL EN BLANCO, DESCRIBA EL HECHO MANDADO O PROHIBIDO DE FORMA CLARA Y PRECISA

“C. Desde la perspectiva constitucional, el reenvío expreso a una norma de jerarquía distinta con la cual se integra la consecuencia jurídica de una disposición formal, debe expresar claramente el objeto de complemento, y éste debe encontrarse estipulado en forma precisa e inequívoca, aún cuando se trate de materia administrativa como la reglamentaria.

En efecto, si el fundamento principal del nullum crimen sine lege praevia et stricta consiste en la necesidad de garantizar al ciudadano que siempre será advertido de lo que está amenazado con una sanción mediante una ley formal preexistente en la cual se encuentre determinado, esto debe ser garantizado tanto por la norma que expresa el reenvío como por la norma que sirve de complemento.

En otras palabras, la disposición complementaria debe formularse de manera que, conjuntamente con la ley en blanco, describa el hecho mandado o prohibido de tal modo que, al conocerlas, las personas sepan precisamente lo que deben hacer o no hacer para evitar la imposición de una pena o sanción administrativa.

DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES INCONSTITUCIONAL AL NO ESTABLECER QUE RUBRO ECONÓMICO DEBE SER TENIDO EN CUENTA PARA LA COMPLEMENTACIÓN DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

“D. En conclusión, dada su actualidad o dinamismo y el fácil manejo de los mismos, es válido establecer valores abstractos que complementen a la norma en blanco; sin embargo, ésta debe ser clara en la determinación de la categoría o especie que efectivamente lo complemente, como exigencia del mandato de certeza que deriva del principio de legalidad penal -art. 15 Cn.-.

Ello no acontece en relación con el supuesto de multa que plantea el 86 inc. final, parte final LCD, en la cual se hace referencia a la unidad económica de “salarios mínimos urbano mensuales”, ya que dicho término no resulta contemplado en el Decreto Ejecutivo n° 104, de 1-VII-2013, publicado en el Diario Oficial N° 119, tomo 400 de 1-VII-2013; y es que, el decreto en comento solamente establece la clasificación del salario mínimo según los sectores productivos siguientes: (i) trabajadores de comercio y servicio; (ii) trabajadores de industria; y (iii) trabajadores de maquila textil y confección.

En efecto, en cada prescripción que tase la multa o sanciones económicas conforme a un parámetro abstracto como el salario mínimo, resulta indispensable el señalamiento expreso del Legislador sobre la especie de salario al que se acudirá según el sector productivo o la clasificación que sobre los mismos emite el Órgano Ejecutivo, para no generar violaciones a la seguridad jurídica y al principio de legalidad.

En el presente caso, existe una indeterminación sobre qué rubro económico debe ser tenido en cuenta para la integración de la sanción administrativa. Y origina un ámbito de discrecionalidad difícilmente justificable, derivada de una defectuosa regulación de la materia, la cual pone en serio riesgo la aplicación efectiva del Derecho Administrativo Sancionador, con el consiguiente desmedro de la seguridad jurídica en general.”

PODRÁ SER CONSTITUCIONAL LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA CUANDO SE DETERMINE EL SECTOR PRODUCTIVO AL QUE PERTENEZCA EL SALARIO MÍNIMO, UTILIZADO COMO PARÁMETRO DE IMPOSICIÓN

“Distinto es el caso en el cual se determine, cuando menos, el sector productivo al que dicho salario mínimo sea aplicable, pues esto reduce la, indeterminación, y proporciona un grado de certeza cuantificable según se trate del salario mínimo para trabajadores de la industria, comercio y servicios, maquila textil y confección entre otros fijados por el Órgano Ejecutivo.

Ante lo evidenciado mediante el análisis que precede, esta Sala determina que el art. 86 inc. final, frase final LCD, en lo que a la pena de multa de un salario mínimo urbano mensual concierne, es inconstitucional por contradecir el principio de legalidad –art. 15 Cn.–, en tanto que el renvío normativo deja indeterminada la pena de multa que debe escoger la autoridad administrativa que sanciona al funcionario desobediente de la orden de reinstalo emitida por la Junta o el Tribunal.

E. Declarada la inconstitucional del art. 86 inc. final LCD, resulta indispensable exhortar a la Asamblea Legislativa que enmiende el vicio de inconstitucionalidad advertido, en el sentido de readecuar el precepto normativo especificando con exactitud a qué tipo de salario mínimo urbano mensual se refiere la multa contenida en la disposición declarada inconstitucional; para ello, deberá tomar como parámetro de su función legislativa las consideraciones jurídicas expuestas en la presente decisión."