SILENCIO ADMINISTRATIVO
VIOLACIÓN AL DERECHO DE RESPUESTA
“Alegó el demandante que el veintiuno de octubre de dos mil once, presentó solicitud para la autorización de tala de árboles en proyectos urbanísticos en el municipio de San Salvador, sin que se le hubiera dado respuesta, por lo que "genero el silencio administrativo, y con ello la creencia de su comitente de presumir o entender de acuerdo con la ley, de que podía llevar a cabo la tala de los árboles que se encontraban en el predio donde se instalaría su estación de gasolinera, en consecuencia, consideran que la sanción impuesta es ilegal, en vista que sobrevino después de los sesenta días hábiles de que la sociedad le había solicitado a la municipalidad la tala de árboles.
Esta Sala considera, que del estudio del expediente administrativo se observa que efectivamente se presentó una solicitud de autorización para la tala de árboles sin que exista en el expediente administrativo registro que el Jefe de la Delegación Distrital Dos del Municipio de San Salvador haya emitió respuesta expresa a la solicitud antes mencionada.”
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
“El silencio positivo presume ante la inactividad de la Administración una respuesta favorable a las peticiones del administrado. Este es la excepción, ya que se configura únicamente cuando una ley especial lo establece de esa manera. Algunas leyes especiales regulan la figura del silencio positivo por ejemplo, la Ley de Telecomunicaciones - regula entre otros el otorgamiento de concesiones relacionadas con las telecomunicaciones- señala en el Art. 75: "A menos que esta Ley lo determine de otra manera, si la SIGET no resolviere lo solicitado dentro de los plazos señalados en esta Ley, se entenderá entonces, resuelto a favor del solicitante, quedando el mismo facultado para el ejercicio de su derecho ..."
En decir que, en virtud del silencio positivo, transcurrido el plazo de resolución establecido concretamente en la norma especial, sin que haya respuesta de la Administración se entiende estimado lo solicitado.
No obstante, el silencio regulado en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es el silencio negativo, configurado el cual, se entiende desestimada la pretensión del solicitante.
En el caso que se analiza, la demandante hizo una interpretación errónea de la norma cuando manifiesta que en base a lo estipulado en el relacionado precepto de la LJCA, consideró que estaba autorizada para llevar a cabo la tala de los árboles, ésto debido a que como se ha relacionado la letra b) del artículo 3 lo que regula es el silencio negativo.
Aclarados dichos conceptos, procede determinar si existió la violación al derecho de respuesta aducido por la demandante ante la inactividad de la administración pública frente a la solicitud para la autorización de la tala de árboles.”
EL DERECHO DE PETICIÓN FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
“Entre la denegación presunta de una petición y la vulneración al derecho de petición existe una línea divisoria que, a pesar de no ser siempre perceptible prima facie, se constituye como un elemento disyuntivo entre ambas figuras.
El silencio administrativo negativo se configura cuando un administrado hace una petición a la Administración Pública competente y ésta no le notifica resolución alguna, transcurridos sesenta días hábiles contados a partir de la fecha de interposición de la petición; es decir, se entiende que la respuesta de la autoridad ha sido desestimatoria, en virtud de una ficción legal que habilita al ciudadano para acudir a la sede judicial. En contraposición a lo anterior, el derecho de petición y respuesta es mucho más general, el funcionario al cual se presenta la solicitud puede ser o no el competente para resolverla, pero en caso de no serlo siempre se encuentra obligado para responder y comunicar al ciudadano su falta de competencia, sin que pueda llegar a configurarse en este caso la denegación presunta de la solicitud.
El artículo 18 de la Constitución consagra el denominado derecho de petición y respuesta que en sus alcances, establecidos por la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, establece: «respecto al derecho de petición contenido en el artículo 18 de la Constitución, que éste se refiere a la facultad que asiste a las personas —naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras— para dirigirse a las autoridades públicas formulando una solicitud por escrito y de manera decorosa (...) Debe destacarse que, como correlativo al ejercicio de esta categoría, se exige a los funcionarios estatales responder las solicitudes que se les planteen, y que dicha contestación no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente debe resolverla conforme a las facultades que legalmente le han sido conferidas en forma congruente y oportuna, y hacerlas saber (...) En ese sentido, las autoridades legalmente instituidas, quienes en algún momento sean requeridas por determinado asunto, tienen la obligación de resolver lo solicitado de manera motivada y fundada, siendo necesario que, además, comuniquen lo resuelto al interesado». (Sentencia de amparo 668-2006, pronunciada a las nueve horas cincuenta y ocho minutos del cinco de enero de dos mil nueve. Énfasis agregado).
De tal suerte que el ejercicio del derecho de petición implica la correlativa obligación de todos los funcionarios estatales de responder o contestar las solicitudes que se les presenten. Ahora bien, la contestación a que se hace referencia no puede limitarse a dar constancia de haberse recibido la petición, sino que la autoridad correspondiente tiene la obligación de analizar el contenido de la solicitud y resolver conforme a las potestades jurídicamente conferidas. Sobre este punto esta Sala ha manifestado que: «No implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del gobernado, sólo la de obtener una pronta respuesta (...) Cuando falta respuesta a la petición o reclamo del administrado, es inminente concluir que la Administración ha incurrido en una falta a su deber de resolver y de ella probablemente derive una violación al derecho constitucional de petición y respuesta». (Sentencia 63-0-2003, dictada a las doce horas quince minutos del veintisiete de septiembre de dos mil cinco).
En suma, la denegación presunta y un mero silencio que vulnere el derecho de petición no son figuras idénticas. En principio, resulta evidente que en toda denegación presunta subyace una vulneración al derecho de petición, porque la Administración Pública competente tiene la obligación de dar respuesta a las peticiones del administrado. En contraposición a ello, cabe afirmar que no toda violación al derecho de petición puede ser configuradora de una denegación presunta, es decir, un acto presunto controvertible en esta jurisdicción.
Por último, se hace hincapié que la Administración Pública tiene la obligación no sólo de resolver, sino de hacer saber lo resuelto.”
REQUISITOS DE CONFIGURACIÓN DE LA DESESTIMACIÓN PRESUNTA
“La génesis del silencio administrativo, tanto positivo como negativo, está vinculada con la teoría del acto administrativo, por ser la existencia de este último un elemento indispensable para la interposición del juicio contencioso administrativo. Por medio de la utilización de dicha figura se pretende, básicamente, impedir que la Administración Pública evada el control judicial de aquellos casos que opte por no resolver expresamente, al considerarlos contrarios a sus intereses.
Es, pues, en dicho motivo donde encontramos la justificación para que el legislador salvadoreño prescriba que ante la actitud silente de la Administración, frente a una petición ciudadana de su competencia, se aplique lo dispuesto en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA).
Norma que regula el silencio administrativo negativo o denegación presunta como objeto del juicio contencioso administrativo. Ahora bien, hacemos hincapié en la idea que el silencio administrativo desestimatorio es una figura de efectos eminentemente procesales, por medio de la cual se habilita al administrado para someter a control judicial la falta de respuesta expresa de la Administración Pública, con base a que se entiende ha recibido una respuesta negativa.
Este Tribunal, en reiteradas ocasiones, ha señalado que la denegación presunta se configura como una ficción legal de consecuencias procesales, la cual para configurarse tiene que cumplir con los siguientes requisitos: a) la existencia de una petición al ente o funcionario pertinente (entiéndase competente para resolver del fondo de la misma); b) la ausencia de respuesta a lo peticionado y su respectiva notificación; y, c) el transcurso del plazo prescrito en el artículo 3 letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el presente caso, se analiza el silencio del Jefe de la Delegación Distrital dos de la Municipalidad de San Salvador respecto a la petición formulada —el veintiuno de octubre de dos mil once— por la demandante, mediante la cual se solicitó la autorización para la tala de árboles en la prolongación calle San Antonio Abad y calle El Roble, lote sin número, lugar denominado la Ceiba o el Volcán, San Antonio Abad, San Salvador. En atención a que la referida autoridad no se pronunció en plazo.
Es importante valorar que ante los argumentos expuestos en párrafos anteriores, lo que el administrado debió realizar al no observar respuesta de la autoridad demandada y ésta le causaba agravio, era acudir ante esta sede jurisdiccional ya que el artículo 3 letra b) de la LJCA, le otorga la facultad para que esa omisión sea sometida ante el control de este Tribunal y así hacer valer su derecho, pero es el caso que la parte actora no impugnó dicho acto en el momento oportuno, sino que interpreto que existía silencio administrativo positivo y procedió a realizar la tala de árboles.
En razón de lo expuesto esta Sala concluye que no existe la violación al derecho de respuesta contemplado en el artículo 18 de la Constitución de la República aducida por la impetrante, puesto que aun cuando no hubo notificación si existió respuesta denegatoria por parte de la administración, la cual fue interpretada erróneamente por la demandante.”
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
“La impetrante alega vulneración a la reserva de ley, es decir al principio de legalidad formal, en el sentido que considera que en materia sancionatoria lo que se ve vulnerado es el derecho de patrimonio y por ser un derecho constitucional no lo puede ser regulado directamente por la Constitución o por las normas infra constitucionales provenientes de aquellos entes que se encuentran constitucionalmente facultados para ello.
Para el caso bajo estudió, el artículo 246 de la Constitución de la República, es claro al establecer que los derechos y obligaciones establecidos en la Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio, en consecuencia, la Municipalidad dentro de su administración no puede crear ordenanzas en las cuales se establezcan sanciones que limiten derechos fundamentales, ya que no tiene el respaldo Constitucional que las habilite para poder emitir estas regulaciones, en los casos en que la administración podrá emitir estas son, cuando una ley haya superado todos los mecanismos establecidos por la Constitución y sea aprobaba por el Órgano Legislativo.
El principio de legalidad ha sido reconocido en el art. 15 Cn., en un primer momento, la redacción de la disposición Constitucional en comento, hace alusión a la garantía de que ninguna persona será sorprendida por la definición de situaciones constitutivas de delitos o infracciones, sin que la norma aplicada cumpla con las formalidades constitucionalmente establecidas para su formación.
En este mismo sentido y en correspondencia a la contextualización del principio de legalidad en el ámbito administrativo sancionador, se ha pronunciado la jurisprudencia de este Tribunal, pues ha sostenido que dicho principio asegura a los destinatarios de la ley que sus conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud de una ley dictada y promulgada con las formalidades que exige la Constitución. Y es que, tal principio no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica que requiere el conocimiento previo de los delitos o infracciones y de las penas o sanciones, sino que también constituye Una garantía política hacia el ciudadano de que no puede ser sometido a penas o sanciones que no hayan sido creadas y promulgadas con las facultades conferidas a sus emisores, evitando así los abusos de poder.
El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica.
El principio de legalidad es la regla de oro del Derecho Público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues en él, el poder tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas. En íntima conexión con este principio, la institución de la reserva de ley obliga a regular una materia concreta en normas que posean rango de ley, particularmente aquellas materias vinculadas a la intervención del poder público en la esfera de derechos del individuo. Por lo tanto, son materias vedadas a leyes materiales.
La reserva de ley, al resguardar la afectación de derechos al órgano legislativo, refleja la doctrina liberal de la separación de poderes. Recibe un tratamiento dogmático especial en el Derecho Administrativo, el Derecho Tributario y el Derecho Penal (Derecho administrativo sancionador).
La doctrina ha señalado que la potestad normativa de la Administración, comporta la atribución a esta en un marco determinado por el bloque ley - reglamento, del poder de gestión del sector o segmento social de que se trate; poder que incluye la capacidad de expresarse a través de normas, la cual no es propia, sino siempre derivada de la ley formal.
Esta Sala se ha pronunciado que cuando una ley hace referencia a un reglamento u otro tipo de normas, lo hace con la finalidad de que estos la complementen, bajo ciertas directrices su contenido básico; pero, al mismo tiempo lleva implícita la obligación de que la regulación reglamentaria o municipal respete los principios constitucionales, ya que no resulta razonable que el legislador encomiende el dictar disposiciones contrarias a su contenido, espíritu y a dichos preceptos. Debe existir por lo tanto, una adecuación entre la Constitución, los fines perseguidos por la ley y los medios que la norma creada para el desarrollo de dicho precepto legal establece para lograrlos.
La reserva de ley, de acuerdo con la doctrina, puede funcionar de dos maneras distintas: como una reserva "absoluta" o como una reserva "relativa".
La reserva en sentido estricto, o absoluta, implica que la ley (en sentido formal) regula por sí misma toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente exenta de la acción del Ejecutivo y de los entes autónomos y, en consecuencia; de sus productos normativos. En estos supuestos, los acuerdos ejecutivos o municipales no podrán entrar a regular las materias reservadas, ni tampoco, desde otra perspectiva, el legislador podrá librarse de regular la materia reservada. De acuerdo con esta doctrina, la reserva absoluta le impone una obligación al legislador de regular él mismo la totalidad de la materia.
La reserva de una materia a la ley no supone siempre, como pudiera pensarse, la prohibición total de acceso a la misma de otras potestades normativas, ya que, en algunos supuestos -de análisis posterior-, la reserva de ley puede relajarse notoriamente admitiendo la colaboración de otros entes con potestades normativas: reserva relativa. En efecto, si bien pareciera que la presencia de reglamentos o acuerdos en una materia reservada a la ley es inadmisible, analizando a profundidad la figura se concluye que ésto no es así, y no se ha discutido nunca seriamente en doctrina tal posibilidad.
En los supuestos de reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer lo básico de la disciplina o materia, remitiendo el resto a otras normas, aunque la ley debe establecer los criterios y directrices de la regulación subordinada, así como una delimitación precisa de su ámbito. Es decir, lo esencial radica en la circunstancia de que la norma remitente, en los casos habilitados, renuncia deliberadamente a agotar toda la regulación y, consciente de ello, llama a otra norma para que la complete, formando entre las dos un solo bloque normativo.
A partir de lo anterior, pueden comenzar a perfilarse los requisitos que debe reunir la norma que hace uso de este tipo de reserva y los límites de las normas que coadyuvan.
El contenido de una disposición de remisión debe comprender los siguientes elementos:
(1) una regulación sustantiva de la materia, que deliberadamente no pretende ser exhaustiva; (2) la determinación de unas instrucciones, criterios o bases, que sin llegar a suponer una regulación agotada, resulten lo suficientemente expresivos como para que, a partir de ellos, pueda luego desarrollarse la normativa; (3) una habilitación reglamentaria, es decir, una autorización a la ordenanza o a otra norma inferior a la ley, para que regule la materia penetrando en una zona reservada a la ley que, sin esta habilitación, resultaría ilícita y cuya realización no ha de exceder las instrucciones legales; y (4) una remisión al resultado de la colaboración reglamentaria que, en los términos dichos, se ha posibilitado u ordenado.
En consecuencia, las normas que hacen uso de tal relatividad no pueden dejar en libertad a la norma "habilitada" o "remitida", sino que deben condicionar y circunscribir el llamamiento o ayuda, es decir, que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un "cumplimiento de la regulación legal": cuanto más detallada sea la ley que incorpora la reserva, menos margen habrá para el desarrollo de la norma remitida.
De aquí que el problema sea delimitar hasta qué punto puede llegar la sumariedad de la ley que incorpora la reserva para que la norma remitida, por falta de referencias previas, no se convierta en algo independiente de ella y, por tanto, inconstitucional. La sumariedad, en los casos en que exista, debe contener al menos el "núcleo" de la materia reservada, para poder prever, el alcance o cobertura material de la misma.
Por otra parte, desde el ángulo contrario, la norma remitida debe respetar los límites establecidos. Si estos límites no se respetan, se produce lo que la doctrina denomina "deslegalización de la materia reservada" lo cual resulta inadmisible porque una regulación normativa independiente y no claramente subordinada a la ley supondría una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la Constitución. Y es que como quedó expuesto si la ley que incorpora la reserva debe contener una cierta regulación de la materia (al menos el "núcleo") la norma remitida no puede ir más allá de un complemento de regulación.
Existen algunos supuestos en los que la complejidad técnica, la prontitud de actuación y las precisiones normativas, exigen que la ley que incorpora la reserva pueda tener la complementariedad y colaboración de otros entes con potestades normativas; es decir, que ciertos ámbitos de la realidad normada encomendados al legislador pueden ser cubiertos, preferentemente por aquél en su núcleo esencial, pero también por normas emanadas de otras fuentes reconocidas constitucionalmente, para poder -en términos generales optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución.
En conclusión la potestad normativa en estos supuestos, no es propia, sino siempre derivada de la ley formal, con la particularidad de que su ámbito y alcance quedan entregados en su precisión última a la norma reglamentaria propiamente dicha.
Al margen de lo expuesto y la relativa aplicación del principio de reserva de ley, específicamente a los procedimientos disciplinarios, debe señalarse que el principio de legalidad exige la aplicación del principio de reserva de ley o legalidad formal (absoluto) cuando de procedimientos correctivos sancionadores se trata, con un matiz ciertamente diferenciado puesto que al sancionar la sancionar una conducta u omisión determinada, a particulares que no tiene una relación especial de sujeción con la administración pública se está privando o limitando un derecho fundamental.
En consecuencia de lo antes dicho, la ley en sentido formal se deberá aplicar cuando sean objeto de las normas pertinentes sancionadoras los derechos fundamentales, por lo tanto una sanción entendida como medida privativa del ejercicio de un derecho fundamental, procederá en los casos previstos y tipificados en normas preestablecidas emanadas por la Asamblea Legislativa y únicamente en la cuantía y extensión previstas en las mismas. En base a dicho principio se entenderá que, la única fuente creadora de delitos, penas, sanciones, infracciones, medidas de seguridad, y causas de agravación es la ley.
Es importante decir que en materia administrativa sancionadora tal exigencia se entiende de la siguiente forma, que sea la ley quien defina exhaustivamente las conductas objeto de infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer, es decir, que defina cuales son las conductas administrativamente punibles y qué sanciones puede imponer la administración, por considerarse que éstas en la mayoría de los casos son supuestos de limitación o restricción de derechos fundamentales.
Como consecuencia de lo anterior, se entenderá que no necesariamente todos los aspectos que forman parte de la configuración de las infracciones y sanciones deben ser totalmente agotadas en el texto de la ley, ya que iría en cierta forma en contra de las estructuras de poderes establecidos en la Constitución de la República; por tal razón existe la posibilidad que las leyes contengan remisiones o habilitaciones a normas reglamentarias u ordenanza.
En virtud de lo expuesto en párrafos anteriores, puede concluirse que dicha exigencia se traduce en la necesidad de que la actuación de la potestad sancionadora de la administración se encuentra amparada por una ley en sentido formal. Significa que la administración no puede decidir crear por si misma las infracciones y sanciones administrativas a través de una ordenanza. Es necesario que exista la suficiente cobertura legal en el sentido antes apuntado, que habilite a la administración para imponer los tipos y sanciones en concreto.
La ley formal debe contener todos aquellos elementos que permitan entender el ámbito de aplicación, las circunstancias o condiciones en virtud de las cuáles deberá entenderse que existe contravención. Y es que, sólo el carácter previo y taxativo de las normas, en los términos antes mencionados, proporcionan certeza a los gobernados, para orientar sus actuaciones en la sociedad.
El art. 14 Cn. confiere facultad a la autoridad administrativa para que pueda sancionar, siguiendo el procedimiento correspondiente, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por quince días o con multa. En su orden, el Código Municipal que es un cuerpo normativo que pretende desarrollar los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento, y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios, en el art. 126 dispone la potestad sancionadora de la administración municipal, para que pueda imponer sanciones de arresto, multa, comiso y clausura por infracción a las disposiciones de las mismas.
Al hablar de la potestad sancionadora de la administración municipal debe entenderse como la capacidad para imponer las sanciones legalmente previstas a conductas también previamente tipificadas en la ley formal; sin que implique la posibilidad —en términos mucho más amplios— de crear o definir por sí misma, las sanciones que ha de aplicar y las conductas que pretende castigar. Este último aspecto ha de ser comprendido en el sentido que la actuación de la administración será constitucionalmente legítima en la medida que exista la suficiente cobertura de una ley que la habilite a sancionar. De manera que, si la administración municipal pretende dictar una Ordenanza en materia sancionadora, debe sujetarse a la regulación esencial que haya predeterminado en todo caso el legislador, de tal manera que, la actuación de la misma se halle lo suficientemente amparada en el texto de la ley.
Para que sea válida la actuación sancionadora de la municipalidad se requiere como presupuesto básico que la "ley, en este caso la Ley Forestal" exprese literalmente la conducta o la omisión que se pueda configurar como una infracción administrativa y la imposición de una sanción determinada o al menos una habilitación dotada de cierto contenido material.
El Código Municipal por su parte, se restringe a mencionar las sanciones que pueden establecerse a través de las Ordenanzas Municipales, y los límites cuantitativos en caso de la sanción de multa. Esto no implica en ningún momento algún tipo de predeterminación o habilitación, en los términos requeridos por la Constitución, para que el Concejo pudiese dictar las disposiciones impugnadas. De manera que, las conductas señaladas como supuestos de infracciones administrativas, ha sido una decisión adoptada por la municipalidad de San Salvador sin que existiera para ello una suficiente cobertura legal que legitime su actuación.
En el caso bajo análisis, la norma cuestionada es el artículo 31 de la Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo del Municipio de San Salvador, ya que según la actora se le afectó con la sanción impuesta, al vulnerarle el derecho al patrimonio, expresó además, que la determinación de las sanciones es un tema que solo le compete al Órgano Legislativo, puesto que involucra derechos fundamentales.
En base a todo lo relacionado en los párrafos anteriores, esta Sala considera que existe un abuso a las facultades conferidas a las municipalidades puesto que la ordenanza Ordenanza para la Protección del Patrimonio Arbóreo de San Salvador, no puede establecer autónomamente infracciones y sanciones tal como ha quedado establecido, la falta por tanto de cobertura legal, hace incurrir en una vulneración de derechos constitucionales, por lo tanto este Tribunal procederá a declarar como ilegal el acto sancionatorio, en el cual se le impuso a la impetrante la multa ya relacionada en la presente sentencia.”