CONVALIDACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

LA PROPIA ADMINISTRACIÓN PUEDE CONVALIDAR EL ACTO ILEGAL. AUNQUE UN ACTO SE HAYA DICTADO PRESCINDIENDO DE UN TRÁMITE ESENCIAL, SI LA ADMINISTRACIÓN RETROTRAE EL EXPEDIENTE Y DE FORMA SOBREVENIDA LO CUMPLE

“5.7 La Convalidación de Actos Anulables.

La Administración Pública goza de la atribución de la Autotutela Declarativa, la cual consiste en asumir o presumir provisionalmente la validez de los actos, contratos, reglamentos que la misma realiza, garantizando la fuerza inmediata y directa de sus decisiones, de tal forma que ésta puede crear o extinguir derechos, establecer o modificar obligaciones, todo lo anterior por el interés general que la Administración Pública persigue.

Adviértase que esa presunción de validez, puede ser destruida ya sea por la propia Administración Pública, ya sea por los ciudadanos, para lo cual necesariamente se deberá obtener una declaración formal de la invalidez del acto administrativo.

David Blanquer en su obra Derecho Administrativo 1°- El fin, los medios y el control, página 464 señala: “ (...) la propia administración puede convalidar el acto ilegal. Aunque un acto se haya dictado prescindiendo de un trámite esencial, si la Administración retrotrae el expediente y de forma sobrevenida lo cumple, habrá subsanado la omisión y convalidado el acto administrativo (…)”

Es preciso resaltar, que para que dicha convalidación sea efectiva, la Administración Pública debe subsanar los vicios que adolecía el acto, caso contrario persistirían las causas de invalidez del acto, haciendo imposible la convalidación del acto viciado.”

NO EXISTE FUNDAMENTO LEGAL QUE FACULTE A LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS, MODIFICAR UN ACTO QUE HA SIDO PREVIAMENTE REVOCADO

“7. APLICACIÓN DEL CASO EN DEBATE.

La parte actora manifiesta en su demanda que con los actos impugnados, se violentó el Principio de Legalidad (folios 7 y 8 del expediente judicial) en relación al artículo 4 literal b) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, el cual establece:

“Las actuaciones de la Dirección General de Aduanas, se ajustarán a los siguientes Principios Generales:

a)         Justicia, garantizará la aplicación oportuna y correspondiente de las normas tributarias aduaneras.

b)         Legalidad, actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos que estén regulados por dicho ordenamiento (...)”

Lo anterior, en razón de que la Dirección General de Aduanas modificó disposiciones de la resolución N°DJCA 22, que habían sido revocadas y por tanto retiradas de la vida jurídica, violando de esta forma la certeza jurídica de la sociedad actora.

Agregó, que el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y Aduanas exigió que se emitiera una nueva resolución que contuviera los requisitos formales necesarios para su validez y que estuviera debidamente motivada, a fin de subsanar los vicios que adolecía la resolución N° DJCA 22, sin embargo, la referida Dirección emitió un acto modificando la resolución revocada.

Es preciso señalar, que en el caso de autos, el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y Aduanas, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante realizó una revocatoria parcial de la resolución DJCA22 emitida por la Dirección General de la Renta de Aduanas hoy Dirección General de Aduanas, en el sentido de dejar sin efecto el contenido de la letra a) del fallo, y en lo que respecta a la sanción imputada por el cometimiento de infracción tributaria, contenida en la letra b) de la resolución apelada establecidas en concepto de derechos impuestos y multas, como consecuencia de la comisión de infracciones tributarias (folios del 1348 al 1361 del expediente administrativo de la Dirección General de Aduanas).

Consta a folios del 1358 vuelto al 1360 del expediente administrativo de la Dirección General de Aduanas, que el referido Tribunal en los considerandos de su resolución, sostuvo lo siguiente:

“Delimitado el vicio cometido por la Administración Aduanera, como una violación al principio de congruencia, ha de decirse también, que ese vicio cometido trasciende a la esfera de los derechos del contribuyente, pues se le ha irrespetado su seguridad jurídica contemplada en el artículo 1 de la Constitución, al no romper la incertidumbre jurídica de la obligación tributaria a través de un fallo que lo decida, pues como ya se dijo, no se le ha determinado su verdadera situación tributaria (...).

Así también se ha irrespetado el debido proceso, al concluir con un fallo diferente al procedimiento seguido por la Administración Aduanera. En virtud de lo anterior, ha de revocarse en lo que respecta a la letra a) del fallo en estudio, por el vicio invalidante consistente en la violación al principio de congruencia con trascendencia a los derechos aludidos de la contribuyente social, respecto de la multa impuesta de conformidad al artículo 33-C de la Ley represiva del Contrabando de Mercaderías y de la Defraudación de la Renta de Aduanas y 10 de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras(...).

En consecuencia al no existir determinación de la obligación tributaria y su cuantía, no existe el presupuesto de existencia para calificar a la conducta en estudio, como una infracción tributaria, de conformidad a lo establecido en el artículo 33-A letra a) de la Ley Represiva del Contrabando de Mercancías y de la Defraudación de la renta de Aduanas y 8 letra a) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras.”

Las autoridades demandadas sostienen que luego de que el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y Aduanas revocó parcialmente la resolución DJCA22, la Dirección General de Aduanas en base al principio de conservación de los actos administrativos, se encontraba habilitada para emitir un nuevo acto que permitiera culminar el proceso de determinación de impuestos e imposición de multas que se inició en contra de la sociedad demandante.

Así pues, este Tribunal advierte, que el intento de convalidación del referido acto, no podría efectuarse modificando la parte del fallo que había sido revocada por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, ya que el mismo había sido retirado del mundo jurídico, como bien lo manifestaba el referido Tribunal, el mismo había sido dictado incumpliendo la normativa vigente y causando perjuicio a la esfera jurídica de la sociedad demandante.

Consecuentemente, era necesario emitir un nuevo acto en el que se tomaran en cuenta las recomendaciones del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y Aduanas, es decir que la nueva resolución contuviera los requisitos formales de una resolución, tales como: los fundamentos legales estimados para el caso en concreto, valoración de pruebas conducentes, argumentos de las partes, hechos y cuestiones jurídicas que se controvirtieron, partida arancelaria discutida, los supuestos comprobados para determinar los respectivos derechos arancelarios, entre otros, para luego establecer la multas pertinentes y que dicha resolución guardara primordialmente congruencia con la causa establecida por el legislador.

Sin embargo, la Dirección General de Aduanas, al pretender convalidar la resolución en discordia cometió los siguientes errores:

1)         En el caso de la resolución DJCA389, motivó el “acto convalidante” remitiéndose a lo manifestado en la resolución número DJCA22, siendo que fue precisamente la incongruencia del fallo la que causó la revocatoria de una parte del mismo, tal como lo manifestó el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas en la resolución del catorce de julio de dos mil ocho, en la que manifestó:

“(...) esa alusión no es suficiente para lograr que surta efectos jurídicos el nuevo acto administrativo, a pesar de haber pretendido sanearlo o convalidarlo con tal mención, ya que la motivación del fallo, requisito indispensable para su validez se encuentra en otro acto jurídico, el cual fue revocado por esta instancia controladora y no guarda ninguna relación con el acto que se pretende convalidar.” (Folio 1392 del expediente administrativo de la Dirección General de Aduanas).

2)         En cuanto a la resolución número DJCA544, pretendió modificar los literales a) y b) del fallo de la resolución DJCA22, los cuales habían sido previamente revocados por el referido Tribunal de Apelaciones. Por lo tanto, era una actuación jurídicamente imposible de realizar, ya que como se ha sostenido, el efecto esencial de la revocatoria es la extinción del acto administrativo, es decir que cuando la Administración Pública revoca un acto viciado, éste desaparece del mundo jurídico.

Entonces, podemos afirmar que lo que procedía era emitir un nuevo acto, en el que se superaran todos los vicios que dieron lugar a la revocatoria de la resolución DJCA22, y que este nuevo acto contuviera todos los requisitos de forma y fondo, que anteriormente hemos señalado y de esta forma lograr que el mismo surtiera efectos jurídicos.

Ahora, es oportuno analizar la resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas de fecha veintisiete de noviembre de dos mil nueve, en la cual resolvió lo siguiente:

Modificar la resolución DJCA544, así: a) confirmó: 1) La determinación de Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), e Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA) por la cantidad total de setecientos treinta y siete mil novecientos sesenta y un dólares de los Estados Unidos de América y cuarenta y un centavos de dólar ($737,961.41), equivalentes a seis millones cuatrocientos cincuenta y siete mil ciento sesenta y dos colones con treinta y tres centavos de colón (¢6,457,162.33), y 2) Las multas impuestas por el cometimiento de infracciones tributarias, por la cantidad total de dos millones doscientos trece mil ochocientos ochenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América y siete centavos de dólar ($2,213,885.07), equivalentes a diecinueve millones trescientos setenta y un mil cuatrocientos noventa y nueve colones con ochenta y siete centavos de colón (19,371,499.87); b) Revocó: 1) La determinación de Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), e Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA) por la cantidad total de quince mil ochocientos cincuenta y siete dólares de los Estados Unidos de América y setenta y ocho centavos de dólar ($15,857.78), equivalentes a ciento treinta y ocho mil setecientos cuarenta y nueve colones con cuarenta y cinco centavos de colón (¢138,749.45), y 2) Las multas impuestas por el cometimiento de infracciones tributarias, por la cantidad total de cuarenta y siete mil quinientos setenta y tres dólares de los Estados Unidos de América y treinta y cuatro centavos de dólar ($47,573.34), equivalentes a cuatrocientos dieciséis mil doscientos sesenta y seis colones con setenta y dos centavos de colón (¢416,266.72).

De lo anterior, se tiene que el referido Tribunal modificó una resolución que revivía un fallo que previamente había sido revocado por él mismo, sin atender los efectos de la declaratoria de invalidez del acto, que como ya se ha manifestado es una actuación jurídicamente imposible de realizar.

8. CONCLUSIÓN.

De conformidad al Principio de Legalidad, regulado en el artículo 86 inciso 3° de la Constitución de la República, el cual establece que los funcionarios públicos deben actuar con estricto apego al ordenamiento jurídico y sólo pueden ejercer aquellas potestades que dicho ordenamiento les confiere, por los cauces y en la medida que el mismo establece, en relación con el artículo 4 literal b) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, el cual expresa, que las actuaciones de la Dirección General de Aduanas, se ajustarán, entre otros, al principio de legalidad, en el sentido de que esta sólo podrá realizar aquellos actos que estén regulados en el ordenamiento jurídico.

Esta Sala, considera que no existe un fundamento legal que faculte a la Dirección General de Aduanas, modificar un acto que ha sido previamente revocado, y que las actuaciones que efectuó dicha Dirección y que posteriormente confirmó el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas violentaron el principio de legalidad y la seguridad jurídica de la sociedad actora, ya que se pretendió modificar la situación jurídica de la misma, a través de una actuación sin sustento jurídico.

Es oportuno recalcar, que la actuación que procedía para el caso de autos, era revocar la resolución N°DJCA 544, y como ya se ha manifestado, la Dirección General de Aduanas emitiera un nuevo acto que cumpliera con los requisitos de fondo y forma en el que se subsanaran los vicios invalidantes, sin pretender revivir un acto inexistente.

En este punto, es necesario traer a colación el hecho de que el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y Aduanas, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante realizó una revocatoria parcial de la resolución DJCA22, ya que confirmó la imposición de multas administrativas contenidas en el literal b) del referido acto, pero que para el caso bajo análisis, al no culminarse la determinación de la obligación tributaria y su cuantía, no figura el presupuesto de existencia para calificar la conducta como una infracción administrativa, por lo que se esa disposición queda sin efecto.

Por todo lo anteriormente expuesto, esta Sala concluye que existen las violaciones al Principio de Legalidad en relación al artículo 4 literal b) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas y al Principio de Seguridad Jurídica alegadas por las partes, por lo tanto los actos impugnados devienen de ilegales.

Advertida la ilegalidad respecto del punto ya expuesto, resulta inoficioso el pronunciamiento respecto de los otros argumentos de ilegalidad invocados por la parte actora.”