PROCESO DE LICITACIÓN
CONCEPTO
“La
licitación es un mecanismo legal, que permite a la Administración Pública
adquirir o contratar bienes o servicios. Se trata de un procedimiento
administrativo de preparación de la voluntad contractual: “por el que el ente público en ejercicio de la función administrativa
invita a los interesados para que, sujetándose a las bases fijadas en el pliego
de condiciones, formulen propuestas entre las cuales seleccionará y aceptará la
más conveniente. (Roberto Dromi: Licitación Pública. Ediciones Ciudad
Argentina, Buenos Aires, 1995).
Dicho
procedimiento constituye un iter o secuencia de actos de inequívoco carácter
administrativo, algunos de forma definitiva, como la exclusión o
descalificación de un oferente.
La
exclusión de los licitadores es una institución que permite a los entes
licitantes descartar a los oferentes conforme a causas contempladas de manera
contractual, legal o reglamentaria.
Miguel
Marienhoff sostiene al respecto que: “Si
el licitador reúne todos los requisitos de idoneidad —moralidad, eficacia
técnica y solvencia económica “derecho”
a ser admitido en la licitación es obvio. Trátase de un “derecho”
propiamente como tal...”. (Miguel S. Marienhoff: Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo III, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina).
En
este orden de ideas, los licitadores u ofertantes en tanto reúnan las condiciones exigidas por
la normativa tienen un derecho a la
admisión, y consecuentemente, a que la decisión que rechace sus ofertas se
dicte con todas las garantías formales que le darán juridicidad.”
ELEMENTOS
QUE CONDICIONAN LA VALIDEZ DE LOS ACTOS DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN
“La
principal premisa para realizar el control de legalidad, es la exigencia, de
una potestad que legitime la actuación de la Administración.
El
principio de legalidad en su manifestación de vinculación positiva se encuentra
recogido en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional. Es así, que
el artículo 86 inciso final de la Constitución de la República señala que: “los funcionarios del gobierno son delegados
del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley”.
El
principio de legalidad aplicado a la Administración Pública ha sido reconocido
en reiteradas resoluciones por este Tribunal, sosteniéndose que en virtud del
mismo, la Administración sólo puede actuar cuando la ley la faculte, ya que
toda acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente
por la ley, y por ella delimitado y construido.
Lo
anterior implica, que la Administración Pública únicamente puede dictar actos
en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta
manera instaurar el nexo ineludible norma-potestad-acto. La habilitación de la
acción administrativa en las distintas materias o ámbitos de la realidad, tiene
lugar mediante la correspondiente atribución de potestades, entendidas como
sinónimo de habilitación: sólo con una habilitación normativa la Administración
puede válidamente realizar sus actuaciones. En los términos del autor Luciano
Parejo: “las potestades son, en último término y dicho muy simplificadamente, títulos de acción administrativa “
(Parejo Alfonso Luciano: Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ariel,
Barcelona, 1994. Pág. 398).
En
este orden ideas, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública regula en el artículo 43 las bases de licitación o de concurso,
estableciendo que: “Previo a toda
licitación o todo concurso, deberán elaborarse las bases correspondientes, las
que sin perjuicio de las Leyes o Reglamentos aplicables, constituyen el instrumento
particular que regulará a la contratación específica. Las bases deberán
redactarse en forma clara y precisa a fin de que los interesados conozcan en
detalle el objeto de las obligaciones contractuales, los requerimientos y las
especificaciones de las mismas para que las ofertas comprendan todos los
aspectos y armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de condiciones.
Las bases de licitación o de concurso se regirán por los modelos y documentos
guías emitidos por la UNAC, sin perjuicio de las particularidades y
requerimientos especiales en cada caso”.
Las
bases de licitación o pliego de condiciones, por consiguiente, constituyen los
términos de referencia de una licitación, recogen las condiciones jurídicas,
económicas y técnicas a las que ésta ha de ajustarse, y los licitadores
presentarán sus propuestas sujetas a los límites de tales pliegos; asimismo, en
ellos se establecen los criterios base para seleccionar al adjudicatario.
El
pliego de condiciones por tanto, fija y determina el trámite a seguir en el
proceso licitatorio, incluyendo los requisitos que debe contener la oferta que
presenten los participantes, y sus cláusulas deben ser interpretadas dándoles
el sentido y alcance que tienen en la práctica y en la legislación
administrativa.”
DE
LA REGULACIÓN EN LA NORMATIVA Y EN LAS BASES DE LICITACIÓN
“La
parte actora centró la ilegalidad de la actuación de la Administración Pública,
básicamente en que fue excluida del procedimiento licitorio, y que en la
resolución de adjudicación —primer acto impugnado— no se mencionó si se le
evaluó o no, respecto a la constancia que le otorgó la Central de Seguros y
Fianzas S.A., la que fue presentada en tiempo, por lo que según él, carece de
motivación dicha resolución.
La
Administración Pública al respecto alegó, que en la fase I de la Licitación, la
Comisión de Evaluación llevó a cabo la evaluación de la capacidad financiera
del demandante, quien únicamente logró un porcentaje del 8.5; para ello,
utilizó los criterios tales como índice de solvencia, de capital de trabajo
neto, y de rentabilidad. Que dentro del cálculo de capital del trabajo, se iba
a tomar en cuenta las constancias emitidas por instituciones bancarias,
financieras, cooperativas o comerciales que dieran fe de que el ofertante era
sujeto de crédito, sin embargo, únicamente se tomó en cuenta la constancia
emitida por J.A. Águila S.A. de C.V., por cumplir con los requisitos exigidos,
dando como resultado que el demandante obtuvo un capital de $63,535.00 dólares
de los Estados Unidos de América, cuando el monto mínimo era de $100,236.80.
Corresponde
a esta Sala, analizar los hechos acaecidos en sede administrativa en
consonancia con la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública y las Bases de Licitación.
El
Ministerio de Educación (MINED) llevó a cabo el proceso de licitación para la
adquisición de libros para conformar bibliotecas recreativas para primero y
segundo ciclo de educación básica. En las bases de la licitación, (folios 01 al
102 del expediente administrativo), se determinó que se desarrollarían tres
etapas para la evaluación de las ofertas. Cada etapa incluiría diferentes
fases.
La
primera etapa, según cláusula 16.3.1- Examen Preliminar, tenía una ponderación
del 25%; la segunda etapa cláusula 16.3.2 — Evaluación detallada de las
especificaciones técnicas de los bienes requeridos, otorgaba una ponderación
del 45%; y a la cláusula 16.3.3 — Evaluación Económica se le asignó un 30%.
Asimismo,
se estableció que únicamente las empresas que cumplieran con los requisitos
establecidos en las bases, iban a ser tomadas en cuenta para la precalificación
y, sucesivamente si una empresa no alcanzaba las ponderaciones para las
siguientes etapas no seguiría en el proceso.
En
relación al punto controvertido, se estableció en las bases de licitación, el
siguiente procedimiento:
En
la cláusula 16 Evaluación de Ofertas, se señaló que el MINED nombraría una
Comisión de Evaluación de Ofertas, quien desarrollaría tres etapas.
En
la cláusula 16.3.1 Etapa I-Examen Preliminar, con ponderación del 25%, se
delimitaron tres fases, las que serían realizadas simultáneamente, y en caso de
que el ofertante no alcanzara (en la fase I y fase II) o no cumpliera (en la
fase III) lo requerido, su oferta no sería tomada en cuenta para continuar con
el proceso de evaluación de ofertas.
La
Fase I, denominada evaluación de la capacidad financiera, otorgaba una
ponderación del 15%; la Fase II, correspondiente a la Evaluación de la
experiencia concedía un 10%.
Dentro
de la fase III- Verificación de Documentos de carácter legal y técnico, con
criterio Cumple/No Cumple, se establecieron los requisitos a cumplir en cada
uno de los documentos a presentarse para poder ser tomados en cuenta (folios 95
vuelto del expediente administrativo).
Se
agrega de folios 917 al 972 del expediente administrativo, la oferta
identificada como No. 5 del demandante Vidal Ernesto González Palma. De la
revisión, a folios 1197, consta un requerimiento al demandante, para que
presentara la documentación faltante en la oferta, siendo notificado por medio
de telefax, agregado a folios 1196. Entre la documentación requerida, en el
literal g) se señalaba constancias emitidas por cooperativas, instituciones
bancarias, financieras o comerciales, que dieran fe de la disponibilidad de
créditos con que contaba, debido a que la constancia presentada en la oferta
era de otorgamientos de créditos para diferentes tipos de fianzas. En escrito
de fecha treinta de junio de dos mil nueve, de folios 1266 al 1274, el
demandante presenta la documentación requerida. Pero, la referida comisión
establece en la Fase III, verificación de documentos de carácter legal, que al
demandante únicamente se le tomo en cuenta para evaluarle el índice de capital
de trabajo, la referencia emitida por J.A AGUILA S. A. DE C.V., con lo cual
obtuvo un capital de trabajo de US$ 63,535.00 siendo el capital requerido, de
acuerdo a su oferta económica de (US$ 100,236.80), debido a que la
documentación con la que subsanó el requerimiento, no cumplió con los requisitos
preestablecidos, por lo tanto el porcentaje obtenido en la evaluación de la
capacidad financiera se mantuvo en 8.50%.
Se
detalla a folios 1912, el cuadro de porcentajes obtenidos: Índice de Solvencia
3.00%; Capital de Trabajo Neto 0.00%; Endeudamiento 3.00%; Índice de Rotación
de Inventarios 2.50%; y Rentabilidad 0.00%, lo que hizo un total de 8.50%.
El
día dieciocho de enero de dos mil diez, la comisión de evaluación de ofertas,
rindió su informe y su recomendación de adjudicación (folios 1947 al 1974 del
expediente administrativo). En el romano VII- Evaluación de Ofertas, se refiere: “En el caso del ofertante VIDAL ERNESTO
GONZÁLEZ PALMA, no fue posible evaluarle el Índice de Capital de Trabajo,
debido a que se requiere la presentación de constancias (emitidas por
instituciones bancarias, financieras, cooperativas o comerciales) que den fe
que el otorgante es sujeto de crédito, para ser adicionadas al capital de
trabajo obtenido a través de las cifras consignadas en el Balance General”.
En
razón de lo expresado, la comisión de evaluación determinó que el demandante
quedó inhabilitado para continuar con el proceso de evaluación de ofertas, por
no haber alcanzado el porcentaje mínimo establecido para la fase I.
Esta
Sala, al analizar la normativa que rige la contratación pública, la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, específicamente en
relación al tema de la precalificación, establece en el artículo 27 que: “Se entenderá por precalificación, la etapa
previa de una Licitación o Concurso, realizada por la UACI para preseleccionar
a los ofertantes, procediendo en los casos en que la institución contratante
necesite conocer las opciones de mercado respecto a las adquisiciones o
contrataciones de obras, bienes o servicios. En la precalificación el
participante presentará los documentos que comprueben lo siguientes: ... c)
Situación financiera sólida legalmente comprobada.”.
Tal
y como se expuso al inicio, era del conocimiento de los ofertantes, la cláusula
16.3.1 Etapa I-Examen Preliminar, donde se hacía especial énfasis en que las
ofertas serían analizadas y descartadas simultáneamente, en caso de que el
ofertante no alcanzara la fase I, la fase II, o no cumpliera la fase III, su
oferta no sería tomada en cuenta y por lo tanto no podría continuar con el
proceso de evaluación de ofertas en la siguiente etapa. Ahora bien, como ya se
señaló, el art. 27 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública, se convierte en el presente caso, en el soporte legal
de la actuación de la autoridad demandada. En ese sentido, es permitido que la
Administración a través de las Bases de Licitación regule la metodología y vaya
depurando y seleccionando únicamente a aquellos ofertantes que cumplan con los
requisitos preestablecidos; ello permite que al final, se seleccione la mejor
oferta de entre los concursantes que lograron obtener mayor puntuación por
haber satisfecho todos los requisitos.
En
razón de lo analizado, la autoridad demandada actuó conforme a la normativa y
las bases de licitación, respetando el principio de legalidad. Sin embargo, el
actor en su demanda aduce que de la situación acaecida, no se menciona ni se
argumenta nada en la resolución de adjudicación, por lo que carece de
motivación.
Para
esta Sala, la motivación del acto administrativo requiere que la Administración
plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le
determinaron a adoptar su decisión; la ratio essendi de la motivación permite
ejercer un control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en
Derecho y si se ajustan a los fines que persigue la normativa aplicable.
Para
el caso que nos ocupa, se constata que la autoridad demandada plasmó la
situación especial del demandante al momento de dictar el acto impugnado —se discutió
su capacidad financiera—, tal y como consta en la resolución pronunciada a las
quince horas cinco minutos del veinte de enero de dos mil diez (folios 2032);
encontrándose los motivos por los cuales la oferta que presentó el señor
González Palma fue descartada en la etapa I, por lo que no era posible seguir
dentro del concurso.
En
razón de lo expresado, este Tribunal no comparte el argumento del demandante en
relación a la falta de motivación del acto, porque en el primer acto impugnado
sí se encuentran los motivos por los cuales su oferta no fue tomada en cuenta;
debiendo declararse legal dicha actuación.”