DEFENSORÍA
DEL CONSUMIDOR
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD
“El artículo 86 de la
Constitución señala en su inciso tercero que los funcionarios del Gobierno son
delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da
la Ley. Dicho artículo establece el principio de legalidad de la Administración
Pública, y éste se constituye como la directriz habilitante para el desarrollo
de toda actuación de ésta, de tal forma que toda acción administrativa se
presenta como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley, la cual
lo crea y delimita.
Sobre el particular,
el escritor Marienhoff plantea en su Tratado de Derecho Administrativo:
"La actividad de la Administración Pública se concreta en hechos y actos
jurídicos y no jurídicos, cuya validez depende de que la actividad
correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del
respectivo círculo de las atribuciones legales. Este círculo de atribuciones
legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa".
(Sentencia del día treinta de marzo de mil novecientos noventa ocho. Ref.
20-T-96)
La relación jurídica
entre la Administración Pública y los administrados está regulada por el
Derecho Administrativo, por lo que en un Estado de Derecho la Administración
actúa conforme a las exigencias que el ordenamiento jurídico aplicable le
ordena y que en otros términos significa "sometimiento estricto a la
Ley". El principio de legalidad consagrado en nuestra norma suprema se
erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la actuación
administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar.
En virtud de lo
anterior se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los
entes y órganos de la Administración Pública para la consecución de sus fines,
están expresamente consignadas en la normativa jurídica reguladora de la
actividad pública que están llamados a desarrollar. En consecuencia, los
titulares tienen la obligación de supeditar las facultades encomendadas
conforme a los lineamientos establecidos en la Ley. Contrario sensu,
conllevaría transgresiones a la Ley y por supuesto violación al principio de
legalidad.
Esta Sala ha
declarado en anteriores resoluciones que la conexión entre el Derecho y el
desarrollo de las actuaciones de la Administración, se materializa en la
atribución de potestades, cuyo
otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos. En virtud de lo
anterior, el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra
Constitución implica que la Administración Pública en el país puede ejecutar
sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite y en la forma en que en
el mismo se regule, es decir, sólo puede actuar cuando la Ley la faculte y en los
términos que la delimite. La Administración Pública puede única y
exclusivamente dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas
por la Ley y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-Ley. En
consecuencia, aquellos actos que en su procedimiento de creación omitan el
anterior trinomio, resultarán ilegales. (Sentencias referencias 34-L-97 del día
once de diciembre de mil novecientos noventa ocho, 120-C-96 del día once de
diciembre de mil novecientos noventa ocho y 50-V-97 del veintidós de diciembre
de mil novecientos noventa ocho).”
POTESTAD SANCIONADORA
DE LA ADMINISTRACIÓN
“Según importantes
corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la
capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como
ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales
que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración
Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por
el ordenamiento jurídico. Dicha función administrativa desarrollada en
aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora
de la Administración.
La Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de
inconstitucionalidad de las doce horas del día veintitrés de marzo de dos mil
uno, asume esta postura al decir que: "En la actualidad, se acepta la
existencia de dicha potestad (refiriéndose a la potestad sancionadora de la
Administración) dentro de un ámbito más genérico, y se entiende que la misma
forma parte, junto con la potestad penal de los tribunales, de un ius puniendi
superior del Estado, que además es único; de tal manera que aquellas no son
sino simples manifestaciones concretas de éste" (Considerando jurídico V.4
de la Sentencia Ref. 8-97Ac).
De similar manera,
esta Sala ha establecido en diversas sentencias que la potestad sancionadora de
la Administración Pública puede definirse como aquélla que le compete para
imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos de éstos
contrarios al ordenamiento jurídico. En similares términos, y parafraseando a
Luciano Parejo Alfonso, también ha expresado que la potestad sancionadora de la
Administración materializa actuaciones que traducen un mal infligido por la
Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal,
agregando que: "La finalidad que guía tal potestad es la protección o tutela
de los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta
el interés general." (entre otras, Sentencia del veinticuatro de febrero
de mil novecientos noventa y ocho, Ref. 29-G-91).
Como se constata, es
criterio asumido tanto por esta Sala como por la Sala de lo Constitucional que
la potestad sancionadora de la Administración encuentra común origen con el
Derecho Penal al derivarse del mismo tronco del ius puniendi del Estado.
Como otras potestades
de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que
deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, la misma disposición
citada en el párrafo anterior sujeta inicialmente la potestad sancionadora
administrativa al cumplimiento del debido proceso: "...la autoridad administrativa
podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso,
las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre
todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado
Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo
en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del art. 86 de la
Constitución. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración
sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones
administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella
delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible
a la materia sancionadora, deviene en la exigencia de un mandato normativo que
brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.”
PRINCIPIOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
“Como se ha
explicado, la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora
de la Administración, produce la coincidencia de los principios que inspiran y
rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen
común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido
tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados
gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y
jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de
los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador,
obviándose referencia a su identidad matriz.
La tesis de esta
coincidencia de principios no es unívocamente aceptada en el Derecho comparado,
aunque se encuentra más asentada en ordenamientos tradicionalmente emparentados
con el nuestro. Al respecto, Alejandro Nieto señala para el caso español:
"La unanimidad que sobre el "si" reina en nuestro Derecho no debe dar la
impresión de que se trata de un fenómeno universal y nada polémico en otros
países, antes al contrario. En Francia (...) la Jurisprudencia y la doctrina han
afirmado unánimemente lo contrario hasta hace muy poco. Y en Italia, (...) la
Corte Constitucional se niega terminantemente a aplicar a los ilícitos
administrativos los principios constitucionales del Derecho Penal, cuidándose,
además, de advertir expresamente que esta diferencia de regímenes no rompe el
principio de igualdad".
Es menester en ese
sentido referirse a la realidad jurídica salvadoreña, particularmente a las
sentencias de la Sala de lo Constitucional vinculadas con el tema. A este
efecto resulta ilustrativo examinar ciertas consideraciones vertidas en la
sentencia de inconstitucionalidad de las doce horas del diecisiete de diciembre
de mil novecientos noventa y dos (Ref. 3-92, acumulado al 6-92), que contiene
expresas menciones a esta materia. La construcción dogmática que se hace en las
consideraciones jurídicas XI al XIV de la sentencia discurre sobre la
aplicabilidad o no de los principios que rigen en el proceso penal a la
actividad de la Administración, específicamente en el Derecho Tributario Sancionador,
pero sus valoraciones son claramente extensibles a toda la materia
sancionadora.
La exposición inicia
con una breve consideración sobre la naturaleza jurídica del "ilícito
tributario", "infracción tributaria" y "sanción
administrativa". Una primera conclusión a la que se llega es que no hay
diferencia ontológica o cualitativa entre el ilícito penal común y el ilícito
tributario (que es un tipo de ilícito administrativo), y sus diferencias de
grado o cuantitativas son meramente formales y no de fondo. Como consecuencia
de esta conexión ontológica -que se desprende nuevamente del tronco común del
ius puniendi- resulta la migración de los principios penales al ámbito
administrativo sancionador. En palabras citadas de Pérez Royo lo que sucede es
que: "se va produciendo la progresiva introducción de garantías y
principios tradicionales del Derecho Penal en el ámbito de las infracciones
administrativas y las correspondientes sanciones...". Para ilustrar la
referida postura jurídica, se cita la sentencia del Tribunal Constitucional
español 18/81, del ocho de junio de ese año: "Ha de recordarse que los
principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices,
al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado, (...), hasta el punto que un mismo bien
jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales". Se
afirma además que dicha idea no es novedosa en la jurisprudencia constitucional
salvadoreña, pues dos sentencias así lo demuestran, y se concluye que tanto en
la creación como en la aplicación de las normas relativas a las infracciones y
sanciones tributarias habrán de estar presentes los principios decantados en la
creación de la teoría general del delito.
En conclusión, la
potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios que rigen
en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la
actividad realizada por la Administración. Es claro que existen distinciones
importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de
las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no
debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores
del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues éstos tienen origen
primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse, que en
el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los
principios que rigen en materia penal encauzando la actuación sancionadora en
beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los
derechos de los administrados.”
COMPETENCIA DEL
PRESIDENTE DE LA DEFENSORÍA DEL CONSUMIDOR
“La parte actora
sostiene que la Presidenta de la Defensoría del Consumidor, carecía de
competencia para interponer denuncia en nombre de un número perfectamente
determinado de consumidores, ya que al tratarse de intereses colectivos y no
difusos, dichos consumidores debían autorizar a la Presidenta de la referida
Institución para tales efectos. La autoridad demandada sostiene que la
competencia de la Presidenta de la Defensoría del Consumidor, tenía su asidero
legal en lo establecido en el artículo 143 de la Ley de Protección al
Consumidor, que prescribe: El procedimiento se inicia: (...) b) Si se tratare
de intereses colectivos o difusos (...)" no siendo necesario para iniciar
el procedimiento, una autorización previa de los consumidores.
5.1.2 Sobre la
competencia.
La doctrina
administrativista coincide en señalar que la competencia es un elemento
intrínseco a la naturaleza de los órganos, entes, e instituciones del poder
público. Ramón Parada (Derecho Administrativo, tomo II, decimocuarta edición,
Marcial Pons, Madrid, 2000) señala al respecto: "En términos muy elementales,
la competencia puede definirse como la medida de la capacidad de cada órgano y
también como el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico
atribuye a cada órgano y que unos y otros están autorizados y obligados a
ejercitar". Por su parte, Roberto Dromi (Derecho Administrativo, séptima
edición actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998) en similares
términos explica que la competencia "es la esfera de atribuciones de los
entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico
positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano
puede y debe ejercer legítimamente".
Al respecto puede
agregarse lo que la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha señalado al
respecto: "desde el punto de vista técnico- jurídico y con carácter
orgánico, el concepto de atribución o competencia puede entenderse como la
capacidad concreta que tiene un determinado ente estatal, de suerte que al
margen de la materia específica asignada no puede desenvolver su actividad;
mientras que desde un carácter sistemático, la atribución o competencia
consiste en la enumeración de una serie de posibilidades de actuación dadas a
un órgano por razón de los asuntos que están atribuidos de un modo específico.
En ese orden de ideas, una atribución puede identificarse como la acción o
actividad inherente que por mandato constitucional o legal desarrolla un órgano
estatal o ente público; es decir, los poderes, atribuciones y facultades
conferidas para el normal funcionamiento y cumplimiento de una labor"
(Sentencia de inconstitucionalidad referencia 33-37-2000Ac de las ocho horas y
veinte minutos del treinta y uno de agosto de dos mil uno).
En ese mismo sentido,
esta Sala ha indicado en reiteradas sentencias que la competencia constituye un
elemento esencial de todo acto administrativo, y debe ser entendida como la
medida de la potestad que corresponde a cada órgano. Como elemento esencial del
acto administrativo la competencia condiciona necesariamente su validez. Así
mismo, se ha repetido que la competencia es en todo caso una determinación
normativa, es decir, debe siempre encontrar su fundamento en una norma
jurídica.
De lo expuesto se
colige que es el ordenamiento jurídico el que sustenta las actuaciones de la
Administración mediante la atribución de potestades, habilitándola a desplegar
sus actos. "En síntesis, el acto administrativo requiere una cobertura
legal, es decir, la existencia de una potestad habilitante que otorgue
competencia al órgano o funcionario emisor" (Sentencia definitiva dictada
en el proceso contencioso administrativo referencia 69¬S-96, de las nueve horas
y cuarenta y siete minutos del día quince de diciembre de mil novecientos
noventa y siete).
En consonancia con lo
expuesto, la autoridad demandada sostiene que el artículo 143 de la Ley de
Protección al Consumidor en su inciso tercero, señala claramente que el procedimiento
sancionatorio iniciará, si se trata de intereses colectivos o bien intereses
difusos, mediante denuncia escrita de la Presidenta o del Presidente de la
Defensoría del Consumidor o por las asociaciones de consumidores acreditadas,
disposición que no solo faculta a la referida autoridad para denunciar en
representación de los intereses colectivos –el literal b) de la citada
disposición no hace diferencia entre éstos y los intereses difusos- sino que le
otorga competencia y legitimación procesal al Presidente de la referida
Institución dentro del procedimiento sancionatorio que se inicie, lo cual a su
juicio, desvirtúa el planteamiento de ilegalidad hecho por la actora.”
LEGITIMACIÓN ACTIVA
EN EL CASO DE INTERESES COLECTIVOS
“No obstante lo
expuesto en el numeral que antecede, más allá de la falta de competencia
alegada, la parte actora señala concretamente la falta de legitimación de la
Presidencia de la Defensoría del Consumidor para representar intereses
colectivos de los consumidores en el procedimiento sancionatorio iniciado. En
ese sentido debe anotarse que la posibilidad de aceptar una legitimación activa
amplia sobre intereses difusos y colectivos que sea capaz de trascender a los
efectos inter partes, depende de la naturaleza del bien jurídico que se
pretende tutelar, ya que permitir solamente una pretensión procesal basada en
un interés directo y una afectación personal a los derechos subjetivos, podría
constituir una limitación demasiado estricta a la protección jurisdiccional —y
no jurisdiccional—; en tanto existen vínculos entre los sujetos y el objeto de
decisión que son igualmente merecedores de protección, aunque no formen parte
de la esfera particular de los individuos a título de derecho —por ejemplo
intereses colectivos o difusos—.
Así, en el caso de
los intereses colectivos, éstos se identifican con los miembros de un grupo
determinado, unidos por un vínculo jurídico, es decir, atañen al individuo en
tanto que forma parte del grupo. En cambio, respecto de los intereses difusos
no es posible predicar una titularidad exclusiva y excluyente, como
adjudicación de derechos ajenos. Obviamente, los intereses difusos no tienen
titular, sino que se participa en ellos. Lo importante es la relación o vínculo
flexible con el bien o valor objeto de interés, relación que viene determinada
por la pertenencia a la colectividad o comunidad en general.
La distinción entre
intereses difusos y colectivos se ubica normalmente en el grado de
individualización o concreción de los sujetos a los que el interés resulta
referible. Cuando el interés apunta a un conjunto de sujetos identificable,
abarcable y de contornos relativamente nítidos, es decir, más o menos
organizado, estaremos en presencia de un interés colectivo. Los intereses difusos,
por el contrario, no se refieren a colectividades delimitables, sino a grupos o
colectividades que se encuentran en un estado fluido de contornos poco nítidos.
Trasladando dichas
nociones al presente proceso, cabe aclarar que, tanto la Presidenta de la
Defensoría del Consumidor, como el Tribunal Sancionador de la citada
institución han actuado con base en la competencia que le corresponde a
"... la potestad sancionatoria de la Defensoría del Consumidor, cuya
finalidad en los casos colectivos [es evitar] (...) a través de la sanción,
posibles conductas que puedan seguir violando la normativa jurídica de
protección a los derechos del consumidor...".
A lo expuesto,
conviene agregar lo que sobre la legitimación de la representación de intereses
colectivos, señala David Blanquer en su obra "Derecho Administrativo"
1°. El Fin, los medios y el control, editorial Tirant Lo Blanch, pag. 989)
"El sujeto titular del interés legítimo puede ser no sólo un particular,
sino también una Administración Pública (como ocurre cuando un Colegio
Profesional impugna un reglamento que afecta a los intereses de los
profesionales a los que representa). En ese caso el Colegio tiene legitimación
procesal por representar un "interés colectivo o difuso". La
Legitimación en representación de intereses colectivos también puede
corresponder a los sindicatos (...) a las asociaciones de defensa de los
consumidores y usuarios, o las asociaciones ecologistas y de defensa de la
naturaleza (...) nuestro Derecho positivo confiere expresamente legitimación a
ese tipo de entidades representativas siempre y cuando el objeto del litigio
afecte a su ámbito de actuación en defensa de los trabajadores o de los
consumidores."
La doctrina citada
aclara la posibilidad de que la Administración Pública, en concreto aquella que
defiende los intereses de los consumidores, ostente la titularidad de los
intereses colectivos de estos últimos, razón por la cual este Tribunal
considera que la legitimación procesal para iniciar y promover el procedimiento
sancionatorio en contra de Banco demandante, encuentra su asidero no solo en el
ordenamiento jurídico, sino además en la protección de los intereses colectivos
de los consumidores, los cuales como ha quedado establecido, pueden ser
representados por el Presidente de la Defensoría del Consumidor.
En razón de lo
anotado, sobre este punto este Tribunal considera que no existe la ilegalidad
invocada por la parte actora.”
EL DEBIDO PROCESO Y
LOS DERECHOS DE AUDIENCIA Y DEFENSA
“En relación al
Debido Proceso, el artículo 11 de la Constitución de la República establece que
"Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a
la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser
previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes (...)".
Por su parte el
derecho de audiencia se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de
contenido procesal, instituido como un pilar fundamental para la protección
efectiva de los demás derechos de los gobernados, estén o no reconocidos en la Constitución.
El contenido de los
derechos de audiencia y defensa ha sido delimitado por la jurisprudencia
constitucional, así, se ha señalado que el derecho de audiencia posibilita que
toda persona, de forma previa a la privación de cualquier derecho material,
tenga oportunidad real y eficaz de ser oída, lo anterior implica que en todo
proceso o procedimiento se tiene que posibilitar al menos, una oportunidad
razonable para oír la posición del sujeto pasivo. Este derecho constitucional
procesal posibilita, entre otras cosas, que el demandado pueda desvirtuar, con
los medios probatorios conducentes o argumentos pertinentes, la pretensión
incoada en su contra por el demandante; de tal suerte que si no se potencia
adecuadamente, aunque pueda ser oído, existiría violación constitucional.
En ese orden de
ideas, es dable afirmar que -a efectos de cumplir con la verdadera naturaleza y
esencia de los derechos constitucionales de audiencia y defensa- en un proceso
o procedimiento determinado no basta con hacer del conocimiento del afectado
los cargos o faltas que se le imputan y darle una oportunidad meramente
"formalista" para que se manifieste, sino que esta oportunidad debe
ser real, razonable y eficaz de manera que potencie la posibilidad de que aquél
controvierta la pretensión incoada en su contra y que pueda desvirtuar la misma
con los medios probatorios y las alegaciones pertinentes.
A partir de lo
anterior se colige que para que exista una oportunidad razonable y eficaz para
las partes de ejercer sus derechos de audiencia y defensa en cualquier proceso
o procedimiento, éstas deben actuar en igualdad de condiciones, teniendo acceso
igualitario a las pruebas presentadas y disponiendo de plazos equitativos para
preparar sus alegaciones, puesto que si a una de las partes se le dan
posibilidades menores de defensa en virtud de los plazos otorgados o de las
herramientas puestas a su disposición para preparar sus argumentos, entonces se
colocaría a la misma en una situación de indefensión que violentaría, por
tanto, el derecho de audiencia y defensa de ésta, pese a que a ambas partes se
les dé la posibilidad de ser escuchados.”
EL DERECHO DE DEFENSA
SE CONCENTRA EN EL DERECHO A SER OÍDO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
“La actora asegura
que con los actos impugnados se violó el debido proceso legal en la fase de
preparación del procedimiento administrativo sancionador, ya que la Ley de
Protección al Consumidor reconoce tres etapas diferenciadas en el procedimiento
sancionador, la primera y segunda se desarrollan en las oficinas del Presidente
del Consumidor y la tercera en la sede del Tribunal cuando se haya admitido la
denuncia; no obstante, en este caso la mayoría de la prueba fue recolectada en
la fase que correspondió a la Presidenta del Tribunal Sancionador de la
Defensoría del Consumidor, sin la intervención del Banco demandante,
violentándose el derecho de defensa. Por su parte, la autoridad demandada
señaló que no hubo violación al debido proceso en la fase de preparación de la
denuncia, ya que es hasta la realización del procedimiento sancionador, donde
se debe de facilitar la oportunidad de contestar y rebatir esa prueba inicial.
Como se explica en el
considerando que antecede, el Derecho de Defensa se concentra en el derecho a
ser oído en el procedimiento administrativo; se concretiza en que los
interesados planteen sus alegaciones, puedan probarlas y que éstas sean tomadas
en cuenta por la administración a la hora de resolver, esto es, que sean
valoradas y aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que
convenzan o no, permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el
juicio que la fundamenta. La concesión de garantías jurídicas debidas no debe
exclusivamente operar en el ámbito jurisdiccional; este Tribunal concuerda con
los criterios sentados por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en el
sentido que el vocablo "juicio" consignado en el artículo 11 de la
Constitución de la República, no está referido única y exclusivamente al
concepto de proceso jurisdiccional sino que se amplía a la idea de trámite, de
actividad dinámica destinada al pronunciamiento de una decisión evidentemente
conflictiva, con el interés o derecho de unas personas.
La Ley de Protección
al Consumidor contempla en el Capítulo III, el inicio formal del denominado
"PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO", por medio de denuncia escrita del
Presidente de la Defensoría del Consumidor, cuando se tratare de una posible
afectación a intereses colectivos o difusos. Es en ese momento -el inicio del
procedimiento administrativo sancionador-, que efectivamente surge para la
Administración Pública la obligación legal de permitir al presunto infractor
una participación activa en el mismo, ello como se ha sostenido en los párrafos
anteriores, para permitir que los interesados planteen sus alegaciones, puedan
probarlas y que éstas sean tomadas en cuenta por la administración a la hora de
resolver, esto es, que sean valoradas y aceptadas o rechazadas en función de
razones y argumentos que convenzan o no, permiten conocer el sentido de la voluntad
administrativa y el juicio que la fundamenta. Iniciado el "procedimiento
sancionador" que prescribe la Ley, al supuesto infractor debe permitírsele
atacar la prueba que acompaña la denuncia, la cual como bien señala la actora,
es recabada en una fase de investigación, que sólo busca establecer si existen
indicios para denunciar, pero que no requiere de la presencia o participación
del investigado, no siendo obligatorio para la Administración citarlo o hacerlo
partícipe de las diligencias que ahí se desarrollen, como sostiene actora, ya
que de todo lo investigado y producido en esa etapa, tendrá conocimiento pleno
durante el trámite del procedimiento sancionatorio respectivo. Distinto es lo
que ocurre en el procedimiento sancionador, en el cual negar al administrado
una participación activa y conocer de qué se le acusa y las pruebas de tal
infracción, si se constituiría en una violación de los derechos
constitucionales analizados en este apartado.
En el caso de autos,
consta en el procedimiento sancionatorio plasmado en el expediente
administrativo, que la autoridad demandada notificó al Banco demandante la
admisión de la denuncia en su contra (folio 36 y 37 del expediente
administrativo), así como la rectificación de dicha admisión, en la que se consignó
que no existió una "ampliación de la denuncia" como aseveró la actora
(folio 54 del expediente administrativo), adjuntándole en ambos casos el texto
íntegro de la resolución y del escrito de denuncia con los anexos presentados
con el mismo, dentro de los cuales se encontraban las cartas e información
remitida por el Intendente de Supervisión de la Superintendencia del Sistema
Financiero (folios 2 y siguientes del expediente administrativo). Asimismo, la
autoridad demandada permitió a la demandante participar activamente en el
procedimiento, plantear sus alegaciones y comprobarlas, se le posibilitó
participar en una etapa probatoria (folio 65 y siguientes del expediente
administrativo), etapa de la cual hizo uso según consta de folios 68 al 72 del
referido expediente administrativo, conocer de que se le imputaba y de acuerdo
a la Ley, tuvo al menos, una oportunidad razonable para oír su posición
—principio contradictorio- garantizándole su derecho de audiencia y defensa, en
el sentido de darle la posibilidad de conocer de sus imputaciones y de
desvirtuar las acusaciones en su contra.
De lo anterior, se
infiere que no se irrespetó el Debido Proceso como alega el apoderado de la
demandante ya que como se ha relacionado se le respetaron todas las garantías
procesales en favor de su defensa.”
LEGALIDAD DE LA
PRUEBA Y COMO SE RECABA
“El artículo 146 de
la Ley de Protección al Consumidor prescribe que: "Durante el término de
prueba, las partes podrán presentar y solicitar las pruebas que estimen
pertinentes.
El tribunal deberá
disponer de oficio en cualquier momento del procedimiento, la práctica de la
prueba que estime procedente, dando intervención a los interesados.
Serán admitidos los
medios de prueba reconocidos en el derecho común, en lo que fuere aplicable y
los medios científicos idóneos.
Las pruebas aportadas
en el proceso serán apreciadas según las reglas de la sana crítica.
La parte actora
asegura que la autoridad demandada ordenó prueba para mejor proveer a la
Superintendencia del Sistema Financiero, exigiendo que tal entidad rindiera un
informe detallando algunos aspectos que dejaban en evidencia las deficiencias
de la denuncia, modificando el objeto del procedimiento administrativo
sancionador, transformándolo en uno ( distinto respecto del cual no se había
ejercido el derecho de defensa del Banco demandante. Agrega que al solicitar
tal información confidencial a la Superintendencia del Sistema Financiero,
transgredió el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del
Sistema Financiero que establece que "La información recabada por la
Superintendencia será confidencial y no podrá ser dada a conocer a las oficinas
tributarias ni a ninguna otra que no sea el Banco Central de Reserva, la Corte
de Cuentas de la República, la Fiscalía General de la República y los
Tribunales Judiciales, salvo a autorizaciones expresas que ésta u otras leyes
le concedan".
Al respecto, esta
Sala considera que de conformidad con el artículo 1 de la Ley Orgánica del
Sistema Financiero, la Superintendencia del Sistema Financiero, es una
Institución integrada al Banco Central de Reserva de El Salvador, que contará
con autonomía en lo administrativo, presupuestario y en el ejercicio de las
atribuciones que le confiere la Ley. Por su parte, el artículo 2 de dicha Ley
establece que la referida Superintendencia tendrá como finalidad principal
vigilar el cumplimiento de las disposiciones a las Instituciones sujetas a su
control, y le corresponderá la fiscalización del Banco Central, de los Bancos
Comerciales, entre otros. De ahí que, según lo dispuesto en el artículo 3 letra
ch) de la Ley Orgánica del Sistema Financiero, entre las atribuciones de la
Superintendencia está "Vigilar y fiscalizar las operaciones de las
Instituciones mencionadas en el artículo que antecede"
El citado artículo 36
de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero establece que
la información recabada por tal Superintendencia es confidencial y no podrá ser
dada a conocer a entidades que no estén expresamente indicadas en dicho
artículo. Por su parte, la autoridad demandada afirma que el artículo 155 de la
Ley de Protección al Consumidor, le permite el requerimiento de la información
utilizada.
Las normas que
componen el Derecho de los Consumidores por su lado, procuran la satisfacción
de las necesidades básicas de los individuos y, con ello, que se alcance un
nivel de justicia social coherente con los valores de la Constitución. Mediante
este tipo de normas el poder público puede y debe intervenir en la solución de
las controversias generadas por las desigualdades que produce el inevitable
libre juego de fuerzas del mercado —en las cuales generalmente son los
consumidores los principales afectados—. Así, se establecen las condiciones
necesarias para que los agentes económicos (públicos y privados) involucrados
en una relación comercial puedan desarrollarse de forma armónica. Por ello la
normativa correspondiente debe estar orientada a corregir las eventuales fallas
de la dinámica comercial, ya que las relaciones económicas del mercado involucran
fenómenos contrarios al espíritu de la Constitución Económica, como la
competencia desleal, la publicidad engañosa y los monopolios. Si bien en un
principio se consideró indispensable proteger al consumidor en sentido estricto
—el adquirente de bienes de consumo—, la expresión "protección al
consumidor" abarca otros supuestos en los que dicha protección es
igualmente necesaria, como es el caso de los usuarios de servicios (prestados
directamente por la Administración Pública o brindados por particulares concesionarios).
Así, la distorsión de las leyes del mercado, por especulación, monopolio o
publicidad engañosa, entre otros, afectan el interés económico de los
consumidores y dan lugar a la tutela judicial, a través de las instituciones
creadas para ello, en caso de arbitrariedad o discriminación.
En el presente caso,
el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor justifica su actuación
en lo regulado por el artículo 155 de la Ley de Protección al Consumidor que
expresa: "La Defensoría requerirá a cualquier entidad pública la
información que considere necesaria para establecer si se ha producido o puede
producirse una infracción a la legislación que protege los intereses de los
consumidores. El requerido facilitará inmediatamente la información solicitada,
para cuyo efecto deberá realizar, en su caso, las investigaciones que fueren
necesarias." Tal normativa por sí sola no constituye una
"autorización expresa" que obligue directamente a la Superintendencia
del Sistema Financiero a remitir información a la referida Defensoría, sin
embargo, no puede obviarse lo que prescribe el artículo 151 de la Ley de
Protección al Consumidor que señala "Institúyese el Sistema Nacional de
Protección al Consumidor, en adelante "el Sistema", para promover y
desarrollar la protección de los consumidores, el que estará compuesto por: La
Defensoría del Consumidor, dependencias del Órgano Ejecutivo y demás
instituciones del Estado que entre los asuntos de su competencia les
corresponden velar sectorialmente por los derechos de los consumidores o
vigilar a las empresas que operan con el público."
Como bien sostiene la
autoridad demandada, la Superintendencia del Sistema Financiero, en cuanto es
una dependencia del Órgano Ejecutivo, forma parte del llamado Sistema Nacional
del Protección al Consumidor, y en ese marco, a fin de operativizar la efectiva
defensa de los intereses de los consumidores y la coordinación que exige la
Ley, remitió la información requerida, lo cual no transgrede lo señalado en el
artículo 36 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero,
ya que la Ley de Protección al Consumidor, en virtud del Sistema Nacional de
Protección al Consumidor, legaliza el préstamo de colaboración a esa Dirección
y se perfila como excepción a la confidencialidad que contiene el mismo
artículo 36. Y es que si bien es cierto, el relacionado artículo 36 contiene un
deber de confidencialidad, el artículo 151 de la Ley de Protección al
Consumidor establece un deber de cooperación entre instituciones, por lo que será
en última instancia, la Superintendencia del Sistema Financiero como
"Institución con autonomía en lo administrativo, presupuestario y en el
ejercicio de las atribuciones que le confiere la Ley", quien evalúe si
puede o no compartir la información que se le solicite.
En aplicación de lo
expuesto se concluye, que la Superintendencia del Sistema Financiero no tuvo
objeción para proporcionar la información requerida por la Defensoría del
Consumidor, precisamente porque lo hizo en cumplimiento al deber de cooperación
entre instituciones y por ser información que podía proporcionar. A ello hay
que agregar, que el Banco demandante tuvo acceso a la información remitida, ya
como él mismo señala, ésta sirvió para motivar la admisión de la demanda, es
decir formó parte de la documentación que se puso a su disposición a fin de que
se manifestara al respecto, teniendo plena oportunidad de rebatir dicha
información, garantizándose así su derecho de defensa.
Por lo expuesto, esta
Sala considera que sobre este punto no se ha configurado la violación alegada.”
PRINCIPIO DE
CULPABILIDAD Y LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR - NULLA POENA SINE CULPA -
“Para la atribución
de la denominada "responsabilidad objetiva" se prescinde de la existencia
de culpa o dolo, bastando simplemente probar la existencia de un resultado.
Este tipo de
responsabilidad, de aplicación en el Derecho Civil, Mercantil, materia de
Tránsito y otras ramas del Derecho, ha sido punto de controversia en el Derecho
Administrativo.
Tradicionalmente se
consideraba como uno de los principales elementos que marcaban la diferencia
entre las infracciones penales y las administrativas, el hecho que en estas
últimas se admitía su ejercicio sobre la base del objetivo incumplimiento o la
simple transgresión del precepto por parte del administrado, sin indagación
sobre el comportamiento subjetivo, es decir, la infracción administrativa se
identificaba con la simple inobservancia del precepto, con independencia del
elemento subjetivo relativo a la intención del agente.
Para la aplicación de
este tipo de responsabilidad, basta la materialidad fáctica de las conductas
contrarias a la Ley para que la infracción se configure, previniéndose que el
actor actuó con la subjetividad mínima requerida, es decir, culpa por
negligencia.
Hoy día, el Derecho
comparado -predominantemente las corrientes españolas-adoptando la aplicación
al Derecho Administrativo del principio de culpabilidad que rige en el ámbito
penal, ha erradicado del campo de las infracciones administrativas la
aplicación de la responsabilidad objetiva.
El Principio de
Culpabilidad en materia administrativa sancionatoria supone dolo o culpa en la
acción sancionable. Bajo la perspectiva del Principio de Culpabilidad, sólo
podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa
las personas físicas que resulten responsables de las mismas, por tanto, la
existencia de un nexo de culpabilidad constituye un requisito sine qua non para
la configuración de la conducta sancionable. Es decir, que debe existir un
ligamen del autor con su hecho y las consecuencias de éste; ligamen que
doctrinariamente recibe el nombre de "imputación objetiva", que se
refiere a algo más que a la simple relación causal y que tiene su sede en el
injusto típico; y, un nexo de culpabilidad al que se llama "imputación
subjetiva del injusto típico objetivo a la voluntad del autor", lo que
permite sostener que no puede haber sanción sin la existencia de tales
imputaciones.
Es pertinente
relacionar que la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha adoptado esta
corriente; así, en sentencia de inconstitucionalidad pronunciada las doce horas
del día diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos, se estableció
entre otros aspectos que: "..Esta Sala tiene la plena convicción que la
garantía básica de la presunción de inocencia es plenamente aplicable
-entiéndase de obligatoria observancia- al campo de las infracciones
administrativas (...).
La idea expuesta en
el acápite precedente significa que el vocablo "delito" consignado en
el artículo 12 inciso primero de la Constitución de la República debe
entenderse no en sentido estricto, sino como indicativo de un ilícito o injusto
típico, esto es, conducta humana que en virtud del mandato legal se hace
reprochable al efecto de su sanción; incluyéndose en este concepto a las
infracciones administrativas (...).
Podemos asegurar
entonces, que en materia administrativa sancionatoria es aplicable el principio
nulla poena sine culpa; lo que excluye cualquier forma de responsabilidad
objetiva, pues el dolo o la culpa constituyen un elemento básico de la
infracción (...)."
En este orden de
ideas, es claro que los criterios doctrinarios y jurisprudenciales citados,
permiten entender que para la imposición de una sanción por infracción de un
precepto administrativo, es indispensable que el sujeto haya obrado dolosa o
cuando menos culposamente, es decir, que la transgresión a la norma haya sido
querida o se deba a imprudencia o negligencia del sujeto, quedando excluido
cualquier parámetro de responsabilidad objetiva en la relación del administrado
frente a la Administración, pues ésta, para ejercer válidamente la potestad
sancionatoria, requiere que la contravención al ordenamiento jurídico haya sido
determinada por el elemento subjetivo en la conducta del administrado.
El principio de
culpabilidad ha de matizarse a la luz del interés general en aquellas
situaciones en que el Derecho sancionador se encamina a la protección del
interés público, como pilar fundamental del Derecho Administrativo.
Específicamente nos
referimos a los actos de la Administración cuya finalidad última no es
meramente infligir un castigo ante la inobservancia de la Ley, sino, la toma de
medidas para la protección del interés general o de un conglomerado (tales como
retiro del mercado de productos en mal estado, cierres temporales de locales
que pongan en peligro la salud, etc). El despliegue de estas acciones, si bien
no se excluye del imperativo de una cobertura legal, responde a razones de interés
general, y opera independientemente de la existencia de dolo o culpa en el
destinatario que se vea afectado por las mismas.
Por otra parte, es
preciso aclarar que este Tribunal no proclama la impunidad ante la existencia
de una infracción, sino, la necesidad de determinar claramente en cada caso
quienes son los sujetos a los que es válidamente atribuible la conducta
sancionable.”
EL ERROR DE
PROHIBICIÓN.
“Si se acepta que al
Derecho Administrativo Sancionador le son aplicables los Principios del Derecho
Penal, habrá que aceptar también lógicamente la aplicación de lo expuesto en el
Código Penal a propósito del error y de sus variedades: el error de tipo y el
error de prohibición, así como de sus correspondientes sub-variedades: el error
vencible e invencible.
El error de tipo
supone que el autor tiene un conocimiento equivocado de alguno de los
elementos, tanto descriptivos como normativos, que aparecen en el tipo.
Mientras que el error de prohibición supone que el autor desconoce que su
acción es ilícita, o sea que ignora que está prohibida. Este último comprende
dos subvariedades: a) la ignorancia de la existencia o vigencia de la normativa
prohibida y b) cuando conociendo la norma no se considera aplicable al caso. La
situación se complica más cuando el tipo no aparece en una sola norma sino que
es el resultado de la integración de varias, realizada a través de una o varias
remisiones, con lo cual surge el problema de las consecuencias de su ignorancia
incluso para aquel a quien se supone debe conocer la Ley remitente.
La jurisprudencia nos
ofrece abundantes testimonios de exoneración de culpabilidad por causa de error
de prohibición, que opera no sólo en supuestos de ignorancia absoluta
(desconocimiento de la norma) sino también en el grado más atenuado de error
excusable de interpretación. Si el error de interpretación es producido por la
desidia del legislador o de la Administración al no haberse preocupado de
redactar claramente sus disposiciones, es lógico relacionarle con la figura del
error producido directamente por una conducta de la Administración. En esa
misma línea se encuentran los supuestos en los que la Administración ha llegado
a "aconsejar" a los infractores a que actúen de una determinada
manera, caso en el que podría incluso llegarse a revocar una multa impuesta,
por considerar que los sancionados obraron en legitima confianza de que
actuaban de forma correcta y de que sería absurdo sancionar una conducta que la
propia administración aconsejó.
Con base en las
consideraciones expuestas en los párrafos que anteceden, es posible concluir
que al igual que en el Derecho Penal, en el Derecho Administrativo sancionador
se exige la culpabilidad a título de dolo o culpa, ya que según el Principio de
Culpabilidad, para que una actuación sea sancionable, ésta debe realizarse con
dolo o culpa y además debe existir un nexo de culpabilidad que implique un
grado de responsabilidad del hecho que se imputa, es decir un ligamen entre el
autor y el hecho, lo cual también tiene asidero legal en el artículo 40 de la
Ley de Protección al Consumidor.”
CONFLICTO NORMATIVO
SE PRODUCE ENTRE UNA LEY FORMAL Y UNA NORMA INFRALEGAL
“La parte actora
alegó en la demanda, que para que un hecho sea sancionable debe existir dolo o
culpa y además un nexo de culpabilidad que implique un grado de responsabilidad
del hecho que se imputa. En ese sentido, al estar el Banco demandante sujeto al
control de la Superintendencia del Sistema Financiero, éste aplicó la Norma
Prudencial NPB4-21 autorizada por el Banco Central de Reserva y
Superintendencia del Sistema Financiero, lo que generó un error de prohibición,
ya que el artículo 5 de la Norma Prudencial mencionada era contrario a lo
dispuesto en la Ley de Protección al Consumidor. Alegó que debido al evidente
error de prohibición inducido por la Administración, no existe culpabilidad por
parte del Banco, lo cual incluso fue aceptado por la autoridad demandada.
Al respecto, la
autoridad demandada señaló que si bien no había dolo en la actuación del
referido Banco, si existió negligencia en su actuación, ya que el Banco
demandante es manejado por profesionales a los que difícilmente se les puede
atribuir un error invencible respecto del contenido de las leyes reguladoras
del desarrollo de sus funciones.
Al aplicar el
Principio de Culpabilidad al caso de autos, debe considerarse que el Banco
demandante se encuentra sujeto al control de la Superintendencia del Sistema
Financiero, Institución que funciona como ente rector y regulador de la
actividad bancaria. De conformidad con el artículo 1 de la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Sistema Financiero, la citada Superintendencia, es una
Institución integrada al Banco Central de Reserva de El Salvador, que contará
con autonomía en lo administrativo, presupuestario y en el ejercicio de las
atribuciones que le confiere la Ley. Por su parte, el artículo 2 de dicha Ley
establece que la referida Superintendencia tendrá como finalidad principal
vigilar el cumplimiento de las disposiciones a las Instituciones sujetas a su
control, y le corresponderá la fiscalización del Banco Central, de los Bancos
Comerciales, entre otros. En dicha normativa, es que el Banco demandante
justifica que aplicó la Norma Prudencial NPB4-21 -autorizada por el Banco
Central de Reserva y la Superintendencia del Sistema Financiero-, lo cual hizo
con absoluta confianza y certeza de estar actuando en la forma correcta al
utilizar para el caso la Ley especial que consideró aplicable.
Sin embargo, debe
anotarse que la NPB4-21 —a la cual la autoridad demandada otorgó carácter de
"ley especial" preferente sobre la Ley de Protección al Consumidor,
fue aprobada por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema
Financiero, en las sesiones del ocho de diciembre de mil novecientos noventa y
nueve y cinco de enero de dos mil, en uso de la potestad que le otorga el
artículo 66 inciso final de la Ley de Bancos: "la Superintendencia deberá
emitir las disposiciones que permitan la aplicación de este Capítulo
(Relaciones entre las operaciones activas y pasivas)". Teniendo en cuenta
ello, dicha norma prudencial —emitida en ejercicio de la potestad normativa de
la Administración— tiene el carácter de fuente secundaria y, por ello,
subordinada a la fuente constitucional y a las fuentes primarias. Por su parte,
la Ley de Protección al Consumidor, fue emitida por la Asamblea Legislativa, en
ejercicio de lo prescrito en el artículo 131 ordinal 5° de la Constitución de
la República, mediante el Decreto Legislativo número setecientos setenta y seis
del dieciocho agosto de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial ciento
sesenta y seis, tomo trescientos sesenta y ocho, del ocho de septiembre de dos
mil cinco.
La Sala de lo
Constitucional en la Sentencia del cuatro de abril de dos mil ocho, Inc.
40-2006, ha sostenido que las leyes, atendiendo a la preferencia de una sobre
otra en la aplicación, pueden ser generales o especiales. La ley general regula
un ámbito amplio de sujetos, situaciones o cosas, mientras que la ley especial
regula un sector más reducido y se sustrae del ámbito general —en atención a
valoraciones específicas que, según el legislador, justifican un tratamiento
diferente-.
Si bien la parte
actora sostiene que el artículo 5 de la NPB4-21 estaba en "aparente"
contradicción con los artículos 19 letra a) y 20 letra e) de la Ley de
Protección al Consumidor, los cuales, respectivamente, establecen obligaciones
y prohibiciones especiales para los proveedores de servicios financieros, esta
Sala considera que, no obstante la Ley de Protección al Consumidor en principio
es una Ley general —regula un ámbito amplio de sujetos, situaciones o cosas—,
ello no impide que en la misma existan disposiciones especiales dirigidas a
resolver situaciones particulares. En ese sentido, los artículos 19 letra a) y
20 letra e) de la referida Ley, son también normas especiales, ya que fueron
emitidas para establecer obligaciones y prohibiciones específicas de los
proveedores de servicios financieros —a diferencia de otras disposiciones de
dicha Ley que tienen carácter general, en cuanto van dirigidas a cualquiera que
establezca relaciones con los consumidores—.
Ahora bien, la parte
actora señala una contradicción aparente entre los artículos citados de la Ley
de Protección al Consumidor y la NPB4-21, ya que al ser esta última una norma
vigente especial de obligatorio cumplimiento para el Banco Salvadoreño S.A.
—ahora Banco Davivienda S.A.—, era de aplicación preferente sobre la Ley de
Protección al Consumidor. Sin embargo, como ha quedado establecido, tal
argumento no es tan válido ya que la Ley de Protección al Consumidor también es
una fuente normativa vigente, de obligatorio cumplimiento, y los artículos 19
letra a) y 20 letra e) de la misma, constituían también normas especiales. Ello
implica que sí existía una antinomia, pues dos normas pertenecientes al mismo
ordenamiento y con el mismo ámbito de validez (temporal, espacial, personal y
material) imputaban efectos jurídicos incompatibles en las mismas condiciones
fácticas. Así, el conflicto generado por la incompatibilidad se entablaba entre
una disposición que prohibía hacer algo —la Ley de Protección al Consumidor— y
otra que permitía hacerlo —la NPB4-21—. Sin embargo es clave señalar que el
artículo 5 de la NPB4-21 solo establece qué se entiende por "recargo"
aplicado por los bancos; no obliga a las entidades bancarias a realizar ese
cobro a los ahorrantes.
Con el fin de dirimir
el conflicto planteado debe tenerse en cuenta que en el presente caso, el
conflicto normativo se produce entre una ley formal y una norma infralegal, por
lo que, al ser normas de distinto grado jerárquico, aquella de menor fuerza
normativa resulta inválida. Si bien es cierto que la NPB4-21 entró en vigencia
antes que la Ley de Protección al Consumidor —por lo que, a partir de su
emisión, las actuaciones basadas en ella eran válidas—, con la aprobación de la
Ley de Protección al Consumidor se generó una invalidez sobrevenida. En otras
palabras, la norma prudencial fue válida hasta la creación de la norma
superior.
Así, en razón de que
tanto las disposiciones de la NPB4-21 como las de la Ley de Protección al
Consumidor constituyen normas especiales en el caso concreto, el criterio de
especialidad no es idóneo para resolver el conflicto. En ese sentido, dado que,
por un lado, la Ley de Protección al Consumidor establece una prohibición
dirigida especialmente a los proveedores de servicios financieros y, por otro
lado, la NPB4-21 establece un permiso positivo para los mismos proveedores, no
existe una disposición general que pueda ser interpretada restrictivamente, por
lo que es imposible aplicar una de las normas sin que entre en conflicto con la
otra —hacerlo supondría anular la fuerza de las normas—. Consecuentemente, el
conflicto debe resolverse por aplicación de la norma superior.”
FALTA DE DOLO O CULPA
AL PRODUCIRSE UN ERROR DE HECHO O DERECHO EN LA APLICACIÓN DE LEY, EXCLUYE DE
RESPONSABILIDAD EN LA IMPOSICIÓN DE SANCIÓN A LA INSTITUCION QUE LO COMETE
“No obstante lo
expuesto, el Banco demandante alega que, en su caso se produjo un error de
prohibición inducido por la Administración, ya que a su juicio el artículo 5 de
la Norma Prudencial NPB4-21, a pesar de estar en aparente contradicción con la
Ley de Protección al Consumidor, era norma vigente dictada por la
Superintendencia del Sistema Financiero y en ese sentido, de obligatorio
cumplimiento para los operadores bancarios de conformidad con el artículo 2 de
la citada norma prudencial que señala que "Los sujetos obligados al
cumplimiento de estas Normas son los bancos constituidos en El Salvador, las
sucursales de bancos extranjeros establecidas en el país, las oficinas de
bancos extranjeros establecidos en el país, y el Banco Central de
Reserva", por lo cual decidió aplicar la norma prudencial en referencia,
en el entendido que su actuación se encontraba apegada a derecho.
Con base en lo
expuesto, esta Sala considera que el Banco demandante efectivamente actuó
carente de dolo y culpa al aplicar la norma específica NPB4-21 dictada por el
ente que no solo le regula, sino que además vigila sus actuaciones, y aunque
erró al analizar la jerarquía normativa que se ha expuesto en este
considerando, actuó en ausencia de culpabilidad creyendo que era lícito aplicar
el artículo 5 de la Norma Prudencial NPB4-21, obrando pues de buena fe y con
fundamento jurídico.
Así pues, la ausencia
de dolo y culpa en la conducta del Banco demandante, únicamente permite que se
le exonere de la multa impuesta, más no es argumento suficiente para dotar de
legalidad su actuación con relación a los cobros por inactividad y manejo de
cuentas que realizó a un buen número de ahorrantes, ya que como se dijo, el
artículo 5 de la NPB4-21 no habilita a las entidades bancarias a realizar esos
cobros a los ahorrantes.
La parte actora alegó
en su demanda, la falta de proporcionalidad de la multa impuesta, sin embargo,
debido a la exoneración de la multa por fatal de dolo y culpa que se ha
advertido en el caso de autos, lo cual afecta la legalidad de la multa
impuesta, no es necesario entrar al análisis de dicho argumento de ilegalidad.”
DE LA INACTIVIDAD DE
LAS CUENTAS
“Finalmente la parte
actora alega que la autoridad demandada realizó una errónea interpretación del
artículo 73 de la Ley de Bancos, ya que confunde dos figuras distintas, que son
la inactividad y la prescripción y agregó que el origen de la inactividad es
eminentemente contractual, fundamentado en la norma prudencial NPB4-21
autorizada por el Banco Central de Reserva, cuyo fundamento es la pasividad del
movimiento de la cuenta.
La autoridad
demandada señaló que el llamado recargo por inactividad es contrario a lo
regulado en el artículo 19 letra a) de la Ley de Protección al Consumidor y que
el artículo 73 de la Ley de Bancos, fue un elemento que abonó a fundamentar que
el legislador no había dispuesto ante la inactividad de las cuentas los pretendidos
efectos que le otorgó el Banco demandante, siendo en consecuencia inválido
efectuar el recargo por inactividad por falta de asidero legal.
Como ha quedado
establecido en el considerando que antecede, si bien la NPB4-21 entró en
vigencia antes que la Ley de Protección al Consumidor —por lo que, a partir de
su emisión, las actuaciones basadas en ella eran válidas—, con la aprobación de
la Ley se generó una invalidez sobrevenida de la referida norma prudencial, es
decir que la norma prudencial fue válida hasta la creación de la norma
superior.
Por ello, y sobre
este punto, es básico revisar lo que al respecto regula la Ley de Protección al
Consumidor, que en su artículo 18 literal c) señala: "Queda prohibido a
todo proveedor: (...)c) Efectuar cobros indebidos, tales como cargos directos a
cuenta de bienes o servicios que no hayan sido previamente autorizados o
solicitados por el consumidor. En ningún caso el silencio podrá ser
interpretado por el proveedor como señal de aceptación del cargo de parte del consumidor."
Asimismo, el artículo 19 del mismo cuerpo legal prescribe que "Los
proveedores de servicios de crédito, bursátiles o servicios financieros en
general, en sus relaciones contractuales con los consumidores de los referidos
servicios, están obligados según el caso, a cumplir con lo siguiente: a) Cobrar
sólo los intereses, comisiones y recargos que hubiesen sido convenidos con el
consumidor, en los términos y formas establecidos en el contrato, y conforme a
la ley."
Por su parte, el
artículo 73 de la Ley de Bancos señala que "Se tendrán por prescritos y
pasarán a favor del Estado, los saldos a cargo de bancos y a favor del público
ahorrante provenientes de depósitos, títulos de capitalización, giros recibidos
o cualesquiera otras cuentas que hubieren cumplido diez o más años de
permanecer inactivas.
Se entenderá que una
cuenta ha permanecido inactiva cuando su titular no haya efectuado con el
banco, acto alguno que muestre su conocimiento de la existencia del saldo a su
favor o su propósito de continuar manteniéndolo como tal en el banco. En ambos
casos, el plazo de la prescripción se empezará a contar a partir de la fecha en
que se ejecutó el último acto.
Con el fin de evitar
la prescripción, en los primeros sesenta días de cada año calendario, cada banco
deberá publicar una vez en dos de los diarios de circulación nacional la lista
total de cuentas que en el año inmediato anterior hayan cumplido ocho o más
años de permanencia inactivas, indicando el número y clase de la cuenta y el
nombre de los titulares por orden alfabético. Los bancos podrán, adicionalmente
y a su juicio, utilizar otros medios para evitar la prescripción."
Lo anterior implica
que el legislador ya estableció claramente la consecuencia jurídica de la
inactividad de las cuentas al disponer que, después de transcurridos diez años
los saldos de esas cuentas pasarán al Estado y no a favor del Banco. Además, el
recargo por inactividad, en la medida que extingue el saldo de las cuentas,
contraría la consecuencia legal consignada en la norma, ya que no sólo se
afecta al ahorrante, sino al Estado mismo al impedir que éste pueda disponer de
los fondos en los términos que la Ley señala.
Del análisis de lo
planteado por las partes y la normativa relacionada, es posible concluir que,
la autoridad demandada no interpretó erróneamente el contenido del artículo 73
de la Ley de Bancos, ya que la Ley aplicable es clara y precisa en sus
postulados, mismos que fueron correctamente aplicados por el Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor al emitir los actos administrativos
impugnados.
Finalmente, queda
claro que el cobro de recargos por inactividad no encuentra asidero legal en la
NPB4-21 como asegura la parte actora, y por el contrario, constituye un
incumplimiento del Banco a su obligación de cobrar comisiones y recargos de
conformidad con los parámetros establecidos en los artículos 18 literal e) y 19
literal a) de la Ley de Protección al Consumidor, por lo cual dichos cobros por
inactividad y manejo de cuentas, se encuentran al margen de la Ley y es así
como deben declararse.
Por lo expuesto, este
Tribunal considera que en este aspecto, no se han configurado las violaciones
alegadas.”