LEY DE ADQUISICIONES Y
CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LA
SANCIÓN DE MULTA SOLO PROCEDE POR CAUSAS IMPUTABLES AL CONTRATISTA
“Tal
como lo establece el artículo 82 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de
la Administración Pública (en adelante, la LACAP), el contrato suscrito con la
Administración Pública resultante de un procedimiento licitatorio, debe
cumplirse en el lugar, fecha y condiciones establecidas en su texto y en los
documentos contractuales anexos al mismo. Lo anterior no excluye la aplicación
directa de la LACAP y su reglamento, de conformidad con los artículos 2 y 173
del primer cuerpo normativo y 1 del reglamento.
En
el presente caso, la sociedad demandante expone que existen dos versiones del
contrato suscrito con el Ministerio de la Defensa Nacional, con la misma fecha,
siendo el definitivo el agregado de folios 9 al 13, en cuya cláusula tercera
fue incluida la obligación a cargo del contratante de pagar a MATESA, S.A. DE
C.V. un anticipo equivalente al treinta por ciento del total del monto del
contrato.
Sobre
el contenido de la referida cláusula no existe discrepancia entre lo expuesto
por la actora y el Ministerio demandado, pues éste también refiere y confirma
su obligación contractual de entregar un anticipo (por ejemplo, ver folio 160
vuelto); asimismo, la denominada “versión definitiva” del contrato (que incluye
la entrega de un anticipo por la contratante) es la única versión que consta en
la certificación del expediente administrativo presentado por el Ministerio de
la Defensa Nacional (folios 103 al 107).
Ahora
bien, el objeto del contrato número 02-I-2010, suscrito el veintiocho de junio
de dos mil diez por el Ministerio de la Defensa Nacional (contratante) y
MATESA, S.A. DE C.V. (contratista), según la cláusula primera, era la
reparación del sistema de abastecimiento AV-GAS y AV-JET de la Segunda Brigada
Aérea, que incluía el suministro e instalación de los componentes detallados en
el cuadro que consta a folio 103 del expediente, por un precio total de
doscientos veintinueve mil cuatrocientos ochenta y cinco dólares con treinta y
siete centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($229,485.37), según
la cláusula tercera.
Asimismo,
de conformidad con la cláusula cuarta de dicho contrato, MATESA, S.A. DE C.V.
debía ejecutar la reparación en cuestión y entregar las obras completamente
terminadas según las condiciones y especificaciones técnicas de las bases de
licitación, en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario,
contados a partir de la fecha en que el contratista hubiere recibido la copia
del contrato debidamente legalizado y la Orden de Inicio emitida por la DACL
A
folio 82 consta la copia certificada de la orden de inicio a que se refiere la
cláusula cuarta del contrato, de fecha quince de julio de dos mil diez y
recibida por la demandante el diecinueve del mismo mes y año; de manera que la
fecha límite para la entrega de los suministros y la ejecución de la reparación
convenida era el dieciséis de noviembre de de dos mil diez.
Es
un hecho aceptado expresamente por la contratista, MATESA, S.A. DE C.V., que
tal plazo no fue cumplido (folio 3 vuelto), siendo excedido según el detalle
que aparece en el acto impugnado (ver folio 21).
Establecidas
las anteriores condiciones del contrato y el incumplimiento del plazo de
entrega, importa destacar que, según el artículo 85 de la LACAP, cuando el
contratista incurre en mora en el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales (verbigracia, falta de entrega del bien o entrega tardía) por
causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del contrato o
imponerse el pago de una multa por cada día de retraso, calculada de
conformidad con la tabla prevista en dicha disposición y previa audiencia
conferida al contratista. Tal disposición se encuentra contemplada, igualmente,
en la cláusula séptima del contrato número 02-I-2010, suscrito por las partes,
que regula la sanción por mora.”
CUANDO
EL CONTRATISTA INCURRE EN MORA EN EL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES
CONTRACTUALES POR CAUSAS AJENAS A ÉL, TENDRÁ DERECHO A QUE SE LE CONCEDA UNA
PRÓRROGA SIN QUE EL MISMO SE HAGA MERECEDOR DE UNA SANCIÓN
“En
aplicación de lo anterior, ante la mora de MATESA, S.A. DE C.V., se constata
que el nueve de septiembre de dos mil once, el Ministerio de la Defensa
Nacional le comunicó a la sociedad contratista que le impondría una multa por
la cantidad de dieciocho mil cuatrocientos treinta dólares de los Estados
Unidos de América, concediéndole, por tanto, un plazo de tres días para
pronunciarse sobre el particular (según acta de folios 78 y 79).
En
uso de la audiencia conferida, mediante el escrito de folios 71 al 73, MATESA,
S.A. DE C.V. manifestó no estar de acuerdo con la imposición de la multa,
aduciendo que existían justificaciones técnicas y legales de la mora en la
entrega de los suministros, siendo éstas: la entrega tardía del anticipo
consignado contractualmente, la entrega extemporánea de tanques por parte de la
contratante, atrasos en el tiempo de fabricación y retraso de los proveedores
del servicio de transporte; todas ellas imposibles de atribuir a la actora,
según ésta.
Realizado
el anterior trámite, la autoridad demandada dictó el acto objeto de impugnación
(folios 48 al 50) analizando y desechando los motivos esgrimidos por la parte
actora como eximentes de responsabilidad del incumplimiento del contrato,
imponiendo la multa señalada a MATESA, S.A. DE C.V.
De
lo anterior se evidencia que la Administración Pública llevó acabo el
procedimiento de ley para la imposición de la multa, en aplicación del artículo
85 de la LACAP.
Ahora
bien, como se ha indicado, en el presente caso no existe controversia en cuanto
a la mora en la entrega de los suministros y la reparación convenida. Más bien,
el punto medular del motivo de ilegalidad invocado estriba en que, según la
actora, tal incumplimiento contractual no puede dar lugar a la imposición del
pago de una multa por haber sido producto de causas ajenas a su voluntad; es
decir, por no serle imputable.
Específicamente,
señala que el retraso en la entrega del objeto del contrato se debió en gran
medida al pago tardío del anticipo pactado por parte del Ministerio de la
Defensa Nacional, situación que, a su vez, tuvo un efecto negativo en la
entrega de los suministros por los fabricantes.
Sobre
el particular, es importante recordar que la sanción de multa por mora en el
cumplimiento de las obligaciones del contratista, sólo procede por causas
imputables a éste (artículo 85 de la LACAP), en atención al principio de
culpabilidad o de responsabilidad (y, con ello, el principio de presunción de
inocencia, pues sólo puede sancionarse al administrado al constatar que se
trata de una conducta antijurídica atribuible volitivamente al" mismo).
En
esta sintonía, el artículo 86 de la LACAP señala que si el retraso del
contratista se debiera a causa no imputable al mismo debidamente comprobada,
tendrá derecho a solicitar y a que se le conceda una prórroga equivalente al
tiempo perdido, sin que el mero retraso le dé derecho a reclamar una
compensación económica adicional. Lo anterior es propio de la teoría general de
las obligaciones.
En
general, imputar significa atribuir, achacar algo o alguien, hacerlo
responsable de ello. En nuestro ordenamiento jurídico, por el principio de la
responsabilidad subjetiva o de culpabilidad, un daño o perjuicio le es
imputable a un sujeto cuando lo ha causado con dolo o culpa. En consecuencia,
el deudor no responde de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento
íntegro de la obligación o de su cumplimiento tardío si ello se debe no a su
culpa o dolo, sino a causas ajenas a su voluntad. En este caso toca al acreedor
cargar con los perjuicios.”
CASO
FORTUITO Y FUERZA MAYOR
“Entre
las causas ajenas a la voluntad destacan el caso fortuito y la fuerza mayor.
Doctrinariamente,
por caso fortuito se entiende un evento natural inevitable, al cual no es
posible resistir, como un terremoto, rayo, huracán, incendio no imputable,
epidemia, etc., y por fuerza mayor a hechos humanos inevitables para cualquier
deudor, como su aprisionamiento por error de la autoridad. En ambos casos el
deudor queda exento de responsabilidad. Así lo prevé el artículo 1429 inciso
segundo del Código Civil ––citado como regla general— al señalar: “La mora
producida por fuerza mayor o caso fortuito no da lugar a indemnización de
perjuicios”.
Dado
a que los efectos jurídicos del caso fortuito y los de la fuerza mayor son
equiparables como causa de exclusión de responsabilidad, nuestro Código Civil
ha vuelto equivalentes ambas expresiones, al decir: “Se llama fuerza mayor o
caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir; como un naufragio, un
terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un
funcionario público, etc.” (artículo 43).
Los
artículos 86 de la LACAP y 59 de su reglamento evidencian que la teoría de la inimputabilidad
—y la exención de responsabilidad–– es aplicable en el marco del cumplimiento
de obligaciones emanadas de un contrato suscrito con la Administración Pública;
específicamente, previendo el derecho a favor del contratista de que, en caso
de existir fuerza mayor o caso fortuito, se le conceda una prórroga para la
entrega de los bienes, sin que el mismo se haga merecedor de una sanción.”
PROCEDE
A CONFIRMAR LA SENTENCIA CUANDO LOS HECHOS ARGUMENTADOS POR EL CONTRATISTA EN SU
SOLICITUD NO FUERON DEMOSTRADOS FEHACIENTEMENTE
“Entonces,
para que el caso fortuito o la fuerza mayor eximan de responsabilidad por mora
al contratista —dando lugar a una prórroga en el plazo de entrega en lugar de
imponerle una multa—, es menester o ineludible que se cumplan ciertos
requisitos establecidos en la ley respectiva y, en su caso, en los documentos
contractuales.
Para
el caso que nos compete, la cláusula novena del contrato número 02-I-2010,
referida a “CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR”, establece: “EL CONTRATISTA podrá
solicitar una ampliación en el plazo de entrega del objeto del presente
contrato, si existieren causas que puedan tipificarse como caso fortuito o
fuerza mayor que le impidan cumplir con el plazo de entrega de las obras objeto
de este contrato, lo cual se tramitará por medio de Resolución Modificativa. La
solicitud de prórroga deberá presentarse en la Dirección de Adquisiciones y
Contrataciones Institucional del Ministerio de la Defensa Nacional, adjuntando
la prueba de la causa invocada, quien oyendo previamente la opinión de las
instancias correspondientes y si las causas fueren justificadas, se otorgará la
prórroga por el tiempo que fuere necesario, por medio de resolución pronunciada
por el Ministerio de la Defensa Nacional” (el subrayado es propio).
Es
evidente que, según el contrato número 02-I-2010, no basta la sola existencia
del caso fortuito o la fuerza mayor para que el contratista obtenga" una
prórroga y no responda por la mora, pues también es necesario: (a) que tal
causa y la petición de prórroga sea notificada por escrito a la Administración
Pública contratante, dentro de cierto plazo (anterior al procedimiento sancionador); y, (b) que la
causal invocada sea justificada o probada (tanto en su concurrencia como en su
duración). Únicamente al concurrir los anteriores requisitos, el contratista
tiene derecho a una prórroga del plazo original de entrega o cumplimiento, y,
con ello, de la exención de la responsabilidad por mora prevista en el artículo
85 de la LACAP.
Dichos
requisitos son robustecidos por los artículos 86 de la LACAP y 59 de su
reglamento (vigentes durante el plazo de entrega). El primer artículo establece
que: “Si el retraso del contratista se debiera a causa no imputable al mismo debidamente comprobada, tendrá
derecho a solicitar y a que se le
conceda una prórroga equivalente al tiempo perdido (...)”. Y la segunda
disposición establece que “La prórroga de los plazos contractuales deberá ser
acordada por el Titular mediante resolución razonada, previo al vencimiento del
plazo pactado (...). Cuando se solicite
prórroga por incumplimiento en el plazo por caso fortuito o fuerza mayor, el
contratista expondrá por escrito al contratante las razones que impiden el
cumplimiento de sus obligaciones contractuales y presentará las pruebas que
correspondan” (el subrayado es propio).
Así
las cosas, en el presente caso, debe verificarse que (a) MATESA, S.A. DE C.V.
haya presentado una solicitud de prórroga por escrito a la Dirección de
Adquisiciones y Contrataciones Institucional del Ministerio de la Defensa
Nacional, (b) dentro del plazo original de entrega de los suministros y la
reparación pactados, (c) alegando un hecho calificable como caso fortuito o
fuerza mayor y (d) adjuntando la prueba de su existencia y duración; pues, sólo
concurriendo las anteriores circunstancias es posible concluir que a la
contratista debió concedérsele una prórroga o que, de no habérsele concedido,
lo fue indebidamente; no siendo, por tanto, merecedora de la sanción impuesta.
En
cuanto al primer requisito, en la certificación del expediente administrativo
consta un escrito de fecha once de noviembre de dos mil diez, mediante el cual
MATESA, S.A. DE C.V., por medio de su apoderado general administrativo,
solicita a la Dirección de Adquisiciones y Contrataciones Institucional del
Ministerio de la Defensa Nacional, una prórroga de treinta (30) días para
finalizar la reparación de los sistemas en la Segunda Brigada Aérea de Comalapa
(folio 98); asimismo, este escrito fue presentado durante la vigencia del plazo
original de entrega o cumplimiento del contrato (el cual finalizaba el
dieciséis de noviembre de dos mil diez), verificándose, así, la segunda
condición.
En
este punto es importante aclarar que en la certificación del expediente
administrativo también consta un escrito de MATESA, S.A. DE C.V. dirigido a la
autoridad demandada, de fecha tres de marzo de dos mil once (folio 90); sin
embargo, ni el mismo ni su documento anexo (folio 91) serán considerados para
efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos para la prórroga ––y,
con ello, la exoneración de la multa—, por cuanto el escrito de folio 90 es
extemporáneo —fue presentado fuera del plazo original de entrega— y, además,
porque pese a que en él se hace alusión a las supuestas razones por las cuales
el “proyecto” a cargo de la contratista “se atrasó”, no contiene la petición
expresa de prórroga del plazo de entrega.
Ahora
bien, continuando con el análisis de la solicitud de folio 98, en ella la
contratista únicamente expresa que: “La razón por la que solicitamos dicha
prórroga es que por motivos de fuerza mayor el fabricante sufrió retraso en la
entrega de las materias primas para la elaboración de los filtros de
combustible, situación que ya fue subsanada” (el subrayado es propio).
Se
advierte, entonces, que en la referida solicitud no se describe el hecho
concreto que pudo ser calificado por la contratista como “de fuerza mayor” (sea
la entrega tardía del anticipo u otro hecho no imputable a su voluntad),
imposibilitando, así, su examen y la valoración de su procedencia por parte de
la Administración Pública y aún de esta Sala. Y es que aunque el retraso en el
pago del anticipo del precio del contrato es un hecho aceptado por el
Ministerio de la Defensa Nacional (ver folio 160 vuelto), en ningún momento fue
precisada tal circunstancia en la carta en cuestión (folio 98) como el único o
uno de los motivos del retraso de la contratista en la entrega y reparación
convenidos; ni, menos aún, es posible que esta Sala lo presuponga por ser
alegado una vez iniciado el procedimiento sancionatorio, pues la ley y el
contrato son claros al identificar el momento oportuno para alegar el motivo de
fuerza mayor.
Adicionalmente
se advierte que la carta del once de noviembre de dos mil diez (folio 98) no
fue acompañada por la prueba correspondiente (no consta documento anexo a ella
en la certificación del expediente administrativo ni en la carta se expresa que
adjunta algún documento o que se ofrece otro tipo de prueba). Es decir, la
falta de concreción del motivo de “fuerza mayor” tampoco podía suplirse con
algún elemento de prueba que evidenciara el hecho específico supuestamente
justificante.
Vale
reiterar que en virtud de los artículos 86 de la LACAP y 59 de su reglamento,
el contratista debía indicar la causa concreta que, en este caso, fue
calificada como de “fuerza mayor”, y comprobar su existencia presentando las
pruebas que correspondieran; exigencias también contenidas en la cláusula
novena del contrato número 02-I-2010, suscrito por las partes. Efectivamente,
la regla general es que “El deudor es obligado a probar el caso de fuerza mayor
que alega” (artículo 1544 del Código Civil).
En
otras palabras, el deudor que alega el caso de fuerza mayor para eximirse de la
responsabilidad por el incumplimiento —total o parcial–– de su obligación, debe
especificar el hecho, probar la ocurrencia del mismo, y, con ello, que éste no
ha sobrevenido por su culpa, que ha empleado la debida diligencia o cuidado, y
que, por tanto, directa e involuntariamente impidió el cumplimiento de la obligación
en cuestión.
En
esta sintonía, el Ministerio de la Defensa Nacional, en respuesta a la
solicitud de folio 98, dictó la resolución del ocho de diciembre de dos mil
diez (folio 95), denegando la prórroga de treinta días solicitada por la
sociedad MATESA, S.A. DE C.V. Dicha decisión se fundamentó, precisa y
exclusivamente, en que los hechos argumentados por la contratista en su
solicitud no fueron demostrados fehacientemente.
Debe
enfatizarse, nuevamente, que el momento oportuno para que la sociedad
demandante expusiera los argumentos relativos a la inimputabilidad de la mora
(cumpliendo el resto de los requisitos expuestos), era en ocasión a la
solicitud de la prórroga del plazo original y no hasta el procedimiento
sancionador. Aún así, se evidencia que en el acto impugnado la autoridad
demandada tuvo a bien pronunciarse sobre los mismos (folios 48 vuelto y 49),
pero evidentemente descartándolos, tanto por no haber sido alegados
oportunamente como por no ser comprobados antes ni en este momento por la
demandante.
En
este contexto, al no comprobarse la eximente de responsabilidad en su momento
invocada, es decir, el caso de fuerza mayor (fuere el pago tardío del anticipo
por parte del Ministerio de la Defensa Nacional u otro hecho), la multa
establecida en el artículo 85 de la LACAP (y en la cláusula séptima del
contrato número 02-I-2010), por la mora en la entrega de los suministros y la
reparación a cargo de la sociedad demandante, es procedente.
En
suma, este Tribunal confirma que no ha existido una vulneración al principio de
culpabilidad ni, por tanto, al de presunción de inocencia, en atención a que la
autoridad demandada impuso la multa de ley ante la improcedencia de la oportuna
solicitud de prórroga por la falta de justificación y comprobación de la causa
eximente de responsabilidad alegada; en consecuencia, el acto cuestionado no
puede ser declarado ilegal por este motivo.”