ECONOMÍA EN LA CONSTITUCIÓN

FUNCIONES QUE PUEDE REALIZAR EL ESTADO A TRAVÉS DE LAS NORMAS ECONÓMICAS

“1. Las Constituciones contemporáneas, como se ha visto, son intensamente materiales; así, además de la consagración de los valores y principios básicos de la comunidad política y de los derechos fundamentales, también incluyen una serie de normas (dispersas o recogidas en una sección) que tienen por objeto establecer el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica. A ese conjunto de normas la doctrina le denomina “Constitución Económica”.

Nuestra Constitución sigue esa tendencia, por lo que establece un Título V, con la rúbrica “Orden Económico”, que abarca distintos aspectos de esta materia (arts. 101-120). No obstante, disposiciones constitucionales no incluidas en ese Título también conciernen a la economía. Así, entre otros, los arts. 22, 23, 89, 131 ords. 6°, 8°-13° y 30°, 148, 167 ords. 3° y 4°, 168 ords. 6° y 15°, 195-199 y 223-234 Cn. Debe advertirse que algunas de estas disposiciones, por su ubicación sistemática, suelen estudiarse como disciplinas autónomas del Derecho (Financiero, Tributario, Presupuestario, etc.), pero ello no las sustrae de la Constitución Económica, pues prescriben los medios, instrumentos o instituciones concretos de los que dispone el Estado para realizar los principios constitucionales económicos.

Las normas de la Constitución Económica no tienen una naturaleza uniforme. Pueden adoptar la forma de principios, instituciones, derechos o garantías. Por otro lado, son normas de contenido muy variado. Así, algunas establecen fines u objetivos del Estado en el campo económico, mientras que otras precisan las modalidades de actuación estatal para lograr dichos fines u objetivos (actividades de regulación, de gestión, de prestación, etc.).

Desde esta perspectiva, las funciones que el Estado puede realizar a través de las normas económicas son las siguientes: (i) ordenar la vida económica, a fin de que el ejercicio de los derechos económicos de los individuos y de los grupos no perjudique a terceros ni atente contra el interés general; (ii) encauzar la producción y distribución de bienes indispensables para la satisfacción de necesidades humanas básicas, y (iii) informar la dirección del proceso económico en general, orientándolo hacia metas de interés general.

Es así que las normas constitucionales económicas son muy heterogéneas; lo que obliga a estudiar cada una de ellas, a fin de establecer cómo opera su fuerza normativa –conforme a los criterios vistos anteriormente–. Huelga decir que el establecimiento separado de un Título relativo al orden económico nada tiene que ver con su valor normativo: son disposiciones constitucionales y, en esa medida, son auténticas normas. Con ese apartado, entonces, lo único que se pretende es individualizar un sector de la Constitución para sistematizar su contenido.”

DEBE ORIENTARSE A DIGNIFICAR AL SER HUMANO Y A HACER REAL SU LIBERTAD

“2. La Constitución salvadoreña recibe influencia tanto del constitucionalismo liberal como del social. Consecuencia de ello es que la Constitución Económica no favorece ningún modelo económico en particular, pero tampoco lo prohíbe. Así, la Constitución Económica, por un lado, reconoce la libertad de contratación (art. 23 frase 1ª), la libertad económica (art. 102) y la propiedad privada (arts. 2 inc. 1º, 103 incs. 1º y 2º y 105 inc. 1º), derechos todos de corte liberal e individualista, pero, por otro lado, a través de varias disposiciones, también habilita al Estado para intervenir con mayor o menor intensidad en la propiedad privada y en la vida económica en general, todo con miras a satisfacer el interés público o general (por ejemplo, los arts. 101 inc. 1º, 102 inc. 2º, 105 inc. final, 106, 110 incs. 1º y final, 112, 113, 114, 116 y 120 Cn.).

No obstante, la Constitución es categórica en cuanto a la concepción humanista del Estado: establece un poder político encaminado a dignificar al ser humano y a hacer real su libertad. La Constitución Económica, en la medida en que permite la iniciativa privada y la intervención del Estado, debe estar orientada a ese fin.”

DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES SATISFACEN LAS EXIGENCIAS DEL VALOR IGUALDAD

“3. Es pertinente mencionar que la doctrina –a partir del DIDH– engloba un conjunto de normas en la categoría “DESC”. Claro está, no se puede identificar la Constitución Económica con los DESC, ya que aquella no solo incluye “derechos”. Así también, como su mismo nombre indica, el campo material de los DESC es más amplio, pues añade a las relaciones económicas aspectos familiares, laborales, educativos, etc.

En todo caso, debe resaltarse la interdependencia de los derechos fundamentales: es del todo artificial separar los derechos individuales de los DESC (entiéndase aquí incluidos los derechos que reconoce la Constitución Económica), pues solo quienes alcanzan ciertas condiciones materiales –incluyendo el acceso a la educación y a la cultura– pueden disfrutar de los tradicionales derechos de libertad. En otras palabras, los DESC promueven que el valor libertad llegue a ser igual para todos, como igual es la atribución jurídica de esa libertad. En ese sentido, puede decirse que los DESC satisfacen las exigencias del valor igualdad.”

PRINCIPIOS Y VALORES BÁSICOS DE LA COMUNIDAD POLÍTICA

 “4. La Constitución Económica recoge normas de distinto tipo:

A. Principios y valores básicos de la comunidad política.

Debe resaltarse el papel que la dignidad humana y la justicia –que incluye la libertad y la igualdad– juegan en la creación y aplicación de la Constitución Económica. El logro de una existencia digna por parte de todos los seres humanos es el fin último de la Constitución Económica (art. 101 inc. 1° Cn.). Para tal efecto, debe lograrse un equilibrio entre los valores libertad e igualdad: permitir el libre desempeño de la actividad económica por parte de los particulares sin intervenciones arbitrarias del Estado, pero, por otro lado, regular dicha actividad a fin de que todas las personas realmente tengan la oportunidad de participar en la misma. No obstante, como valores y principios que son la libertad y la igualdad, no puede establecerse a priori cuál de ellos tiene más peso; el examen debe hacerse caso por caso.”

PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ACTIVIDAD ESTATAL QUE NO REQUIEREN DESARROLLO LEGISLATIVO PARA SU EFICACIA

“B. Principios relativos a la actividad del Estado que no requieren desarrollo legislativo para tener plena eficacia:

a. El principio de igualdad (art. 3 inc. 1° Cn.).

Este principio no es privativo de la Constitución Económica, pero tiene una incidencia palmaria en esta. Por un lado, como fundamento de la intervención del Estado, pues esta se justifica cuando tiene por objeto corregir las desigualdades de facto, para hacer real la libertad formalmente reconocida a todos. Por otro lado, la igualdad es relevante en el ámbito económico, por cuanto prohíbe el trato discriminatorio injustificado en la aplicación de cualquiera de las normas que componen la Constitución Económica [por ejemplo, en la concesión de incentivos (art. 131 ord. 11º)].

b. La justicia social (art. 101 inc. 1° Cn.)

El poder constituyente consagró la justicia social en el art. 101 como principio rector del orden económico y dejó claro que la misma está al servicio de la dignidad humana. La idea de “justicia social” se relaciona con la función de promover las condiciones económicas, sociales y culturales que garanticen el pleno ejercicio de los derechos y garantías heredados de las tradiciones del constitucionalismo individual (Sentencia del 26-II-2002, Inc. 19-98, Considerando V.1.B).

c. El interés social (arts. 102 inc. 1°, 106 inc. 1°, 110 inc. 1°, 117 inc. 2° y 119 Cn.).

Según esta Sala, el interés social “tiende a satisfacer las necesidades que adolecen los grupos mayoritarios del Estado, por medio de medidas legislativas o administrativas; también opera cuando se trata de evitar algún problema que afecte o pueda afectar a dichos grupos o cuando se trate de mejorar las condiciones vitales de dichos grupos mayoritarios. […] En otras palabras, es de interés social toda medida tendente a mejorar las condiciones económicas del conglomerado nacional” (Sentencia del 26-VII-1999, Inc. 2-92, Considerando III.3).

Cuando el constituyente limita algún derecho por el interés social (la libertad económica), fundamenta alguna institución en el mismo (la expropiación y los monopolios estatales) o declara como tal alguna actividad (la protección de los recursos naturales y la construcción de viviendas) es porque dichos elementos juegan un papel esencial en “la satisfacción de necesidades de sectores mayoritarios del pueblo”, por lo que hace necesaria “la intervención, coordinación y esfuerzo conjunto de las instituciones estatales, de los grupos sociales y de todos los individuos para su progresivo cumplimiento” (Sentencia del 2-VII-1998, Inc. 5-93, Considerando IV.1).

d. La función social de la propiedad (art. 103 inc. 1° Cn.)

Los individuos, en la búsqueda de su realización personal, no pueden desligarse de la sociedad de la que forman parte y a cuya convivencia también debe contribuir. En ese sentido, el Derecho no tiene solamente la función de posibilitar la coexistencia de distintas esferas jurídicas, sino también la de ser un mecanismo de cooperación entre los individuos. Ello constituye el fundamento de la función social, la cual supone que el propietario privado, al mismo tiempo que extrae provecho particular de sus bienes, debe soportar determinadas obligaciones y deberes públicos, a fin de posibilitar la utilidad colectiva que los mismos bienes reportan.

La función social persigue el beneficio general, a través de una mayor productividad o utilización de los bienes privados. En definitiva, cuando se habla de la función social de la propiedad, se aspira a una coordinación permanente de todas las manifestaciones del dominio con capacidad para repercutir en el abastecimiento general o en prestaciones de otro carácter, pero que redunden igualmente en el beneficio de la colectividad.

e. El principio de no confiscación (art. 106 inc. final Cn.)

La confiscación puede entenderse en un sentido restringido y en otro más amplio. En el primer sentido consiste en el apoderamiento por parte del Estado de los bienes de una persona, sin compensación alguna a favor de esta; apoderamiento realizado a título de supuesta sanción al comportamiento o conducta del titular de los bienes confiscados, pero que, en realidad, se realiza a título de represalia o venganza (Sentencia del 6-IX-1999, Inc. 23-98, Considerando III.2.E).

En el segundo sentido –más adecuado–, no se limita a los casos de desapoderamiento de la totalidad o de una parte sustancial de los bienes de una persona, sino que se aplica a todo acto que altere un derecho patrimonial de forma ilegal o arbitraria. Este sentido amplio ha tenido su mayor aplicación –aunque no exclusiva– en el Derecho Tributario, en el cual se consideran confiscatorios los tributos que absorben de forma desproporcionada una parte sustancial de la renta o capital gravado del contribuyente.”

PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ACTIVIDAD ESTATAL QUE REQUIEREN DESARROLLO LEGISLATIVO PARA SU EFICACIA

“C. Principios relativos a la actividad del Estado que requieren desarrollo legislativo para tener plena eficacia.

Esta categoría tiene una fuerte presencia en la Constitución Económica. Incluso, puede afirmarse que el Poder Constituyente, cuando estableció su programa económico, optó preferentemente por esta técnica jurídica. Pues bien, estos principios habilitan, orientan, estimulan o promueven la política económica del Estado, rescatándola de la pura exigencia coyuntural y partidista. A diferencia de valores como la libertad y la igualdad formal, con ellos no se pretende tanto garantizar una situación existente, sino determinar la futura acción del Estado.

Se trata de principios generales cuya eficacia plena se consigue mediante el desarrollo legislativo, pero, al mismo tiempo, no existe un mandato constitucional como tal que condicione dicho desarrollo; la libertad de configuración es, entonces, muy amplia. Se trata de principios que proclaman fines u objetivos generales del Estado o, en algunos casos, prescriben determinadas políticas, pero no establecen mandatos u obligaciones concretos ni estatuyen expresamente derechos fundamentales. Lo que sí pueden contener son expectativas de derechos que requieren de la interposición del legislador para llegar a ser derechos exigibles o intereses sujetos a tutela. Por ese alcance general, muchas veces su exigencia jurídica se articula, no a través de ellos, sino de normas más específicas en la materia correspondiente (por ejemplo, normas de derechos fundamentales).

Así, se declaran como fines, objetivos o metas del Estado: la integración económica (art. 89); la promoción del desarrollo económico y social (arts. 101 inc. 2º y 111 inc. 2º);  el aumento y la redistribución de la riqueza nacional a la mayoría de la población (art. 102 inc. 2º); la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible (art. 117 inc. 1º); el logro del bienestar social (art. 118); etc. Por otro lado, se disponen como políticas del Estado: el fomento de los diversos sectores productivos del país, de la iniciativa privada, de la agroindustria, del cooperativismo, del comercio, de la industria y de la prestación de servicios en pequeño (arts. 101 inc. 2º, 102 inc. 2º, 105 inc. final, 114 y 116 respectivamente); la defensa del interés de los consumidores (art. 101 inc. 2º); la adopción de políticas de población y de vivienda (arts. 118 y 119 respectivamente), etc.

Obviamente, esta clase de normas, dada su generalidad, requieren de desarrollo legal y de medidas gubernamentales concretas para tener impacto en la realidad. Pero tampoco, claro está, obligan a los poderes públicos a obtener resultados inmediatos, pues son objetivos de compleja ejecución (por ejemplo, en situaciones de crisis económica internacional). En ese sentido, la norma constitucional se satisface con un desarrollo periódico o escalonado, conforme a los programas y políticas de los poderes públicos. Tampoco puede delimitarse en la misma Constitución el alcance de los principios mencionados (los medios o las condiciones para la realización de los fines perseguidos), pues ello implicaría el establecimiento ya no de un marco constitucional para la vida económica, sino de un programa de gobierno, lo que desnaturaliza por completo la función de la Constitución de solo establecer los fundamentos básicos de la convivencia.

Nada de lo dicho, empero, desdice el valor normativo de estos principios, pues pueden ser aplicados como verdaderas normas jurídicas por todos los poderes públicos. En general, estos principios deben ser tomados en cuenta en la interpretación de las normas constitucionales y de las leyes, ya que sirven para definir o delimitar el contenido de los derechos económicos.

En relación con el legislador, aparte de la exigencia de desarrollarlos gradualmente, deben observarse en las ponderaciones legislativas cuando se esté ante conflictos entre objetivos o bienes en los que dichos principios resultan implicados. De ahí que habilitan al legislador a llevar a cabo las medidas necesarias para hacerlos efectivos, incluso imponiendo restricciones proporcionadas a los derechos económicos de los particulares. Asimismo, como todas las normas constitucionales, poseen particular resistencia, pues no pueden ser reformados más que a través del proceso especial previsto en el art. 248 Cn.

En relación con el Órgano Ejecutivo, implican que este debe atenerse a los principios en cuestión al llevar a cabo su función de dirección política y, en particular, al elaborar su plan general y el proyecto de presupuesto (art. 167 ords. 2° y 3° Cn.), así como al ejercer sus potestades normativas y ejecutivas (art. 168 ords. 8° y 14° Cn.)

Por último, en relación con los tribunales, en la medida en que la acción de los poderes públicos concrete estos principios o los traduzca en auténticos derechos subjetivos, estos lógicamente serán exigibles a través de los instrumentos y mecanismos que el ordenamiento otorgue. Además, tales principios pueden originar la no aplicación o la expulsión de una disposición que claramente contradiga su contenido normativo. Pero, se aclara, el enjuiciamiento de la disposición respectiva no se haría en consideración a su grado de consecución o de apartamiento de los objetivos o metas a largo plazo establecidos en el principio, pues ello implicaría desviarse del contraste internormativo abstracto de la disposición impugnada –competencia de la Sala– para pasar a un análisis de la eficacia real de tal disposición –cuestión empírica que rebasaría la competencia de este Tribunal–“.

EXPROPIACIÓN COMO GARANTÍA NORMATIVA

“D. Garantías normativas.

La expropiación (art. 106 incs. 1°-4° Cn.) se encuadra en este tipo de normas constitucionales, por lo que el legislador ordinario no podría, por ejemplo, autorizar al Órgano Ejecutivo, mediante una ley, a apropiarse sin el proceso correspondiente de los bienes de uno o varios ciudadanos.

Sin perjuicio de su carácter de garantía normativa, la expropiación también puede concebirse como una limitación al derecho a la propiedad. No obstante, la expropiación es una figura jurídica normal en los variados sistemas constitucionales, siendo un requisito funcional del sistema económico que goza de todo tipo de facilidades.

Desde esta perspectiva, la expropiación puede entenderse como “el medio de que dispone el Estado –por la vía judicial y con justa indemnización– para obtener que la propiedad privada ingrese al patrimonio público, y de este modo estar en condiciones de realizar obras de interés general” (Sentencia del 26-II-2002, Inc. 24-98). Su fundamento radica en el bien común como fin del Estado y en la función social de la propiedad privada.

En suma, se trata de una vía de limitación a la propiedad autorizada por la Constitución, siempre que llene los requisitos que la misma establece: primero, que esté justificada por la utilidad pública o el interés social (causas que deberán estar claramente definidas en la ley secundaria) y, segundo, que medie una justa indemnización, que en algunos supuestos constitucionalmente determinados puede ser posterior y/o a plazos.”

NORMAS ÓRGANICAS

E. Normas que organizan al poder político.

Dentro de esta categoría normativa pueden incluirse, por ejemplo, las disposiciones constitucionales que atribuyen competencias en materia económica a Órganos del Estado (arts. 131 ord. 6°, 148, 167 ord. 3°, 168 ord. 15°, etc.), así como las que crean y organizan a ciertas instituciones como la Corte de Cuentas de la República (arts. 223-234).

DERECHOS FUNDAMENTALES

“F. Derechos fundamentales.

Entre los derechos fundamentales que forman parte de la Constitución Económica deben mencionarse: la libertad de disposición de los bienes, el derecho de transmisión de la propiedad, la libertad de contratación, la libertad económica y el derecho a la propiedad (arts. 2 inc. 1º, 22, 23, 102 inc. 1° y 103 incs. 1° y 2°)

En esta sentencia únicamente se analizarán los derechos que tienen relación con la pretensión:

a. El derecho a la propiedad recae sobre toda cosa, material o inmaterial, útil, apropiable y dentro del comercio, e incluye las facultades de ocuparla, servirse de ella de las maneras que sea posible, aprovechar sus productos y acrecimientos, así como modificarla y disponer jurídicamente de ella. Como todo derecho fundamental, la propiedad tiene una dimensión subjetiva y una objetiva.

De acuerdo con la primera, el derecho a la propiedad asegura a su titular que no será privado ilegítimamente del mismo por parte de los poderes públicos o de los particulares. De acuerdo con la segunda, los poderes públicos, al interpretar (crear o aplicar) cualquier disposición del ordenamiento jurídico salvadoreño, pero especialmente en materia económico-social, deberán remitirse al derecho a la propiedad como un principio informador de su labor.

El contenido constitucional de la propiedad se completa con la referencia a la función social.

b. En cuanto a la libertad económica, esta se manifiesta en tres etapas: la iniciativa de producción de bienes y servicios destinados a satisfacer necesidades humanas; la distribución e intercambio de esos bienes y servicios, que se ponen al alcance de los consumidores en la cantidad y en el tiempo que son requeridos (abastecimiento del mercado); y el consumo o uso, utilización y aprovechamiento de esos bienes o servicios. Cuando todo este proceso opera sin obstáculos, sin más regulaciones que las necesarias para garantizar la libre elección de la iniciativa privada y lograr así los fines y metas del Estado, se dice que existe libertad económica.

Ahora bien, esta Sala ha precisado que “el derecho de libertad económica de cada uno, en cuanto libertad jurídica, únicamente puede existir y operar con sujeción a una serie de limitaciones constitucionales y legales, encaminadas a asegurar su ejercicio armónico y congruente con la libertad de los demás y con el interés y el bienestar de la comunidad” (Sentencia del 13-XII-2005, Inc. 8-2004, Considerando VII.1).

La libertad económica necesariamente debe ponerse en relación con la igualdad en un sentido material, pues “el mercado irrestricto y la libre competencia absolutizada desvirtúan, en su aplicación y funcionamiento, el sentido humanista de los parámetros constitucionales que propugnan valores como la justicia, la igualdad, el bienestar general y la misma libertad, que no queda en disponibilidad real de acceso para todos cuando una libertad económica sin limitaciones engendra marginalidad, desempleo y condiciones indecorosas de vida para muchos sectores de la sociedad” (Sentencia del 13-XII-2005, Inc. 8-2004, Considerando VII.1).”