PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN DE MERCANCÍAS

PROCEDIMIENTO OFICIOSO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS 

“La DGA, organismo administrativo de carácter técnico independiente, posee como función privativa el ejercicio de la potestad aduanera. Su competencia se circunscribe a funciones administrativas relacionadas con la administración de los tributos que gravan la importación de mercancías, la prevención y represión de las infracciones aduaneras y el control de los regímenes aduaneros a que se destinen las mercancías.

Además, tal ente administrativo está facultado para emitir consultas y criterios o resoluciones anticipadas, sobre la aplicación de las disposiciones legales en materia aduanera (artículo 3 inciso 3° de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas).”

CONTROL ADUANERO

“El control aduanero constituye una manifestación pragmática de la potestad aduanera conferida a la DGA. Éste describe el pleno ejercicio de las facultades establecidas en la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, en la legislación aduanera y de comercio exterior.

Ahora bien, para materializar el control aduanero, la DGA se vale de una serie de actividades de indagación y vigilancia, tales como, la gestión del riesgo, el análisis de datos, la aplicación de medidas preventivas, la supervisión de actuaciones, fiscalización a posteriori, la verificación de origen, la verificación de información, la investigación y evaluación del cumplimiento de las obligaciones formales y sustantivas por parte de los administrados, usuarios, auxiliares de la función pública aduanera y operadores lógicos, así como el cumplimiento por parte de éstos de la normativa aduanera y de comercio exterior en general (artículo 18 inciso 2° de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas).”

PARA HACER EFECTIVOS LOS BENEFICIOS ARANCELARIOS DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO, EL IMPORTADOR DEBE RECIBIR UN CERTIFICADO DE ORIGEN, SIN EMBARGO, ÉSTE PUEDE SER INVALIDADO POR LA DGA MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN

“Como se expuso en el apartado anterior, una de las formas en que se materializa el control aduanero es la verificación de origen.

1°) El Salvador es suscriptor de diversos acuerdos regionales e internacionales en materia de libre comercio. Tales pactos supranacionales poseen por finalidad, desde un punto de vista general, impulsar esquemas de integración económica, desarrollo, expansión del comercio mundial y la ampliación de la cooperación internacional. Ahora bien, la consecución de dichos objetivos parte de la creación de un marco jurídico con reglas claras y de beneficio mutuo para los países en alianza, propiciando la promoción y protección de las inversiones, así como el fácil intercambio comercial de bienes y servicios.

En suma, el objetivo de dichos acuerdos es construir un mercado supranacional, extenso, seguro y factible, para el intercambio recíproco de bienes y servicios. Para ello, los países en alianza comercial crean una zona de libre comercio y, además, diversos programas e incentivos, tales como, la devolución de aranceles aduaneros sobre bienes exportados, el diferimiento de aranceles aduaneros y la exención de aranceles aduaneros aplicados a bienes exportados.

Requisito sine qua non es que los bienes y servicios comercializados en la zona de libre comercio sean originarios de la misma, es decir, hayan sido obtenidos o producidos en el territorio de uno o más de los países que conforman la referida zona comercial, de acuerdo con los especiales criterios establecidos en el tratado que corresponda.

2°) El Salvador tiene en vigencia los siguientes Tratados de Libre Comercio: (i) Tratado General de Integración Económica Centroamericana, (ii) Triángulo Norte —El Salvador, Guatemala y Honduras— y México, (iii) Centroamérica y República Dominicana, (iv) Centroamérica y Panamá, (v) Centroamérica y Chile, (vi) Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana [CAFTA-DR], (vii) El Salvador, Honduras y República de China [Taiwán], y (viii) Triángulo Norte y Colombia.

Corresponde al caso sub júdice el análisis de las disposiciones del Tratado entre el Triángulo Norte y México, es decir, el Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras.

3°) Para hacer efectivos los beneficios arancelarios del Tratado de Libre Comercio relacionado supra, el importador de mercancías recibe del exportador un certificado de origen, documento mediante el cual se acredita que los bienes en intercambio califican como originarios de la región de libre comercio —El Salvador, Guatemala, Honduras y México—.

No obstante, dicho certificado puede ser cuestionado e invalidado por la DGA, ya sea al momento de importar la mercancía de que se trate, o mediante una verificación a posteriori, habiéndose determinado, mediante el procedimiento pertinente, que los bienes amparados en tal certificado como originarios de la región de libre comercio, no lo son.

A tal procedimiento se le denomina verificación de origen.

4°) Concretamente, la verificación de origen constituye el procedimiento mediante el cual la DGA investiga y determina, a través de los medios que el ordenamiento jurídico aduanero nacional e internacional le franquea, si determinados bienes calificados como originarios de la región de libre comercio, amparados en un certificado de origen, y que en tal calidad han sido comercializados entre dos países miembros de la mencionada región, efectivamente son originarios de dicha zona.

De comprobarse lo contrario, el trato arancelario privilegiado recibido por el importador de dichos bienes es improcedente.

5°) El artículo 2 del Acuerdo Ejecutivo N° 1029, otorgado por los Ministros de Economía y Hacienda, el seis de septiembre de dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial N° 168, Tomo N° 364, del diez de septiembre de dos mil cuatro, designó a la Dirección General de la Renta de Aduanas del Ministerio de Hacienda, como la autoridad competente para efectuar, a partir del diez de septiembre de dos mil cuatro, los procedimientos de verificación de origen estipulados en los distintos Acuerdos, Convenios y Tratados de Libre Comercio vigentes en El Salvador o que en el futuro se suscriban.

Posteriormente, la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, conforme sus artículos 8 letra o), 18 y 25, otorgó las facultades de control aduanero a la Dirección General de Aduanas, dentro de las cuales se encuentra la de efectuar verificaciones de origen y emitir criterios o resoluciones anticipadas, conforme a los Acuerdos, Convenios, Tratados y otros instrumentos en materia de comercio vigentes.

6°) El procedimiento de verificación de origen desarrollado por la DGA depende, en su diseño y particularidades, a dos sistemas de libre comercio claramente definidos:

i)          el sistema centroamericano, configurado por el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, al cual corresponde la aplicación del procedimiento de verificación de origen establecido en el artículo 27 del Reglamento Centroamericano Sobre el Origen de las Mercancías, el cual es un Anexo del Tratado mencionado; y,

ii)         el sistema de libre comercio suprarregional o internacional, establecido por los diferentes Tratados de Libre Comercio suscritos y ratificados por El Salvador con países ajenos al istmo centroamericano. A este último sistema corresponde la aplicación de los procedimientos de verificación de origen establecidos en el capítulo de los Procedimientos Aduaneros y de Facilitación Comercial de los Tratados de Libre Comercio que correspondan.”

PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DEL TRIÁNGULO DEL NORTE Y LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

“Con base en el Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras, la sociedad demandante, ALMACENES SIMAN, S.A. DE C.V., importó bienes consistentes en televisores marca Philips, declarando tales artículos como originarios de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de obtener los beneficios arancelarios del Tratado de Libre Comercio relacionado supra.

Posterior a la internación de los bienes relacionados, los cuales fueron suministrados a la parte actora por PRODUCTOS DE CONSUMO ELECTRÓNICO PHILIPS S.A. DE C.V., sociedad productora y exportadora domiciliada en los Estados Unidos Mexicanos, la DGA inició, en el año dos mil ocho, un procedimiento de verificación de origen contra la mencionada sociedad exportadora, a fin de determinar si los bienes importados por ALMACENES SIMAN, S.A. DE C.V. eran originarios de los Estados Unidos Mexicanos; es decir, manufacturados en dicho país.

Dadas las premisas fácticas enunciadas, corresponde al caso sub júdice la aplicación del mencionado Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras.

a) Procedimiento de verificación  de origen del caso sub júdice.

Según el artículo 7-07 del Tratado de Libre Comercio relacionado supra, el procedimiento de verificación de origen aplicable a las exportaciones— importaciones entre El Salvador, Guatemala, Honduras y México, se articula, en síntesis, de la manera siguiente:

1°) La parte importadora (país a cuyo territorio se importa un bien o un servicio) hace del conocimiento de la parte exportadora (país desde cuyo territorio se exporta un bien o un servicio), a través de su autoridad competente (autoridad nacional responsable de la aplicación de las disposiciones del Capítulo VII: PROCEDIMIENTOS ADUANEROS PARA EL MANEJO DEL ORIGEN DE LAS MERCANCÍAS, del Tratado relacionado), y del exportador/productor (persona ubicada en territorio del país desde el que el bien es exportado), el inicio del procedimiento de verificación de origen.

2°) La parte importadora puede solicitar a la parte exportadora, a través de su autoridad competente, información respecto al origen de un bien.

3°) La parte importadora, por conducto de su autoridad competente —autoridad nacional responsable de la aplicación de las disposiciones del Capítulo VII: PROCEDIMIENTOS ADUANEROS PARA EL MANEJO DEL ORIGEN DE LAS MERCANCÍAS, del Tratado relacionado, que, en el caso de El Salvador, es la DGA—, (a) remite cuestionarios escritos al exportador/productor, (b) realiza visitas de verificación en el territorio del exportador con el propósito de examinar los registros y documentos que acrediten el cumplimiento de las reglas de origen, inspecciona las instalaciones que se utilizan en la producción del bien y, en su caso, las que se utilizan en la producción de los materiales, (c) realiza cualquier otro procedimiento que las partes hayan acordado en el respectivo Tratado, y (d) ejecuta cualquier facultad de comprobación que el ordenamiento nacional le franquee en relación al cumplimiento de las demás obligaciones, sobre sus propios importadores, exportadores o productores.

4°) Cuando la autoridad competente de la parte importadora —la DGA, en el caso de El Salvador— determina, con base en la información obtenida como resultado de una verificación de origen (cuestionarios remitidos por el exportador/productor, visitas de verificación, etc.), que un bien o bienes objeto de la verificación no califican como originarios, dicha autoridad envía al productor/exportador un escrito debidamente motivado con la intención de negar trato arancelario preferencial respecto de dicho bien o bienes, en el cual hace constar los hechos u omisiones que se han conocido y que son causal de negación del trato arancelario preferencial, y le otorga un plazo de treinta días contados a partir de la fecha de recepción de dicho escrito, para que proporcione los documentos o registros que desvirtúen los hechos u omisiones asentados en el escrito.

Por el contrario, cuando la autoridad competente de la parte importadora —la DGA, en el caso de El Salvador— determina que el bien o bienes objeto de la verificación califican como originarios, dicha autoridad envía al productor/exportador un escrito debidamente motivado, notificándole que la verificación ha concluido.

5°) Dentro de los ciento veinte días siguientes a la fecha en que concluye el plazo para desvirtuar la calificación desfavorable, o, ciento veinte días siguientes a la fecha en que se notifique la calificación favorable de origen, la autoridad competente —la DGA, en el caso de El Salvador— emite una resolución definitiva al exportador/productor, cuyo bien o bienes hayan sido objeto de la verificación, en la que se determina si el bien califica o no como originario, la cual incluye las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación, copia de la cual se remite al importador (persona ubicada en territorio de un país hacia la que el bien es importado).

6°) Cada país, por medio de la autoridad competente, otorga derechos de impugnación contra la resolución de determinación de origen definitiva, a los exportadores/productores agraviados con la misma.

Tales derechos consisten, básicamente, (i) en el acceso a, por lo menos, una instancia de revisión administrativa, independiente del funcionario o dependencia responsable de la resolución definitiva, de conformidad con la legislación de cada país, y (ii) en el acceso a una instancia de revisión judicial de la resolución emitida en la última instancia de revisión administrativa, también, de conformidad con la legislación de cada país.

En el caso de El Salvador, emitida la resolución final del procedimiento de verificación de origen por parte de la DGA, se habilita la impugnación ante el TAIIA (apelación administrativa) y, posteriormente, ante la jurisdicción contencioso administrativa (vía jurisdiccional)."

EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN FINAL DEL PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN

"En el íter lógico del análisis del caso sub júdice, importa destacar los efectos de la resolución de la DGA que califica como no originarios de la zona de libre comercio —El Salvador, Guatemala, Honduras y México— los bienes objeto del procedimiento de verificación de origen.

Analizados los extremos jurídicos de dicho acto administrativo, se advierten los siguientes efectos:

1°) La invalidez del certificado de origen.

Constituye la anulación absoluta de la garantía de origen (suponer como originarias determinadas mercancías) otorgada por el certificado expedido por el exportador/productor. Ésta consecuencia es soportada, de manera principal, por el mencionado exportador/productor.

2°) La suspensión del trato arancelario preferencial a bienes idénticos que pretendan ampararse en el certificado de origen declarado inválido.

Los efectos de la invalidez del certificado de origen rigen para el futuro; en este sentido, todos los bienes que el exportador/productor pretenda amparar en el certificado anulado, pierden la garantía de origen y el subsecuente trato arancelario privilegiado. Este efecto también posee como destinatario principal al exportador/productor.

3°) La eliminación del trato arancelario privilegiado que gozó el importador al momento de la internación de bienes amparados en el certificado de origen declarado inválido.

Declarada la invalidez del certificado de origen, la autoridad competente de cada país de la región de libre comercio, elimina los aranceles preferenciales concedidos a un importador de la mercancía amparada en dicho certificado; consecuentemente, la autoridad competente deduce al importador lo que corresponde pagar en concepto de aranceles ordinarios por la importación de mercancía no originaria de la zona de libre comercio.

Como se advierte, este efecto es soportado de manera subyacente por el importador.

En este punto conviene aclarar que la exportación—importación constituye un fenómeno económico y jurídico ambivalente, compuesto o de doble integración. Así, no puede analizarse el fenómeno de la exportación sin tener en cuenta el elemento suplementario de la importación, y viceversa. De tal forma, todos los efectos derivados de la resolución que califica como no originarios de la zona de libre comercio —El Salvador, Guatemala, Honduras y México— los bienes objeto del procedimiento de verificación de origen, son soportados, materialmente, tanto por el exportador/productor como por el importador; sin embargo, formalmente puede establecerse una escisión a partir de consecuencias principales y subsecuentes (subyacentes).

De ahí que los dos primeros efectos advertidos supra, son soportados por el exportador de manera principal, y el tercero, por el importador de manera subyacente a los anteriores.

En suma, la resolución final del procedimiento de verificación de origen mediante la cual se concluye que determinados bienes no son originarios de la zona de libre comercio, constituye un acto administrativo de gravamen cuyos efectos sustanciales son soportados tanto por el exportador/productor como por el importador.

c) Participación. del importador en el procedimiento de verificación de origen: justificación.

1°) La emisión de un acto administrativo de gravamen debe estar precedida de un conjunto de etapas de alegación, defensa, pruebas y valoración integral (fáctica, técnica, jurídica, lógica, etc.) que arrojen como resultado la certeza de la infracción al ordenamiento jurídico que justifica el gravamen a imponer.

Este conjunto de etapas, en el caso sub júdice, están ejemplificadas en el procedimiento de verificación de origen expuesto en el apartado a) supra [Procedimiento de verificación de origen del caso sub júdice]. Sin embargo, la legitimidad y legalidad de un acto administrativo de gravamen no depende, únicamente, de su cauce formal, sino de la real y efectiva participación de los sujetos que serán afectados, de manera directa, indirecta o subyacente, por el acto de gravamen.

El artículo 11 inciso 1° de la Constitución establece que "Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes (...)".

Resulta claro que toda persona que eventualmente puede resultar afectada, negativamente, por un acto de gravamen —aún y cuando los hechos o carga infractora que sustentan tal acto no le sean atribuidos a asta, sino que su afectación sea indirecta o subyacente a los efectos principales del acto, por cuestiones de ejecución, afectación puramente material o consecuencias accesorias al gravamen principal del acto, por ejemplo—, debe tener, previo a la emisión de tal acto, (i) conocimiento del contexto fáctico en el que pretende legitimarse el acto, (ii) conocimiento de la concreta actuación objeto de reproche jurídico, cuya sanción acarrea, directa, indirecta o subyacentemente, su afectación, (iii) una oportunidad procedimental para exponer sus razonamientos y defender posiciones jurídicas a efecto de mantener incólume su situación jurídica —que resultaría afectada, directa, indirecta o subyacentemente—, (iv) posibilidad de desvirtuar los argumentos que sustentan la procedencia del gravamen por el cual resultaría afectada.

En suma, el individuo objeto de una limitación en sus derechos debe ser oído durante un procedimiento configurado Constitucionalmente, lo que implica que éste debe plantear sus fundamentos —de hecho y de derecho— para evitar su afectación (directa, indirecta o subyacente), tener la oportunidad de probarlos y, ulteriormente, que sean objeto de juicio por la Administración Pública para motivar la emisión del acto de gravamen.

2°) En lo que corresponde al análisis del caso sub júdice, la DGA, al desarrollar el procedimiento de verificación de origen —que, por su diseño formal, está dirigido contra el exportador/productor, únicamente—, debe brindar al importador la oportunidad de participar en el desarrollo del mismo, con el objetivo que se imponga de su contenido e intervenga en la forma que lo considere oportuno (planteamiento de argumentos, defensa de posiciones jurídicas, actividad probatoria), a efecto de evitar la configuración del acto final de gravamen que, como se expuso en apartados anteriores, le genera afectación a su esfera jurídica.

Concretamente, el importador, al participar en el procedimiento de verificación de origen, puede, entre otras actuaciones, (i) defender la garantía de origen de los bienes que ha importado, (ii) presentar medios de prueba que sustenten la validez del certificado de origen del exportador, (iii) requerir la práctica de concretos medios probatorios a la DGA, (iv) recabar información [documental, industrial, contable, registral, etc.] del exportador, procesar datos, consolidar resultados y presentarlos a la DGA como insumos para su decisión, (v) acompañar las visitas de verificación, (vi) advertir vicios en el desarrollo del procedimiento, (vii) toda acción tendiente a preservar la legalidad de la actuación de la DGA, (viii) impugnar la dedición final de la DGA ante el TAIIA, deduciendo los fundamentos jurídicos pertinentes.

Si el acto de gravamen, luego de la segunda instancia administrativa (TAIIA) se mantiene incólume, la participación del importador en el procedimiento de verificación de origen le permitirá deducir, apropiadamente, ante la jurisdicción contencioso administrativa —cumpliéndose los presupuestos procesales que habilitan tal sede—, argumentos de ilegalidad evidenciados en la configuración de la voluntad de la Administración Aduanera.

En el fondo, al permitir la participación del importador en el procedimiento de verificación de origen, la Administración Aduanera está asegurando legitimidad, legalidad y ejecución de un acto administrativo que propugna un interés público: la recaudación tributaria.

3°) Al analizar el diseño del procedimiento de verificación de origen del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras, se advierte que no existe intervención del importador en dicho procedimiento. Emitida la resolución definitiva al exportador/productor, en la que se determina si un bien califica o no como originario, se remite una copia de la misma a importador (artículos 7-07 y 23).

Consecuentemente, el tratado señalado supra, al regular los derechos de impugnación contra la resolución definitiva del procedimiento de verificación de origen, establece que la autoridad competente debe otorgarlos, únicamente, a los exportadores/productores agraviados (artículo 7-11).

4°) Según lo advertido en el ordinal anterior, no existe una oportunidad real, idónea y efectiva para que el importador, agraviado también con la resolución final del procedimiento de verificación de origen, pueda participar en el mismo, a efecto de realizar los actos de defensa y postulación señalados en el ordinal 2° supra.

No obstante el diseño procedimental señalado, la DGA y el TAIIA, mediante una aplicación directa de la Constitución (principio de supremacía constitucional, garantía de audiencia y derecho de defensa), deben conceder al importador, oficiosamente, la oportunidad de participar en el procedimiento de verificación de origen y la impugnación de la resolución final; ello, mediante la notificación del inicio del procedimiento, la recepción de alegatos y pruebas, el examen integral de la posición jurídica deducida respecto el objeto de verificación, y, finalmente, la habilitación de la impugnación administrativa.”