RESERVA DE LEY
DEFINICIÓN
"III. 1. La Constitución establece las
formas válidas con las que los órganos estatales pueden crear o producir normas
jurídicas y de esa manera configura el sistema de fuentes del ordenamiento
jurídico. Las decisiones del poder constituyente sobre esas competencias de
producción normativa implican una distribución del poder político, pues se
trata de la capacidad para determinar con carácter vinculante (capacidad para
mandar, prohibir o permitir) la conducta de las personas. Una de las técnicas
de distribución de ese poder normativo es la reserva
de ley. Básicamente, consiste
en otorgar solo o exclusivamente a la ley formal (es decir, a la ley emitida
por la Asamblea Legislativa) la capacidad para regular, de un modo válido,
ciertos ámbitos de especial interés para las personas que integran una
comunidad estatal.
Esta preferencia del constituyente hacia la ley
surge de los principios que rigen al procedimiento que para su formación debe
seguir la Asamblea Legislativa, es decir, la democracia, el pluralismo, la
contradicción, el libre debate y la publicidad, que le proporcionan una
legitimación reforzada respecto de los demás órganos estatales y entes públicos
con potestades normativas. También se fundamenta en el principio de
representación política, en el sentido de que las normas sobre los asuntos más
importantes para la vida de los ciudadanos deben ser emitidas por los delegados
del pueblo, a quienes este puede controlar periódicamente por medio de las
elecciones, junto a otros medios de fiscalización. Finalmente, la libertad y la
igualdad están mejor garantizadas por las exigencias de generalidad y
abstracción que la ley debe cumplir, que a su vez son favorecidas por el
procedimiento legislativo.
La reserva de ley significa que otras
fuentes normativas (otras vías o maneras de producción de normas), como el
reglamento y las ordenanzas municipales, tienen prohibido regular las materias
reservadas a la ley y esta tampoco puede delegarles, en lo esencial, dicha
regulación (Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, considerando
IV.1.A). Lo anterior es compatible con que las leyes usualmente necesiten de
complementación, de modo que en la práctica se impone una reserva de ley relativa (tal como la definió el
demandante, citando la jurisprudencia constitucional; por ejemplo, la Sentencia
de 15-III-2002, Inc. 30-96, considerando II.D.b.ii). Entre otras razones, ello
se debe a la diversidad y complejidad de las materias reservadas, que incluyen aspectos
relacionados con la libertad, la seguridad, la defensa y el patrimonio.
Esta Sala se ha pronunciado en diversas
ocasiones sobre ámbitos específicos sujetos a la reserva de ley, tales como la
creación de sanciones e impuestos o el régimen de la expropiación, entre otros,
aclarando siempre que debido a
la imprecisión del texto constitucional sobre el alcance de dicha reserva, la
determinación de todos los casos en los que
ella debe ser cumplida es una tarea progresiva de interpretación constitucional (Sentencia de 31-VII-2009, Inc.
78-2006, considerando III.3). Como puede observarse en todos los supuestos ya
definidos como materias reservadas a la ley, el elemento común que está en
juego es una forma de restricción de un derecho fundamental (típicamente, la
libertad y la propiedad, así como sus manifestaciones particulares)."
GARANTÍA POLÍTICA Y FORMAL PARA LIMITAR DERECHOS FUNDAMENTALES
"2. En efecto, además de la propia Constitución, solo
mediante ley formal pueden imponerse limitaciones a los derechos fundamentales.
Las normas que limiten esos derechos y que estén contenidas en fuentes de
producción jurídica distintas a la Constitución y la ley —como es el caso de
las ordenanzas municipales— invaden la competencia de la Asamblea Legislativa y
por ello son inconstitucionales (así
se decidió, por ejemplo, respecto a la normativa municipal examinada en la
Sentencia de 13-VI-1995, Inc. 4-94). La Constitución puede establecer, en forma
directa, limitaciones a derechos fundamentales (tal como se constató, por
ejemplo, en las Sentencias de 24-IX-2010, Inc. 91-2007, sobre el honor como
límite a la libertad de expresión; y de 28-II-2014, Inc. 8-2014, sobre límites
a los derechos políticos de los servidores públicos; entre otras). Fuera de la
Constitución, la reserva de ley para la limitación a derechos fundamentales
funciona como una garantía (o medio de protección) política y formal (un límite
a las limitaciones) de estos derechos, y debido a ello, cuando se viola esa garantía se
vulnera también al propio derecho en cuestión.
Así lo justifica la dimensión objetiva de esos
derechos, es decir, la importancia que trasciende la esfera individual o
subjetiva de sus titulares, porque son condiciones indispensables para la
convivencia democrática en un Estado constitucional y expresan los valores de
justicia, libertad y seguridad (art. 1 Cn.). Además, por su necesaria
coordinación con otros derechos y bienes constitucionales (Sentencia de
13-XII-2005, Inc. 58-2003, considerando III.2.B.c). En dicho sentido, aunque la
reserva de ley puede derivarse de la cláusula general de libertad (art. 8 Cn.)
y de la prohibición de alteración de los derechos (art. 246 inc. 1° Cn.), su
base principal es el reconocimiento constitucional del derecho respectivo (en
el presente caso, del art. 102 inc. 1° Cn.). Luego, la cuestión es determinar cuándo
estamos en presencia de una limitación a los derechos fundamentales. Después de cierta dificultad
inicial (véase una reseña de criterios ya superados en las Sentencias de
23-III-2001, Inc. 8-97, considerando IX.1.C; y de 27-III-2001, Inc. 22-97,
considerando VI.2), la jurisprudencia ha sido consistente en conceptualizar ladiferencia
entre regulación y limitación de los derechos fundamentales."
DIFERENCIA ENTRE REGULACIÓN Y LIMITACIÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
"2. Sobre
ello se ha dicho que la regulación o configuración es la dotación de contenido
material a los derechos fundamentales, es decir, la determinación de sus
manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización
y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la
estructuración de sus garantías. Por otra parte, la limitación o restricción
(intervención, injerencia o afectación) a un derecho es un tipo de regulación
que implica la modificación del objeto o sujetos del derecho, de forma que
impide o dificulta el ejercicio de las acciones, posibilidades o situaciones
habilitadas por él (un planteamiento extenso de esta distinción aparece, para
mencionar algunas, en las Sentencias de 13-X-2010, Inc. 17-2006, considerando
III; y de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, ya citada, también en el considerando III).
Se entiende que toda limitación es una forma, clase o especie de regulación,
pero no toda regulación implica o constituye una limitación a derechos fundamentales.
Aunque la
conceptualización podría indicar otra cosa, con frecuencia es difícil o
discutible fijar la frontera o división entre regulación y limitación. Desde
cierta perspectiva, la determinación de las "condiciones para [el]
ejercicio" de un derecho (que teóricamente es una regulación), al mismo
tiempo "impide" o "dificulta" actuar bajo la cobertura del
derecho sin tales condiciones (lo que en algún caso podría considerarse también
una restricción). En realidad, la mera regulación de un derecho se establece
por defecto, es decir, cuando se
decida que no ha ocurrido una
limitación al derecho fundamental. De ahí que lo más importante es disponer con
criterios para identificar la existencia de los casos en que la configuración
normativa de un derecho restringe o interviene en el ámbito de protección
(conjunto de posibilidades de actuación, acción u omisión permitidas, en
principio, por la titularidad) de ese derecho.
La limitación es
una regulación particularmente intensa. El
juicio de relevancia sobre el grado de intensidad que supera la simple
regulación es un supuesto específico o un caso particular del problema
interpretativo sobre cuándo hay una reserva de ley. Para resolverlo se toma en cuenta,
por un lado, una comprensión determinada sobre el contenido o alcance del
derecho en cuestión (en qué consiste, qué conjunto de posibilidades de conducta
implica a favor de las personas) y, por otro, una valoración sobre sus aspectos
o elementos más importantes, en los que pueda justificarse que una incidencia regulatoria
merece o debe ser sustraída de las competencias de producción normativa
distintas a la ley formal. Como parece razonable, a mayor importancia de un
contenido del derecho, menor intensidad de la regulación no legislativa debería aceptarse o,
en otras palabras, la conjunción entre una mayor importancia de un contenido
del derecho y una mayor intensidad de su regulación es la que debería
determinar una reserva de ley por existencia de una limitación al derecho
fundamental en juego.
4. Una limitación a los derechos fundamentales es válida o
constitucionalmente aceptable cuando cumple o respeta los requisitos o
condiciones fijados por la Ley Suprema para efectuar dicha restricción. Si esos
requisitos o condiciones son incumplidos, la limitación se convierte en una violación, vulneración o lesión
(también llamada transgresión o infracción) del derecho respectivo y, en consecuencia, implica una
violación constitucional. Para llegar a esta conclusión lo primero es
determinar si la regulación sobre el derecho es tan intensa que constituye una
limitación (el primer paso del control es distinguir entre regulación y
limitación del derecho); si es así, la reserva de ley es la condición básica
que debe cumplir una limitación a derechos fundamentales. Pero el respeto a la
reserva de ley no basta, pues luego debe analizarse la justificación
constitucional del fin perseguido con la limitación al derecho, la
proporcionalidad de la restricción (su idoneidad, necesidad y ponderación) y,
finalmente, el respeto al contenido esencial del derecho.
Esta Sala se ha
referido con amplitud a esa estructura
progresiva de niveles de control constitucional de las limitaciones a derechos
fundamentales en las antes
mencionadas Sentencias de 13-X-2010, Inc. 17-2006, considerando IV; y de
21-IX-2012, Inc. 60-2005, considerando V. Aquí no interesa reproducir esa
exposición jurisprudencial, porque tratándose de una disposición contenida en
una ordenanza municipal, basta determinar si ella contiene una norma limitadora
del derecho invocado, pues en tal caso se habría incumplido la condición básica
de la reserva de ley y se configuraría una violación constitucional, sin
necesidad de avanzar en el examen sobre los demás requisitos constitucionales
para la limitación. En otras palabras, el fundamento objetivo, las razones que
motivaron la medida restrictiva o la finalidad constitucionalmente legítima que
se persigue con la limitación al derecho es irrelevante, una vez que se ha
establecido el incumplimiento del primer nivel de control."
DERECHO A LA LIBERTAD ECONÓMICA
"IV. 1. Pasando
al análisis de la pretensión de inconstitucionalidad, en vista de que el
demandante afirma que la disposición impugnada limita el derecho a la libertad económica (art. 102 inc. 1° Cn.), lo primero es
determinar el contenido o alcance de ese derecho para relacionarlo con el
contenido normativo del artículo cuestionado y decidir si efectivamente existe
la restricción alegada. Sobre el derecho mencionado, la jurisprudencia de esta
Sala ha sostenido que comprende o
permite, en principio, todas las conductas dirigidas a participar en el
mercado, es decir, en la producción e intercambio de bienes y servicios, según
las preferencias o habilidades de cada persona, para obtener un provecho
patrimonial o ganancia. Entre sus
manifestaciones están el libre acceso al mercado, el libre ejercicio de la
empresa y la libre terminación o cesación de dichas actividades (así lo define,
por ejemplo, la Sentencia de 29-XI-2013, Amparo 351-2011, considerando V.3.A).
Sobre estas manifestaciones del derecho a la libertad económica, en la Sentencia de 26-VI-2014, Amparo 137-2012, considerando IV.2 (referida precisamente a las limitaciones que el derecho a un medioambiente sano implica para dicha libertad) se dijo que: "la libertad de empresa se manifiesta en: (i) la libertad de los particulares de crear empresas, es decir, de elegir y emprender las actividades económicas lícitas que deseen y de adquirir, utilizar, destinar o afectar los bienes y servicios necesarios para el real y efectivo ejercicio de esa actividad; (ii) la libertad de realizar la gestión o funcionamiento de la empresa —v. gr., el establecimiento de los objetivos propios de la empresa, su planificación, dirección, organización y administración—; y (iii) la libertad de cesar el ejercicio de dicha actividad." Según esto, la libertad económica (a través de la libertad empresarial) incluye la llamada "libertad de establecimiento", es decir, la posibilidad de crear una empresa o elegir el desarrollo de una actividad económica determinada, lo que lógicamente comprende la decisión sobre dónde instalarla, ubicarla o localizarla, eligiendo, por ejemplo, un determinado municipio en lugar de otro.
Por supuesto, la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la libertad económica reconoce la interdependencia de este derecho con otros, así como con diversos bienes constitucionales, pues "corresponde al Estado, entre otros roles, arbitrar las relaciones y tensiones que se susciten entre el interés privado y el interés colectivo en las actividades económicas de los particulares, ateniéndose a las directrices que se desprenden de la Constitución" (Sentencia de 26-VI-2014, Amparo 137-2012, antes citada). Pero, de acuerdo con su contenido básico (en principio o abstracto, sin perjuicio de modulaciones o variaciones en casos concretos), el derecho mencionado "implica que los particulares puedan ejercer su actividad industrial o comercial dentro de un sistema competitivo sin que sean impedidos u obstaculizados, en general, por reglamentaciones o prohibiciones del Estado" (Sentencia de 25-VI-2009, Inc. 26-2008, considerando IV.1.B).
VULNERACIÓN POR PARTE DEL MUNICIPIO AL IMPEDIR LA REALIZACIÓN DE UNA ACTIVIDAD PRODUCTIVA DE MERCADO DENTRO DE SU TERRITORIO, RESTRINGIENDO EL DERECHO A LA LIBERTAD ECONÓMICA, SOBREPASANDO SU COMPETENCIA REGULADORA
2. Partiendo
de lo anterior, se observa que efectivamente y de un modo expreso, el artículo
cuestionado por el demandante "prohíbe la instalación y funcionamiento de
plantas de generación termoeléctrica a base de carbón mineral, gas natural
licuado o cualquier derivación de hidrocarburo y/o material inflamable dentro
del municipio de La Unión". El contenido normativo de esa disposición es
inequívoco en el sentido de impedir la realización de una actividad productiva
de mercado (la generación termoeléctrica de energía) en todo el territorio de dicho
municipio, pues no se trata
de requisitos de ubicación, como las distancias con elementos urbanos
determinados (lo que podría aceptarse como simple regulación del ejercicio del
derecho), sino que contiene una prohibición
absoluta.
Como la
realización libre de una actividad económica y la decisión autónoma sobre su
instalación o localización son elementos básicos del contenido del derecho
fundamental reconocido en el art. 102 inc. 1° Cn., no cabe duda de que la disposición impugnada, mediante
una prohibición o impedimento expreso, introduce una limitación geográfica o
espacial plena o
incondicionada sobre la
libertad de establecimiento, que es una de las manifestaciones propias del
ejercicio del derecho antes mencionado.El fiscal en su opinión y la misma
autoridad demandada en su informe reconocieron el carácter restrictivo del
artículo examinado y esta última se concentró en intentar justificar la
necesidad de esa limitación.
Sin embargo, de
acuerdo con el planteamiento efectuado en el considerando anterior, aparte de
lo que dispone la propia Constitución, una norma como esa —que restringe el
ejercicio de un derecho fundamental— solo puede ser emitida por la Asamblea
Legislativa, mediante una ley
formal. En consecuencia, al
expedir la disposición impugnada, el Concejo Municipal de la Unión invadió la
competencia del Órgano Legislativo, violó así el principio de reserva de ley
para la limitación a derechos fundamentales y de esa manera vulneró el propio
derecho a la libertad económica, por lo que deberá estimarse la pretensión del
demandante.
Verificada la inconstitucionalidad por incompetencia material de la ordenanza en mención, no es necesario continuar en el examen sobre si la protección del medioambiente o el alcance de la autonomía local son razones suficientes para intervenir en el derecho citado. Además, como ya se aclaró, incluso si esta misma limitación estuviera contenida en una ley formal, eso no bastaría para aceptar su validez jurídica, porque sería necesario verificar los demás niveles de control de las restricciones a los derechos fundamentales (razonabilidad, proporcionalidad y respeto al contenido esencial del derecho). Sin perjuicio, también, de la necesaria coordinación entre la ley formal y las potestades de regulación (no limitación de derechos) que corresponde a los municipios, en virtud de su autonomía para gestionar los intereses locales.
NORMATIVA NACIONAL NO INCLUYE PROHIBICIONES ABSOLUTAS A LAS ACTIVIDADES CONTAMINANTES, PERO, RECONOCE UN MODELO DE CONTROL Y SUPERVISIÓN DE MANERA EXPRESA
3. En relación con esto último, y tal como lo indicó el Fiscal en su opinión, existen leyes que contienen remisiones o delegaciones expresas hacia una regulación de complementación, desarrollo o incluso configuración propia que pueden efectuar los concejos municipales. En la varias veces citada Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005, se examinó precisamente una disposición legal que establece dicha forma de coordinación normativa con las ordenanzas municipales y se determinó que las disposiciones locales entonces cuestionadas sí respetaron el ámbito de su competencia reguladora. A diferencia de dicho supuesto, aunque en el presente caso también existen preceptos legales que reconocen la potestad normativa de los municipios, la disposición impugnada sobrepasó la competencia que esas leyes reconocen al Concejo Municipal de La Unión, al invadir el campo, reservado al legislador, para la limitación de derechos fundamentales.
Los arts. 19 y 20 LMA confirman que la actividad de generación
eléctrica puede ser objeto de un "permiso ambiental", lo
que significa que está permitida en abstracto por la ley y puede ser autorizada en
particular por la administración competente. Asimismo, el art. 47 LMA fija los criterios básicos de
protección de la atmósfera y dentro de ellos se insiste en la función de
vigilancia y control (no de prohibición), de acuerdo con los "Planes
Nacionales para el Cambio Climático y la Protección de la Capa de Ozono".
Además, el art. 64-F inc. 3° LMA obliga a elaborar "sistemas modelos de
simulación climática futura", pero priorizando, entre otros,
los sectores de industria y energía. Incluso existe un Reglamento
Especial sobre el Control de las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono
(Decreto n° 38, del 31-V-2000). Todo ello confirma que la ley no establece la
prohibición de tales actividades económicas (ni por sí misma ni por delegación
a los municipios), sino únicamente su supervisión y control."