INSTITUCIONES AUTÓNOMAS
ENTES DESCENTRALIZADOS SON MANIFESTACIÓN DE AUTONOMÍA DE ÓRGANOS ESTATALES
"1. A. Del art. 86 inc. 1° de la Cn., se desprende que los órganos fundamentales del Estado son el legislativo, el judicial y el ejecutivo. No obstante, la multiplicidad, complejidad y especialización de las funciones del Estado exige la delegación o asignación de algunas de dichas funciones en otros órganos-institución, a fin de cumplir con efectividad sus obligaciones. Ahora bien, dicha separación no supone una desconexión absoluta del Estado, pues siempre existen mecanismos inter o intraorgánicos de colaboración y de control.
En efecto, esa relativa independencia, que toma forma de autonomía, puede presentarse en diversos grados, sea como desconcentración, que implica una delegación de las autoridades superiores en órganos subordinados a ellas, o sea como descentralización, la que supone una transferencia de facultades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor grado de la Administración central. En ese orden, los entes descentralizados del Estado forman un complejo de organizaciones administrativas autónomas de Derecho Público, creadas por ley y con personalidad jurídica, a las cuales se encomiendan la organización y administración de un sector específico de la actividad estatal y de los fondos asignados en un territorio específico (v. gr. los municipios) o para una función específica (v. gr. las instituciones autónomas y las empresas del Estado)."
FUNCIONES ESPECÍFICAS
"Las instituciones autónomas, como entidades descentralizadas y depositarias de funciones estatales, cuentan con un entramado de funciones concretas y específicas para las que tienen un alto margen de libertad en los ámbitos: (i) técnico, ya que tienen la capacidad de decidir los asuntos propios de la materia asignada; (ii) administrativo, pues no dependen jerárquicamente de otra entidad del Estado, aunque sí están sujetas a la inspección, vigilancia y fiscalización de las instituciones correspondientes; (iii) normativo, por cuanto están facultadas para emitir las disposiciones relacionadas con su organización y administración internas, aunque siempre subordinadas a los preceptos constitucionales y a la legislación respectiva; (iv) económico, ya que disponen de recursos propios sin otras limitaciones más que los fines establecidos en su marco normativo."
MÁXIMA AUTORIDAD DECISORA SE DENOMINA TRIPARTISMO INSTITUCIONALIZADO
"B. Ahora bien, el órgano interno de gobierno que constituye la máxima autoridad decisora de algunas instituciones autónomas adopta una estructura funcional tripartita, estando conformada por representantes de los sectores gobierno, empresarial y laboral. Esta expresión organizativa se denomina "tripartismo institucionalizado" y tiene como objetivo principal garantizar la participación de los diferentes actores sociales, económicos, políticos, etc. que directa o indirectamente inciden o se ven beneficiados con el desarrollo de las actividades encomendadas a estas entidades.
Según el documento titulado "Cohesión social, trabajo decente, tripartismo y diálogo social: Aporte de la OIT a la XVII cumbre iberoamericana de jefes de estados y de gobierno", celebrada en noviembre de 2007 en Santiago de Chile, el tripartismo es una modalidad de participación social en la que se comparten espacios de actuación de naturaleza consultiva, negociadora, decisoria y ejecutiva, sin que las partes pierdan su identidad ni abandonen sus objetivos particulares. También privilegia la cooperación entre los intervinientes para la obtención de objetivos comunes y particulares, lo cual se manifiesta, en un contexto institucionalizado, en el desarrollo de las funciones asignadas a la entidad gubernamental."
ESTADO TIENE OBLIGACIÓN DE GARANTIZAR PROCEDIMIENTOS INDEPENDIENTES DE ELECCIÓN DE SUS REPRESENTANTES Y RESPETAR PERÍODO DE NOMBRAMIENTO
"En ese sentido, tanto las organizaciones de empleadores y de trabajadores como el Estado son sujetos de derechos y de obligaciones en los procesos de adopción de las decisiones en que participan. Por ello, en atención a la finalidad del tripartismo institucional que rige la conformación de algunos órganos de gobierno de las instituciones gubernamentales, el Estado tiene la obligación de garantizar procedimientos libres e independientes de elección de sus representantes y de respetar el período para el cual han sido nombrados, tal como se colige del art. 3 del Convenio sobre la Consulta Tripartita de la OIT -ratificado por El Salvador y vigente desde el 15-VI-1995-."
FOVIAL ES UNA ENTIDAD DE DERECHO PÚBLICO CON ESTRUCTURA TRIPARTITA
"2. A. En este contexto, de los considerandos I al IV de la Ley del FOVIAL, se colige que la red vial nacional es un bien público, cuyo buen estado es vital para la consecución del desarrollo económico y social del país, lo cual hace necesarias la creación e implementación de mecanismos modernos de financiamiento y de gestión a través de los que se asegure su conservación. Por tal motivo, su conservación constituye una de las prioridades del Estado, con la participación de los diferentes sectores de la sociedad para los cuales la red vial representa un factor determinante para el desempeño de sus actividades comerciales, industriales, agrícolas, culturales, etc.
Según los arts. 4 y 5 de la citada ley, el FOVIAL es una entidad de Derecho Público, de carácter técnico, de utilidad pública, duración indefinida, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía económica y administrativa, a la cual, de conformidad con los arts. 21 de la ley y 30 al 34 de su reglamento, se confieren facultades directivas, de gestión y organización de los recursos humanos y financieros adscritos a la entidad para la conservación de la red vial. De conformidad con el art. 7 de la citada ley, la aludida institución está conformada por el Consejo Directivo, la Dirección Ejecutiva y las Unidades Operativas y de Asesoría.
El primer organismo tiene una estructura tripartita en la que intervienen los sectores: (i) gobierno; (ii) usuarios de la red vial provenientes de los sectores comercio, industria, agropecuario y servicios; y (iii) dos ajenos a los rubros anteriores elegidos por el Presidente de la República. Con ello, se busca que la toma de decisiones en materia de formación profesional se haga con la participación activa y el consenso de los que, por un lado, se verán beneficiados con los proyectos de construcción, reparación y mantenimiento de las carreteras y caminos en las zonas urbanas y rurales del país y, por otro, tienen la obligación de colaborar y velar por la conservación de dicha red vial.
Así, se establece que el sector gobierno estará representado en el Consejo Directivo del FOVIAL por el Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano y un representante del Ministerio de Economía. Por su parte, los usuarios de la red vial que provienen de los sectores comercio, industria, agropecuario y servicios contarán con 3 representantes y aquellos que no pertenecen a los rubros anteriores tendrán 2 vacantes en el Consejo Directivo. Según el art. 9 de la Ley del FOVIAL cada directivo propietario deberá contar con un suplente."
FORMA Y PERÍODO DE ELECCIÓN DE REPRESENTANTES DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL FOVIAL
"B. Respecto al procedimiento de elección de los representantes del sector de usuarios de la red vial, del art. 11 inc. 1° n° 2 de la citada ley -vigente en el momento de la elección del demandante como director del referido consejo- se deriva que aquellos serán nombrados, por un período de 3 años, para representar a los usuarios de la red vial provenientes de los sectores comercio, industria, agropecuario y servicios.
C. Para garantizar la realización de las funciones asignadas al Consejo Directivo -y, por ende, a los órganos-persona que materializan dichas funciones en la práctica-, en el art. 12 de la Ley del FOVIAL se prescribe que "[I]os representantes propietarios y suplentes [...] ejercerán sus funciones por periodos de tres años, pudiendo ser reelegidos únicamente por un período adicional". Asimismo, de acuerdo con el art. 19, cuando exista o sobrevenga cualesquiera de las inhabilidades establecidas en la ley o alguna causa que justifique su remoción, el Presidente del Consejo, previo acuerdo del Consejo Directivo, lo pondrá en conocimiento del que hizo la designación y se realizará la sustitución de acuerdo con el procedimiento establecido.
Así, del art. 27 del reglamento de la Ley del FOVIAL se colige que, cuando el miembro del Consejo Directivo no haya asistido injustificadamente a 3 de las sesiones programadas, ello se considerará falta grave; situación que deberá comunicarse a la entidad que efectuó su nombramiento para la respectiva remoción. En otras palabras, corresponderá al sector que realizó su nombramiento la designación de la persona que deberá sustituir al miembro saliente por el tiempo que le restaba de su período, tal como se prescribe en el art. 19 de la aludida ley.
D. a. Del marco normativo que rige al Consejo Directivo del FOVIAL, se desprende que los directores propietarios y suplentes -elegidos por cada sector- se desempeñarán en su cargo por 3 años (art. 12 de la Ley del FOVIAL); período durante el cual solo pueden ser destituidos si concurre alguna de las causas establecidas en la ley, previa la tramitación del procedimiento respectivo. Aunado a ello, de los arts. 21 de la Ley del FOVIAL y 30 al 34 de su reglamento se deriva que, como miembros del consejo en cuestión, aquellos tienen facultades decisorias, administrativas, normativas y de gestión de los recursos destinados a la conservación de la red vial nacional.
De lo anterior se desprende que los representantes de los tres sectores, al integrar el Consejo Directivo del FOVIAL, desempeñan una función específica de carácter público y de interés general, con autonomía y subordinados a la Constitución y a la legislación de la materia, por lo que, atendiendo a la naturaleza de sus atribuciones y al procedimiento mediante el cual asumen tales cargos, aquellos pueden ser considerados servidores públicos."
FUNCIONARIOS PÚBLICOS ELECTOS GOZAN DE ESTABILIDAD EN EL CARGO
"b. Al respecto, de la Sentencia del 20-VI-99, Inc. 4-88, se colige que el vocablo "servidores públicos", en términos generales, hace referencia a las personas naturales que actúan en cumplimiento de las funciones encomendadas y que, según las actividades que desarrollen y el régimen jurídico al que se sujeten, pueden revestir la calidad de funcionarios, empleados o trabajadores públicos.
Según la citada resolución, los primeros son aquellas personas que, formando parte de los órganos del Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas o las municipalidades, participan en la formación y ejecución de la voluntad estatal y tienen facultades de mando, iniciativa, dirección y decisión, por lo que se les identifica en los grados más elevados de la jerarquía administrativa pública. Y, en la medida en que sus nombramientos responden a la prosecución de una función pública y de interés general, la ley regula los requisitos, procedimientos y periodos de los mismos; garantizando con ello la permanencia de quienes ocupan esos puestos, la continuidad de los servicios prestados y la alternancia. Por esta razón los funcionarios públicos -electos popularmente, a través de elección de segundo grado o nombrados por un periodo determinado establecido en la ley- gozan de estabilidad en el cargo.
Ahora bien, existen casos en los que los funcionarios nombrados por un periodo específico se encuentran en una relación de servicio no típicamente laboral o administrativa -con subordinación jerárquica y en la que se reciba un salario como contraprestación-, la cual es de dirección o colaboración, con sujeción directa a la Constitución y al marco legal de sus atribuciones. En ese sentido, la actividad de dichos funcionarios se rige por directrices, no por órdenes de otros entes estatales. Además, los funcionarios en cuestión perciben emolumentos económicos (dietas) únicamente cuando asisten a las jornadas o reuniones de trabajo respectivas, siendo un reconocimiento a su contribución."
REPRESENTANTES DEL SECTOR PATRONAL EN EL CONSEJO DIRECTIVO DEL FOVIAL GOZAN DE ESTABILIDAD LABORAL DURANTE EL PERÍODO DE SU NOMBRAMIENTO
"b. Desde esta perspectiva, los representantes del sector patronal realizan, cuando pasan a integrar el Consejo Directivo del FOVIAL, funciones públicas y su cargo gozará de protección constitucional durante el periodo por el cual han sido designados -con base en la ley vigente en el momento de su nombramiento-. Dicho periodo, en este caso particular, era de 3 años (art. 12 de la Ley del FOVIAL). De ahí que, en definitiva, los miembros del Consejo Directivo del FOVIAL no son simples representantes del sector del que provienen, tal como sostiene la autoridad demandada, sino servidores públicos titulares del derecho a la estabilidad en el cargo.
Ahora bien, dicha estabilidad no es absoluta, pues durante ese periodo puede presentarse alguna circunstancia que justifique la separación del funcionario del cargo, pero para ello deberán asegurársele las garantías y procedimientos que le permitan defenderse. Por ende, un acto que restrinja injustificadamente a su titular la continuidad en el cargo y al cual no preceda la oportunidad de defenderse, constituirá una remoción que vulnera su derecho fundamental a la estabilidad en el cargo."
ANTICIPACIÓN DE FINALIZACIÓN DE PLAZO PARA EJERCER CARGO PÚBLICO POR DECRETO REVISTE CARACTERÍSTICA DE DESTITUCIÓN
"3. Corresponde en este apartado examinar si el art. 3 del DL n° 93/2012 conculcó el derecho a la estabilidad en el cargo del señor Romeo Melara Granillo como miembro del Consejo Directivo del FOVIAL.
A. Primeramente, se analizará si el demandante se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la disposición impugnada, a fin de establecer que esta es susceptible de ocasionarle un agravio.
a. i. El peticionario presentó como prueba instrumental: certificación notarial del punto de acta n° E-09/2011 en el que se relaciona la toma de posesión del pretensor de su cargo de director suplente; y copia simple del Diario Oficial en el que se publicó el DL n° 93/2012.
ii. El último elemento probatorio relacionado -la copia simple de la certificación del Diario Oficial que contiene la ley impugnada- no es pertinente para probar lo que constituye el objeto de control del presente amparo. Además, no se requiere comprobar la existencia de la normativa impugnada, puesto que los jueces conocen el Derecho vigente. En consecuencia, no es procedente someter dicho elemento al respectivo análisis valorativo.
iii. Con relación al primer elemento, el art. 30 de la Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y de otras Diligencias establece que "en cualquier procedimiento, las partes podrán presentar en vez de los documentos originales, copias fotográficas o fotostáticas de los mismos, cuya fidelidad y conformidad con aquellos haya sido certificada por notario". En ese sentido, tales certificaciones, aunque no son instrumentos notariales, dado que en ellas consta una declaración de fe del notario, cuando se refieran a un documento público y no se haya probado la falsedad de este o la de la misma certificación, constituirán prueba fehaciente de la autenticidad del documento al que se refieren.
b. i. El Consejo Directivo del FOVIAL, como diligencias o prueba para mejor proveer, presentó la certificación completa del acta de la sesión extraordinaria n° E-09/2011 de las 12.00 horas del 14-XII-2011, de la cual se desprende que el señor Romero Melara Granillo fue nombrado director suplente por parte de los usuarios de la red vial y que, a partir de esa fecha, asumió las funciones inherentes a dicho cargo.
ii. De acuerdo con el art. 331 del C.Pr.C.M., los documentos públicos son aquellos en cuya elaboración interviene un funcionario o autoridad pública, administrativa o judicial, los cuales constituyen prueba fehaciente de los hechos o actos que documentan, de la fecha, de las personas que intervienen en ellos y del fedatario o funcionario que los expide, siempre y cuando aquellos se aporten en original o testimonio y no se haya probado su falsedad.
Teniendo en cuenta lo anterior, se constata que la certificación antes relacionada fue expedida por el Secretario del Consejo Directivo del FOVIAL en el ejercicio de las funciones que legalmente le han sido atribuidas; razón por la cual se ha comprobado de manera fehaciente la existencia del documento y las actuaciones que este incorpora.
c. En ese sentido, con el acta de la sesión extraordinaria n° E-09/2011 de las 12.00 horas del 14-XII-2011, se ha comprobado que en esa reunión se formalizó el nombramiento y la incorporación del señor Romero Melara Granillo -representante de los usuarios de la red vial provenientes de los sectores comercio, industria, agropecuario y servicios- como directivo suplente del Consejo Directivo del FOVIAL; fecha a partir de la cual inició el período de su elección en el cargo, de conformidad con el procedimiento y requisitos regulados en los arts. arts. 8 inc. 1° n 3°, 11 inc. 1° n° 2 y 12 de la Ley del FOVIAL, vigentes en ese momento. Por ello se concluye que la disposición impugnada era susceptible de ocasionar un agravio constitucional al actor.
B. a. La disposición legal cuestionada prescribe que los tres representantes de los usuarios de la red vial provenientes de los sectores comercio, industria, agropecuario y servicios "que se encuentren nombrados a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto, durarán en funciones hasta el 31 de agosto de 2012", salvo que ya se haya designado a las personas que ocuparán tales cargos de conformidad con el nuevo procedimiento o se encuentren en trámite los nuevos nombramientos, en cuyo caso aquellos seguirán fungiendo en tanto estos no se realicen.
En perspectiva con lo antes expuesto, se pueden hacer las siguientes consideraciones:
i. La normativa relacionada desplegó sus efectos exclusivamente sobre los 6 representantes del sector patronal -propietarios y suplentes- que, a su entrada en vigencia, se encontraban ejerciendo el cargo de directivos.
ii. La finalidad de la ley es la aplicación inmediata de las reformas a los arts. 8 inc. 1° n° 3 y 11 n° 2 de la Ley del FOVIAL -contenidas en los arts. 1 al 3 del aludido decreto-, en virtud de las cuales el Presidente de la República pasó a ser la autoridad competente para elegir, del listado de candidatos propuestos por los usuarios de la red vial que pertenecen a las gremiales de agropecuarios, comerciantes, industriales y prestatarios de servicios, quienes se desempeñarían como directivos del máximo órgano de gobierno del FOVIAL. Para la consecución de tal objetivo, la Asamblea Legislativa estableció que los representantes de este sector que estuvieran en el Consejo Directivo cesarían en sus cargos el 31-VIII-2012, esto es, 8 días después de la entrada en vigencia del aludido decreto legislativo, sin importar que, a esa fecha, aun estuviera corriendo el período para el que habían sido nombrados.
iii. Del aludido decreto legislativo no es posible inferir alguna circunstancia que justificara su emisión en tales términos. Por su parte, la autoridad demandada, en sus informes, se limitó a manifestar que era urgente y necesario aplicar el nuevo procedimiento, sin explicar los motivos.
b. Desde esta perspectiva, se advierte que el art. 3 del DL n° 93/2012 modificó las condiciones con las que se había establecido la relación de servicio entre los aludidos representantes y el FOVIAL -de conformidad con el marco legal vigente en el momento de sus nombramientos-. Entre dichos aspectos se encontraba el plazo por el cual debían ejercer el cargo, sin que haya existido alguna justificación objetiva para su separación del Consejo Directivo.
En ese sentido, la anticipación de la fecha de finalización del plazo para ejercer el cargo en cuestión revistió las características de una destitución que se efectuó a través de un acto normativo desprovisto de razones suficientes; afectándose así derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, sin que, además, se haya tramitado un procedimiento en el que se brindaran oportunidades de defensa.
Al respecto, en la Sentencia del 6-IV-2008, Inc. 31-2004, se sostuvo que este tipo de derechos son los válidamente constituidos y consolidados al amparo de una determinada legislación. Su reconocimiento busca que no se cuestionen situaciones jurídicas consolidadas en el pasado y así garantizar la estabilidad del Derecho, logrando la confianza de los ciudadanos. Esto significa, en esencia, que la autoridad demandada debió respetar los derechos adquiridos o situaciones consolidadas a favor de los representantes del sector de usuarios de la red vial que, a la entrada en vigencia del decreto cuestionado, se encontraban ejerciendo el cargo de director.
c. El derecho a la estabilidad en el cargo otorga a los funcionarios seguridad para el ejercicio de sus atribuciones durante el período para el cual han sido nombrados, en el sentido de que no podrían ser removidos de su puesto de trabajo sin la tramitación previa de un procedimiento en el que se les garantice la defensa de sus derechos y la comprobación objetiva de una causa de destitución establecida en la ley.
Tomando en cuenta lo anterior, si un representante del sector de usuarios de la red vial fue nombrado y asumió el cargo de director -propietario o suplente- con base en el marco legal vigente en ese momento (arts. 8 inc. 1° n 3° y 11 n° 2 de la Ley del FOVIAL), con ello adquirió la calidad de funcionario público y el derecho a no ser destituido antes de la finalización del período para el que se le había designado en el cargo, a menos que concurriera alguna causa que motivara su separación, y a que se le tramitara el procedimiento respectivo.
En ese sentido, considerando que el acto normativo cuestionado se tradujo en la destitución del señor Romeo Melara Granillo -un representante del sector de usuarios de la red vial- del cargo de director suplente, esto es, la separación o cese anticipado de sus funciones por el solo hecho de haber sido elegido con base en un mecanismo que, a criterio de la autoridad demandada, no era adecuado -contemplado en los arts. 8 inc. 1° n 3° y 11 n° 2 de la Ley del FOVIAL no reformados- y, por ello, fue modificado con posterioridad a la fecha de la designación en el cargo de aquel, se concluye que la autoridad demandada, al emitir el art. 3 del DL n° 93/2012, vulneró su derecho a la estabilidad en el cargo, debiendo amparársele en su pretensión.
d. Este Tribunal advierte que no son válidas, desde el punto de vista constitucional, las previsiones contempladas en los arts. 8 inc. 1° n° 3° y 11 n° 2 de la Ley del FOVIAL, según las cuales los usuarios de la red vial solo pueden ser representados por los miembros que la Asociación Nacional de la Empresa Privada nombre, ya que excluyen a las gremiales del aludido sector que no se encuentran afiliadas a dicha asociación y podrían estar interesadas en participar en el Consejo Directivo del FOVIAL, a fin de trabajar en los mecanismos de ordenamiento y desarrollo de la red vial nacional. En virtud de ello, las disposiciones precitadas no deben ser aplicadas por los órganos correspondientes."
EFECTO RESTITUTORIO MATERIAL: HABILITACIÓN DE LA VÍA JUDICIAL INDEMNIZATORIA DIRECTAMENTE EN CONTRA DEL ESTADO DEBIDO A QUE DIPUTADOS ESTÁN PROTEGIDOS POR GARANTÍA DE INVIOLABILIDAD EN EL EJERCICIO DE SU FUNCIÓN LEGISLATIVA
"VI. Determinada la transgresión constitucional derivada del acto normativo impugnado, corresponde establecer el efecto de la presente sentencia.
1. A. Tal como se sostuvo en la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011, el art. 245 de la Cn. regula lo relativo a la responsabilidad por daños en la que incurren los funcionarios públicos como consecuencia de una actuación dolosa o culposa que produce vulneración de derechos constitucionales, la cual es personal, subjetiva y patrimonial.
Asimismo, dicha disposición constitucional prescribe que, en el caso de la responsabilidad aludida y cuando dentro de la fase de ejecución del proceso en cuestión se constate que el funcionario no posee suficientes bienes para pagar los daños materiales y/o morales ocasionados con la vulneración de derechos constitucionales, el Estado, en posición de garante, asume subsidiariamente el pago de dicha obligación -la que, en principio, no le correspondía-.
B. Por otro lado, el art. 35 de la L.Pr.Cn. establece, en su parte inicial, el efecto material de la sentencia de amparo, el cual tiene lugar cuando existe la posibilidad de que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. En cambio, cuando dicho efecto no es posible, la sentencia de amparo se vuelve meramente declarativa, dejándole expedita al amparado la incoación de un proceso en contra del funcionario por la responsabilidad personal antes explicada.
Ahora bien, tal como se sostuvo en el mencionado Amp. 51-2011, la citada disposición legal introduce una condición no prevista en la Constitución y, por ello, no admisible: el que la "acción civil de indemnización por daños y perjuicios" solo procede cuando el efecto material de la sentencia de amparo no es posible. Y es que esta condición, además de injustificada, carece de sentido, puesto que el derecho que establece el art. 245 de la Cn. puede ejercerse sin necesidad de una sentencia estimatoria de amparo previa. Con mayor razón aun -puesto que se basa en una causa distinta-, podría promoverse, sin necesidad de dicha sentencia, un proceso de daños en contra del Estado con base en el art. 2 inc. 3° de la Cn.
Teniendo en cuenta que en la actualidad el proceso de amparo está configurado legal y jurisprudencialmente como declarativo-objetivo y, por ende, no tiene como finalidad el establecimiento de responsabilidad alguna, en la sentencia mencionada se concluyó que, según el art. 35 de la L.Pr.Cn., interpretado conforme al art. 245 de la Cn., cuando un fallo es estimatorio, con independencia de si es posible o no otorgar un efecto material, se debe reconocer el derecho que asiste al amparado para promover, con base en el art. 245 de la Cn., el respectivo proceso de daños directamente en contra del funcionario responsable por la vulneración de sus derechos fundamentales. Y, dentro de este proceso, únicamente en el supuesto de que en la fase de ejecución se constate que dicho funcionario no posee suficientes bienes para afrontar el pago de la indemnización, el Estado (o el municipio o la institución oficial autónoma respectivos, según sea el caso), en posición de garante, responderá subsidiariamente de la aludida obligación.
C. a. Existen casos especiales en los que el Estado, sus entes descentralizados o desconcentrados y los funcionarios con potestades normativas pueden incurrir en responsabilidad por los actos regulatorios de carácter general y abstracto que produzcan daños de carácter material o moral como consecuencia de la vulneración de los derechos constitucionales de las personas. Este tipo de responsabilidad se caracteriza por los siguientes elementos:
i. La fuente directa de la obligación de resarcir daños está constituida por la inconstitucionalidad de disposiciones generales y abstractas. El daño causado a un particular surge como consecuencia directa de la vigencia de una disposición cuyo contenido -aquello que manda, prohíbe o permite- es inconstitucional, con independencia de las eventuales intermediaciones jurisdiccionales o administrativas. Por el contrario, cuando se trate de daños cuyo origen sea un acto de aplicación y/o interpretación de la ley, efectuado por una autoridad administrativa o jurisdiccional, la procedencia de una eventual responsabilidad deberá definirse respecto de la actuación de estas últimas.
ii. Surge a partir de la intervención estatal conculcadora de derechos constitucionales. La responsabilidad patrimonial deriva de la generación de un daño que tiene como base la afectación de derechos revestidos de inmunidad respecto de los cambios legislativos: derechos reconocidos en la Constitución.
iii. La antijuridicidad. No existen derechos absolutos, ya que, en principio, toda facultad subjetiva admite restricciones. La Constitución habilita a los entes con potestades normativas a interpretar, regular y delimitar el contenido de los derechos fundamentales, siempre que ello no implique su privación, la afectación de su esencia o una intervención desproporcionada. Tales habilitaciones se encuentran sometidas a límites sustantivos, competenciales y procedimentales. En ese sentido, la actividad creadora de normas no está exenta de equívocos, ya que, por lo general, los preceptos constitucionales tienen un carácter abierto, susceptible de cierto margen de interpretación por parte de los órganos que los desarrollan, por lo que estos pueden incurrir en errores interpretativos que motivan la inconstitucionalidad de la disposición que emiten; situación que no necesariamente implica la existencia de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados.
En ese orden, la reparación patrimonial de daños materiales o morales causados por una limitación a un derecho constitucional no procede en los casos en los cuales, no obstante que se acredita la inconstitucionalidad de una determinada disposición, lo que sucede es que el ente con potestad normativa cometió un error excusable al interpretar o delimitar el alcance y significado de los preceptos constitucionales en ejercicio de sus competencias. Por consiguiente, la antijuridicidad de la actuación normativa se verificará solo en los supuestos en los que no exista error o exista un error inexcusable por parte del funcionario creador de la disposición, por ejemplo: por emitir una disposición que manifiestamente contradice el tenor de las disposiciones constitucionales -v. gr. de aquellas que fijan de manera clara algún procedimiento o una prohibición-; o por infringir jurisprudencia constitucional de la cual debe tener conocimiento -v. gr. cuando el contenido de la normativa emitida es el mismo que el de otros preceptos declarados previamente inconstitucionales por este Tribunal-.
iv. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de los procesos de responsabilidad contra el Estado o sus funcionarios por la emisión de disposiciones inconstitucionales. A ella le corresponde constatar la existencia del daño, el nexo de causalidad entre este y la disposición cuestionada, la antijuridicidad de la actuación normativa y, en los casos de la responsabilidad personal del art. 245 de la Cn., el dolo o la culpa del funcionario.
b. Siguiendo los lineamientos generales expresados, cuando a un particular se le ocasione un daño por la emisión de disposiciones inconstitucionales en los supuestos de ausencia de error o de error inexcusable arriba mencionados, puede optar por demandar al funcionario público responsable de dicha emisión por la vulneración de sus derechos constitucionales -art. 245 Cn.- o al Estado por la lesión sufrida en ocasión de su actuación normativa -art. 2 inc. 3° Cn.-. En todo caso, en los supuestos en que al Estado le corresponda pagar subsidiariamente o se le condene directamente a cancelar la indemnización, este puede incoar contra el funcionario emisor un proceso para el reembolso si existió dolo o culpa en su actuación normativa.
c. Al respecto, el art. 245 de la Cn. establece que los funcionarios y empleados públicos deben responder por los daños materiales o morales que causaren a consecuencia de la vulneración de los derechos constitucionales. Este tipo de responsabilidad es eminentemente personal, por lo cual los sujetos obligados a indemnizar los perjuicios ocasionados con la emisión de disposiciones generales y abstractas declaradas inconstitucionales son los que hayan concurrido con su voluntad en la emisión de aquellas. De lo anterior se deduce que, en los casos de los órganos colegiados, únicamente deberán responder los integrantes que hayan aprobado o votado por el contenido de la normativa en cuestión mediante el procedimiento correspondiente.
Sin embargo, en el caso de la Asamblea Legislativa, el art. 125 de la Cn. establece la inviolabilidad de los diputados, quienes no tienen responsabilidad en tiempo alguno por las opiniones o votos que emitan en el ejercicio de sus funciones. El régimen de la inviolabilidad en los Estados Constitucionales tiene la finalidad de asegurar, mediante la libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación de la voluntad del Órgano Legislativo. Esta prerrogativa se asienta en la vigencia del principio de división de poderes y pretende evitar la persecución de los diputados por errores al momento de legislar. Mediante esta garantía se trata de asegurar la independencia del Órgano Legislativo, protegiendo un ámbito de libertad en la labor legislativa, sin el cual el ejercicio de las funciones parlamentarias podría resultar frustrado.
La garantía de la inviolabilidad de los diputados de la Asamblea Legislativa constituye una excepción al principio de responsabilidad personal de los funcionarios públicos, previsto en el art. 245 de la Cn. Sin embargo, ello no impide que los daños ocasionados por los actos legislativos declarados inconstitucionales sean resarcidos en los casos en que exista un daño antijurídico, pues dicha responsabilidad puede ser deducida en la vía ordinaria frente al Estado, con base en el art. 2 inc. 3° de la Cn.
2. En el supuesto en estudio, por medio del auto del 9-XI-2012, se suspendieron provisionalmente los efectos del DL n° 93/2012, pues los preceptos sometidos a control constitucional, al ser de carácter autoaplicativo, podían ocasionar un agravio personal y directo al demandante con su sola entrada en vigencia. Además, se estableció que el art. 3 del citado decreto legislativo conculcó el derecho fundamental a la estabilidad en el cargo del señor Romeo Melara Granillo, en virtud de haber ordenado su remoción como directivo suplente del Consejo Directivo del FOVIAL, previo a la fecha para la cual había sido designado como representante de los usuarios de la red vial.
Por tal motivo, y teniendo en cuenta que la disposición impugnada no consumó plenamente sus consecuencias jurídicas, en virtud de la medida cautelar impuesta en este proceso, y que a la fecha de esta sentencia ya expiró el plazo legal para el que fue electo, carece de sentido ordenar un efecto restitutorio material.
En virtud de de lo anterior, y como efecto de la presente sentencia de amparo, el actor tiene expedita la vía judicial indemnizatoria directamente en contra del Estado -con base en el art. 2 inc. 3° de la Cn. - por los posibles daños causados como consecuencia de la vulneración a sus derechos. De incoarse esta vía, la jurisdicción ordinaria competente deberá constatar la existencia del daño, el nexo de causalidad entre este y la emisión de la disposición cuya inconstitucionalidad se constató y la antijuridicidad de la actuación normativa, dado que se trata de una responsabilidad de carácter objetivo."