PROCESOS
ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
"III. 1. A. La Administración Pública
se entiende como el conjunto de entidades estatales encargadas de las funciones
de ejecución y gestión de la cosa pública, con la finalidad de la satisfacción
de interés general o colectivo. De ahí que se constituye en uno de los
instrumentos más importantes con que cuentan el gobierno en su tarea de
dirección política, económica y social del país. A fin de realizar la
satisfacción de los intereses generales, la Administración cuenta con un poder
no sólo de crear normas —generales, impersonales y abstractas— de rango
inferior al legislativo, sino también para dictar decisiones y hacerlas
ejecutar de forma inevitable (sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008). Estas
potestades se caracterizan como posibilidades y deberes de actuación que el
ordenamiento jurídico atribuye a la Administración, para que puedan producir
efectos jurídicos en la realidad y tengan la capacidad de imponer al
administrado el deber de tolerancia al desarrollarse su ejercicio.
Dentro de ellas,
para el caso sub judice, interesa resaltar aquellas que se
relacionan con el poder sancionatorio de la Administración, y en cuyo ejercicio
puede incidir negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de
quienes revisten la calidad de servidores o administradores. La
importancia de esta potestad se manifiesta en el hecho de que, si fuera vedada
a la Administración, significaría dejarla sin una herramienta muy eficaz para
hacer cumplir el ordenamiento jurídico; en otras palabras, en la actualidad, es
innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante
la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la
realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en
esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas
que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas
imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y servidores
públicos."
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO
ADMINISTRATIVO
"B. El art. 14 Cn. habilita a la
Administración Pública para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes,
reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido esta Sala en la sentencia de
13-XII-1988, Controversia 1-88, en la que afirmó que tal enclave constitucional
es válido para el establecimiento de sanciones administrativas. Ahora bien,
conforme al modelo constitucional y democrático del ejercicio del poder
político, tal potestad sancionatoria se encuentra jurídicamente limitada por la
ley, entendida ésta no únicamente como ley formal, sino también por las
disposiciones del estatuto fundamental salvadoreño, es decir la misma
Constitución.
En
efecto, sobre ello versa el denominado principio de legalidad, que
determina que toda acción administrativa se presente como un ejercicio de poder
atribuido previamente por la ley, así como delimitado y construido por ella; de
manera que no se pueda actuar sin una atribución normativa previa. De esta
forma, la ley otorga o habilita a la Administración facultades de actuación que
pueden producir efectos jurídicos como la imposición de una sanción, que puede
ser de diversa naturaleza a las mencionadas en el art. 14 Cn. según se ha
establecido en varios pronunciamientos de este Tribunal (sentencias de
19-VII-2007 y 15-I-2004, Amps. 332-2006 y1005-2002, respectivamente)."
APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y GARANTÍAS QUE RIGEN EN EL ÁMBITO DE LA LEGISLACIÓN PENAL ES IGUALMENTE EXIGIBLE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
"B. Por
tanto, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las
facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra
frente al administrado o sus servidores, pues la diferencia que posee con
respecto a los ilícitos de naturaleza penal es nada más cuantitativa —en razón
de la intensidad de la sanción a imponer—; lo anterior conlleva a considerar
que la doctrina sobre la materia ha reconocido la aplicación de los principios
y reglas constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal al Derecho
Administrativo Sancionador, con fundamento en la homogenización o unidad
punitiva,siempre atendiendo a la singularidad en cada uno de sus procedimientos,
en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la
mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el
ordenamiento jurídico; por ello, la aplicación de los principios y
garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal es igualmente exigible
en el Derecho Administrativo Sancionador.
Así, en la
sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92, se sostuvo la doctrina originada por la
sentencia del Tribunal Constitucional español de 8-VI-1981 —ref. 2/1981—, en la
que se afirmó que, con ciertos matices, los principios inspiradores del orden
penal son de aplicación al Derecho Administrativo Sancionador, pues ambos
son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que
un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o
penales.
PROCEDIMIENTOS QUE PRETENDEN DETERMINACIÓN DE
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE UNA PERSONA, EXIGEN EL CUMPLIMIENTO DE LOS
PRINCIPIOS Y EL RESPETO DE LOS DERECHOS QUE CONFORMAN EL PROCESO
CONSTITUCIONALMENTE CONFIGURADO
2. A. En
relación con lo anterior, cabe agregar que en el ámbito de los que
pretenden la determinación de la responsabilidad administrativa de una persona,
también es exigible el cumplimiento de los principios y el respeto de los
derechos que conforman el proceso constitucionalmente configurado.
En efecto, en
materia procesal, en el marco del principio de legalidad es ineludible que la
imposición de una sanción administrativa requiera la sustanciación de un
procedimiento de comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una
decisión declarativa acerca de su existencia o no, imponiendo en el primer caso
la sanción respectiva. Así, el art. 14 Cn. determina que la autoridad
administrativa podrá aplicar las sanciones correspondientes por las
contravenciones a las leyes, siempre y cuando se haya dado oportunidad de
tramitar el debido proceso. Denominación que ha sido caracterizada
por esta Sala como aquel proceso que, independientemente de la pretensión que
en el mismo se ventile, respeta la estructura básica que la Constitución
prescribe para toda clase de procesos (sentencias de 2-VII-1998 y 26-VI-2000,
Amps. 1-I-96 y 642-99, respectivamente). Por ello, el respeto a este
principio no se satisface con cualquier forma de procedimiento, sino uno que
respete el haz de derechos y garantías que contempla la Constitución.
El derecho de
audiencia y defensa, presunción de inocencia, de probar y recurrir y el de un
proceso público, conjuntamente con los principios de legalidad, igualdad,
contradicción, culpabilidad, proporcionalidad, etc. son derechos y principios
que deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo
Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en los ámbitos propios de
la heterotutela —relaciones de la Administración hacia el
exterior de su estructura— y autotutela —relaciones de la
Administración hacia el interior de su estructura—administrativa, especialmente
en los ámbitos de naturaleza sancionatoria; en otros términos, los principios
inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos ajustes, al Derecho
Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento
punitivo del Estado, esta operación no puede hacerse de forma
automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento
administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su
naturaleza."
RELACIONES DE SUPREMACÍA ESPECIAL EN EL ÁMBITO
ADMINISTRATIVO
"B. En
ese sentido, la segunda faceta —la autotutela— se refiere al
poder sancionatorio ad intra o hacia su interior, respecto de
aquellas personas con las que tiene relaciones de naturaleza especial y que van
más allá de la vinculación del ciudadano promedio. A tal fenómeno, la doctrina
especializada ha denominado relaciones de supremacía especial,
relaciones especiales de sujeción o de intensa sujeción,y
en la que caben englobarse —no sin voces discrepantes en algunos casos— el
régimen jurídico de los servidores públicos, los regímenes disciplinarios de
carácter militar y policial, las regulaciones a determinados oficios y
profesiones, así como las sanciones impuestas en ámbitos educativos o
penitenciarios. Adicionalmente, caben también dentro de este ámbito el régimen
particular que se aplica a los concesionarios que desarrollan un servicio
público (sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008, ya citada)."
EJERCICIO DEL PODER ADMINISTRATIVO SANCIONADOR NO
PUEDE CONVERTIRSE EN EL EJERCICIO DE UN PODER ARBITRARIO, DEBE ENCONTRARSE UN
EQUILIBRIO ENTRE INTERESES DISTINTOS, EL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LOS
SERVIDORES DE LA MISMA
"C. En
ese orden de ideas, es viable afirmar que los órganos administrativos detentan
en términos generales una potestad disciplinaria sobre los agentes que se
encuentran integrados en su organización, en virtud de la cual pueden
aplicárseles sanciones de diversa índole ante el incumplimiento de los deberes
y obligaciones que el cargo les impone. Y eso se efectúa, con el propósito de
conservar la disciplina interna y garantizar el ejercicio regular de las funciones
públicas.
Sin
embargo, también es ineludible considerar que el ejercicio del poder
administrativo sancionador no puede convertirse en el ejercicio de un poder
arbitrario. Pues sí bien, la imposición de una sanción administrativa requiere
la sustanciación del respectivo informativo —en el que el ente competente tiene
ciertas potestades para la investigación de los hechos y en cuanto la deducción
de responsabilidades—, en contrapartida, se deben reconocer y garantizar la
eficacia y vigencia de los derechos y principios constitucionales a quienes
aparezcan como presuntos responsables de los mismos; es decir, se trata de
lograr un equilibrio entre intereses distintos —el de la Administración Pública
y los servidores de la misma—, por lo que, sería contrario a la Constitución
sacrificar los derechos fundamentales en las situaciones de sujeción especial,
en beneficio de las funciones públicas."
DERECHO DE DEFENSA
"IV. Así, como se había
adelantado, el derecho de defensa —arts. 2 y 12 Cn.— es integrante de ese haz
de derechos y principios que deben garantizarse durante los procesos
administrativos sancionatorios.
1. Y es que, de
forma genérica, la defensa comprende, todo medio de oposición a las posiciones
subjetivas de la respectiva contraparte, de lo cual se deriva que el derecho de
defensa está íntimamente vinculado al derecho de audiencia, dado que éste
establece la obligación del juzgador, antes de solucionar la controversia, de
posibilitar —de acuerdo a la ley o en aplicación directa de la Constitución— al
menos una oportunidad procedimental para que se exponga la posición del
demandado —principio de contradicción— (Cfr. con sentencia de
18-XII-2009. Inc. 23-2003).
Desde tal
perspectiva, el referido derecho se concretiza por medio de un desdoblamiento
subjetivo de la actividad defensiva; el primero, referido a la defensa
material realizada por el mismo procesado, consiste en la intervención
directa y personal del procesado, realizando actividades encaminadas a
preservar su esfera jurídica individual; el segundo, por medio de actuaciones a
cargo de un técnico del derecho, denominado usualmente como defensa
técnica, es decir, la confiada a un profesional del derecho, que
interviene en el proceso penal o administrativo para asistir y representar al
imputado, rebatiendo los argumentos contrarios, interviniendo en las pruebas, o
bien formulando conclusiones(Cfr. entre otras, sentencias de
26-IV-2004, 10-X1-2004, 4-III-2010 y 16-VI-2010, H.C. 162-2003, 34-2003,
85-2008 y 205-2008, respectivamente)."
DERECHO DE DEFENSA TÉCNICA
"2. El
derecho a la defensa técnica —llamado también de asistencia letrada— que el
art. 12 Cn. consagra de manera singularizada, con proyección especial hacia el
proceso penal, debe aplicarse a los demás procesos los cuales tienen una finalidad
punitiva, ya que este derecho tiene por finalidad, al igual que todas
las demás garantías que conforman el derecho en el que se integran, el
de asegurar la efectiva realización de los principios de igualdad de las partes
y de contradicción que imponen a todos los poderes públicos el deber positivo
de evitar desequilibrios entre la respectiva posición procesal de las partes o
limitaciones en la defensa que puedan inferir a alguna de ellas resultado de
indefensión; en efecto, esta Sala advierte que, cuando se pretende
ejercitar el poder punitivo estatal, los derechos fundamentales son ante
todo derechos de defensa del ciudadano en contra del Estado, en
consecuencia, en los contenidos constitucionales se incorpora también un orden
de valores objetivo, que como decisión constitucional fundamental es válida
para todas las esferas del derecho.
El derecho en
comento comparte de forma esencial el que el interesado pueda encomendar su
representación y asesoramiento técnico a quien merezca su confianza y considere
más adecuado para instruir su propia defensa (Cfr. sentencia
de 19-V-2010, Amp. 404-2008), en otras palabras, se traduce, ante todo, en la
obligación del Estado de garantizar que el procesado, como regla general, pueda
elegir al profesional que le defienda en el proceso, a contrario
sensu, impedir que la persona ejerza su derecho de defensa técnica,
desde que se inicia un proceso que la involucra y la autoridad dispone o
ejecuta actos que conllevan afectación de derechos, es potenciar los poderes
investigativos del Estado en desmedro de derechos fundamentales de la persona,
lo cual implicaría supeditar tal garantía constitucional y convencional del
enjuiciado, dejando abierta la posibilidad de que con anterioridad se afecte un
ámbito de sus derechos a través de actos de autoridad que desconoce o a los que
no puede controlar u oponerse con eficacia, lo que en definitiva, es
evidentemente contrario a la garantía del contenido esencial del
derecho de defensa técnica, porque transgreden el ámbito indisponible de
dicho derecho por parte de cualquier poder público o privado.
A. En el Sistema
Internacional de protección de Derechos Humanos —específicamente en lo que al
derecho de defensa técnica se refiere—, los arts. 8. 2. letra d) CADH, 11.1. de
la Declaración Universal de Derechos Humanos y 14.3. letra d) del Pacto
Internacional de Derecho Civiles y Políticos, en general, prescriben que
durante el proceso, toda persona tendrá derecho, en plena igualdad, a
determinadas garantías mínimas, dentro de las cuales se encuentra la de
defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección.
Sobre el tema,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha sostenido que
"... la acusación puede ser enfrentada y refutada [...] por medio de la
defensa técnica, ejercida por un profesional del Derecho, quien asesora al
investigado sobre sus deberes y derechos y ejecuta, inter alía, un
control crítico y de legalidad en la producción de pruebas. Si el derecho a la
defensa surge desde el momento en que se ordena investigar a una persona [...],
el investigado debe tener acceso a la defensa técnica desde ese mismo
momento, sobre todo en la diligencia en la que se recibe su declaración.
Impedir a éste contar con la asistencia de su abogado defensor es limitar
severamente el derecho a la defensa, lo que ocasiona desequilibrio procesal y
deja al individuo sin tutela frente al ejercicio del poder
punitivo..." (Cfr.sentencias de 17-XI-2009 y 23-XI-2010,
Casos Barreto Leiva vs. Venezuela y Vélez Loor vs. Panamá, respectivamente)."
CONSECUENCIAS SUSTANCIALES QUE SE PRODUCEN DE LA
GARANTÍA DE LA DEFENSA TÉCNICA
"De lo
expuesto, puede colegirse algunas consecuencias sustanciales que se producen de
la garantía de la defensa técnica: (i) que en la medida de lo posible el
procesado pueda elegir a su abogado defensor; y, que el defensor elegido o
designado (ii) sea nombrado desde el inicio del procedimiento; (iii) tenga la
oportunidad de comunicarse libre y confidencialmente con su representado; (iv)
que el abogado a quien se encomiende la defensa de una persona, pueda tener
conocimiento oportuno y completo de los cargos y del contenido del expediente y
(v) que ni las autoridades judiciales ni las administrativas interpongan
cualquier tipo de obstáculos que impidan al defensor aportar pruebas,
controvertir las que han sido allegadas al proceso e impugnar las
decisiones."
EXIGENCIA DE LA DEFENSA TÉCNICA COMO DERECHO
FUNDAMENTAL NO ESTA CIRCUNSCRITO ÚNICAMENTE AL PROCESO PENAL
"B. Por tanto, este
Tribunal considera que la exigencia de la defensa técnica como derecho
fundamental no solo ha sido circunscrita por el constituyente al proceso penal,
situación que conduce a que se intensifiquen las garantías contenidas
en el debido proceso puesto que se trata de dotar al ciudadano de las
herramientas que requiera para colocarse en una situación de equilibrio
efectivo ante el ejercicio del poder punitivo del Estado y evitar cualquier
clase de indefensión. De allí también el por qué, aparte del derecho a
la defensa técnica, muchas de las garantías que amparan al ciudadano ante el
ejercicio del poder punitivo hayan sido configuradas directamente por el
constituyente, pues se alienta y promociona el propósito de limitar un poder
que históricamente se ha prestado al desconocimiento de los atributos inherentes
al ser humano."
DISPOSICIONES IMPUGNADAS RESTRINGEN EL USO DEL
DERECHO A LA DEFENSA TÉCNICA
"A. Con relación a los anteriores
argumentos, esta Sala considera que deben ser descartados. Tal
afirmación se fundamenta en que: (i) la proyección del derecho de defensa
técnica no está supeditada a su irrestricta aplicación en el ámbito del proceso
penal, por tanto, es indiferente la naturaleza del proceso, ya que dicho
derecho fundamental constituye una garantía a efecto de dar eficacia en la
medida de las posibilidades jurídicas y fácticas, al principio de igualdad y de
contradicción, cuando se está ejercitando el poder punitivo del Estado; (ii) el
objeto del proceso se vincula con la posible afectación al derecho de defensa
técnica, y no de otras garantías procesales —las cuales, igualmente deben ser
respetadas—; por ello, el Fiscal General de la República evade justificar la
constitucionalidad del art. 59 inc. 5° RCF por la presunta vulneración al
derecho de defensa técnica —art. 12 Cn.—, ya que pretende justificar como se
garantizan otros derechos a partir de la defensa material que realiza el
investigado y, (iii) al considerarse aisladamente, el enunciado lingüístico de
las disposiciones sometidas al control constitucional es cerrado, por tanto, no
permiten la formulación de otras interpretaciones que puedan compatibilizarse
con la Ley Suprema, en consecuencia, para este Tribunal, es inviable el trato diferenciado
que propone realizar el funcionario antedicho, ya que tal planteamiento es
contrario al principio de igualdad —art. 3 Cn.—.
B. Así, al entrar a
analizar el tenor de las disposiciones objetadas, se puede notar que dichos
artículos estatuyen una norma regulativa, porque éstos tienen por sí mismos la
pretensión de dirigir la conducta mediante: (i) un mandato dirigido hacia los
servidores públicos de la Fiscalía General de la República para que actúen
personal y directamente en el proceso administrativo sancionador —autodefensa o
defensa material— y, (ii) una prohibición explícita, para que estos no puedan
ser representados legalmente —defensa técnica o asistencia letrada—. En el
primer caso, ambas normas permiten el ejercicio de una de las manifestaciones
del derecho, lo cual, no es más que una actualización de lo establecido en el
art. 12 Cn., por lo tanto, la primera parte de los arts. 64
inc. 2 LOFGR y 59 inc. 5° RCF quedan excluidas del presente
análisis.
Así, el
enunciado a interpretar implica negar toda posibilidad que los
funcionarios, empleados o agentes auxiliares investigados en procesos administrativos
sancionadores sustanciados en la Fiscalía General de la República, puedan ser
representados legalmente por un profesional del derecho, es decir, hacer
efectivo su derecho de defensa técnica.
Y como por
defensa técnica se entiende en términos generales, la garantía real y efectiva
para que toda persona pueda ser asistida en el transcurso de todo el proceso
por un defensor que en igualdad de condiciones, enfrente tanto las alegaciones
como las pruebas de cargo, presentadas por la parte acusadora y pueda generar
conclusiones, para dar fiel cumplimiento al principio de igualdad y
contradicción, entre el procesado y la Administración Pública,
se concluye que los art. 64 inc. 2° parte final LOFGR y 59 inc. 5° parte final
RCF prohíben tal posibilidad."
PREVALENCIA DEL DERECHO A LA DEFENSA TÉCNICA
SOBRE LA PROHIBICIÓN REGLAMENTARIA CONTENIDA EN LAS NORMATIVAS IMPUGNADAS
"2. El
reconocimiento de una garantía constitucional es contradictoria con la
existencia de una prohibición. Antes se ha dicho que el derecho a la
defensa técnica obliga a todos los poderes públicos a garantizar la posibilidad
de toda persona para ser asistido por un profesional del derecho, lo cual
permite, por una parte, asegurar la efectiva realización de los principios de
igualdad de las partes y de contradicción, y por otra, no producir situaciones
de indefensión, tal como se ha dejado plasmado en el Considerando IV de esta
decisión; en consecuencia, parece inexcusable que los objetos de enjuiciamiento
constitucional no garanticen el derecho de defensa técnica, así como, todos los
principios y derechos que se encuentran contemplados en la Ley Suprema.
En consecuencia,
dado que en un conflicto entre el contenido normativo de un derecho fundamental
—derecho a la defensa técnica— y el de una disposición legal y otra
reglamentaria —prohibición de ser representado legalmente—, debe prevalecer el
primero, a tenor de lo que prescribe el art. 246 inc. 2° Cn., por tanto, se
concluye que art. 64 inc. 2° parte final LOFGR y 59 inc. 5° parte final RCF son
inconstitucionales, por contravenir el art. 12 Cn., y así deberá declararse en
el fallo."